地下管线管理的新机制

一、城市管线规划设计体制现状： 1、城市地下管线特点

城市市政基础设施工程是一个城市、一个国家现代化程度的主要标志之一，是一个十分广阔而且正在不断发展扩大的工程领域。而地下管线的规划设计，是工程中的重要环节，它们具有如下的特点： 1）种类繁多：

常见的有给水、污水、雨水、电力、通讯、热力、燃气七种，随着城市的发展，又拓展出了中水、网络、煤制气等新的管线。 2）各自为政：

给水管——自来水公司，污水、雨水管——市政公司，电力管——电业局，通讯管——网通，有线电视管——电视台，热力管——热力公司，燃气管——燃气公司，这些管线的权属单位各不相同，管线的建设、维护管理均由相关单位负责。

3）隐蔽性强：

管线都埋设于地下，起码的覆土厚度为0.5米，而某些污水管埋深达到了10米。我们很难发现它们，若没有仪器，在地面上识别它们主要靠检查井，但只有污水、雨水、通讯、电力有规律的检查井，像给水、热力、燃气管线往往很长一段才设臵一个井，所以较难发现。还有的管线与别的管线共沟敷设，无法识别其种类。有的道路翻新懒省事，直接铺一层沥青完事，把井全部压住了。有些管线属于私自建设，没有城建档案备份，也无法查到其详细资料。 4）更新快：

郑州有句俗语“郑州、郑州、天天挖沟，一天不挖、不叫郑州”，这说明城市管线的建设就没有中断过，无论什么时候，都在进行着规模不同的各种管线的建设。近年来，城市发展迅速，向外扩张，城市基础设施得以重视，往往新区道路各种管线都预先敷设。老城区则不断进行扩容、翻新、积水点排水管网改造等一系列维护工作，所以，城市管线像是有生命的，不断衰老，也不断生长，时时刻刻，没有停歇。 5）技术日趋复杂：

现在的管道，无论从管材、还是施工工艺都发生了革命性的变化，各种塑料管、非开挖技术、高压力管道系统、超高压输电电缆等都得到广泛的应用。城市扩张，管线系统也扩张，这样系统中的等级角色就多了，有主干、次干、支管之分，管线系统变得越来越复杂，系统中各个单位所起的作用也更加专业，例如某

城市环路8km长高压燃气管，不向沿途两侧单位送气，只起到平衡市区气压和转输的作用。

2、目前的规划设计体制

目前，城市地下管线规划设计主要通过各基础设施的专项规划和管线综合规划来进行。专项总体规划先做，一般由规划部门和管线管理部门合作完成，比如城市燃气总体规划，由规划院与燃气公司配合完成，要在图中确定气源、输气干管、用气区域等。

第二个阶段的工作就是“城市管线综合规划”，它通常由规划部门单独完成。首先现场勘查，定性确定现状管线种类及概况，然后以城市道路规划图为基础，通过管线普查图、城市管线竣工档案等获得现状管线资料，绘制在图上。然后进行管线的规划，包括所有地下管线在道路上的平面位臵、管线的尺寸、排列顺序，排水管线还要进行水力计算，确定管径，各个检查井的高程。在道路的交叉口还要进行管线竖向设计。

管线综合规划的设计委托方若是规划局（代表政府），也称为指令任务，那这种工程一般规模较大，一次性建设管线较多。若委托方是城市单位，则通常是为其自身利益服务，如房地产商会为其楼盘修建各种管线，燃气公司敷设燃气干管等，通常不会同时修建道路。

我院的设计人员不分专业，都在进行道路管线的综合规划的设计。 二、目前存在的问题： 1、现状管线调查难

如前文所述，道路下的管线日趋复杂，进行管线规划前必须全面收集现状管线资料。

而现状管线资料无非来源于现场踏勘和图纸。现场踏勘只能查清一部分管线，还无法知道管线的高程、走向等详细情况。图纸调查是目前主要的方法，首先可以参考老版本的规划图，另外竣工图是最准确可靠的资料，还有一个不太可靠的来源就是施工图纸，因为施工图并不能证明管线已经施工，而且在施工中会有变更。

这些资料的调查说来容易，其实非常耗费精力，市政管线7种，要从本院、城建档案馆、兄弟设计单位、管线事业单位等调图，对于很多小项目，单位之间协调不到位，图就很难调来。 2、除给排水外其它管线基本无规划

目前的管线综合图纸，仅对给排水管线进行了系统的管径、高程、流向等技术计算，其它管线仅仅规划了平面位臵，及道路交叉口竖向规划。

其实，除给排水以外的专业管线也有专项规划，只是这些规划由不同专业部门掌握，不会随便提供给规划设计院，对于规模很小的工程，设计人员往往疏于联系，不向单位进行调研的申请，专业部门更不会主动将他们的规划告知设计人员，造成了信息的隔阂。这样，就降低了管线综合规划图的含金量，只能算作排水规划加管线位臵规划，不能叫综合规划。例如：郑州市某道路在要施工时才得知要敷设的热力管线是两条主干管，尺寸非常大，在人行道上根本排列不下，必定要敷设在机动车道。而由于早期规划不得知这个情况，将机动车道的位臵给了其它管线，造成了热力管线没有位臵敷设的难题，后来打破常规将两根热力管线分开，才勉强放下。

城市各种地下管线是同样重要的，在规划时要全盘考虑。 3、道路无人统管，所做的变更互不知道

道路上的问题不得不提，因为城市管线就埋在道路下方，如果道路发生了变化，势必影响到下方的管线。而原先的设计模式是某个设计人员进行道路规划设计，他就会根据经验去寻找最新的相关规划成果，如果经验不够丰富而忽略了一些因素（如另外的设计人员所做的变更），就会导致他的规划版本不是最新的。这个问题在我们院过去经常发生，经常导致管线设计人员返工。 4、设计人员分工不细

过去的郑州受城建资金限制，指令任务修建道路通常只修建给排水管线，所以一般由给排水专业人员来进行地下管线的规划，非给排水专业进行设计时较为吃力，因为他们没有进行过给排水系统的学习与专业的培训。

同理，若管线规划是受单位委托修建给排水以外的其它专业管线，给排水专业人员也会感到不能胜任。 三、新的设计管理综合体制

鉴于以上市政管线规划设计中的种种问题，必须改进原有的设计管理体制。 全新的管理体制的核心就是细化分工、持续改进。具体来说就是按照专业的不同，每种管线的技术规划都由该专业人员来进行，或者说由他们来长期维护、持续改进。各专业人员完全负责自己的专业管线，责任明确，从现状管线的调查到大大小小规划的落实，不管规模大小的规划，都要由他记录在案并及时绘制到图纸上，对他的专业规划进行更新。他应当通过各种途径，与专业部门进行接触，获得最新信息。图纸要精简，去除无用的信息，压缩容量，清晰准确反映重要的因素，工程图纸去除规划填充色块，只留下道路网。当他不从事这个工作，要做好交接。当城市的区域很大，一位工程师无法胜任，可以由若干专业人员共同负责。

举例说明：电力负责人张某，要管理好市区电力系统现状图，时时根据建设情况更新；同时要管理好电力系统规划图，要留意大到国家电力政策、小到某条

街道敷设的电力管线。遇到管线规划项目，他就仅负责提供与电力有关的信息，在项目中反馈回来需要变更的内容，他迅速反映到图纸上。因此，他的图纸时时刻刻都是最新的。

为什么要由专业人员负责自己的管线呢？很简单，因为他们专业，他们所受的教育使他们从事专业的事务比非专业要轻松许多。另一方面，让他们全面从事自己专业上的事务，他们自己能提高很快，专业经验会迅速累加，与其技术相辅相乘，能很快成为这个专业的骨干人员。其次，整个设计团队做到了分工与合作的细化与明确，一定比原来万金油模式（任何人都能干任何专业的设计）要有效率，设计水平也能上一个档次。

接到管线规划设计任务时，项目负责人应召集所有的相关专业人员都参与项目，大家开会决定管线横断面排列方案，然后调查其各自专业的现状管线，并结合其专业总体规划、控制规划乃至详细规划来确定最后的方案，方案应当按照专项详细规划的深度来要求，符合大家约定的制图规则。然后所有专业人员把最终方案交由项目负责人，负责人只需要用制图软件把大家的图块全部插入到一张图上，就统一为一张道路管线综合图，而不必操心专业以外很多他不懂的问题，再进行一些交叉口的高程调整，就完成了一套道路管线综合规划图。

对项目负责人来说，他可以是任何专业的设计人员，他不必过多关注其它的专业，专业的工作由项专业人员完成，他则专心项目的管理，一改过去项目负责人往往需要什么都懂、而且干活最多的历史。

目前的单位的分配体制都是按照设计任务进行，实行此种专业负责制后，需要对分配制度进行调整，但这种调整会让分配更趋于合理。因为它兼顾了管线设计的所有专业，重视了给排水以外的专业、同时也让给排水专业人员轻松了许多。也许有人会有疑问，平日管线综合设计都是一个人完成，现在要所有专业设计人员都参与进来，会影响收入吗？答案是不会的。因为如前所述，设计效率上去了，7个人完成一个项目只需要3天，而1个人完成这个项目也许要一个多月。大家虽然在一个项目中的产值分配少了，但是大家却有了更多的时间参与其它项目。这样一来，个人收入不但不会减少，反而会有增加，而且每个人都干自己专业的工作，他们一定会在领到奖金的时候感慨：和过去相比，挣钱太容易了！对于有一些没有设计任务又需要去做的事情，即专业规划日常的管理维护工作，也要为设计人员计算工作量并分配产值。只有这样，才能保证新设计管理体制的顺利运行。

目前，这种管理体制还没有施行。但是，对原有管理体制的变更可以在不改变现有任何人力、物力情况下进行。在此我们抛砖引玉，希望能引起同行间更深入具体的探讨，为设计院转企进程贡献自己的微薄之力。

城市地下管网是城市基础设施的重要组成部分，是城市生存和发展的坚实基础，城市地下管网配套建设是否完美，往往成为城市建设好与坏的重要指标,其重要性是不言而喻的。但目前在我区城市建设中，有关主管部门对城市地下管线的综合规划往往是重视不够的，主要表现有几个方面：

1、我区乡镇地下管线的综合规划规定不够完善，实施监管不力，地下管线的综合设计，往往是可有可无，更多的时候是业主根据自己的需求而考虑，而并非是行政规定必须与主体设施同时设计、同时建设、同时投入使用，使得区、镇许多道路年年挖路不止，真是劳民伤财，给社会造成很不良的影响。

2、我区地下管网资料严重不全，缺少专门机构统一管理。虽然法律规定规划建设主管部门为地下管线管理机构，但管理职能未能真正落实、履行，使得城市地下管线工程档案的收集、保管、利用难于有效监督。目前对旧城区因历史原因未建立的地下管线资料，也未能制定一套有效行政管理办法,重新勘查，逐步完善。因地下管网资料严重不足，施工报建手续不完善等原因，造成地下管线被挖断现象时有发生，有时真是险象环生……。

3、城市新建、扩建、改造项目时，没能做到对地下管线实行统一规划、统一报建、统一建设实施。在这三统一环节实施过程中，希望由规划、建设部门加强统一协调，避免出现拆迁不到位,地下管线任意变转，防止有的专业管线单位，由于自身的原因或从自身利益出发，不按规划建设要求同步建设，而影响城市建设项目的同一性和完整性。

4、在单项地下管线报建过程中，建议应是各管线单位向区规划建设行政部门提出申请，由区规划建设部门统一协调乡镇有关部门组织勘察，提供地下管线位臵方案，然后再由管线单位正式设计、报建和实施。现阶段单项地下管线报建的程序是各管线单位八仙过海，各显神通，逐级寻求管线位臵，然后再提交设计资料，再逐级报建,这种报建体制，不但劳民伤财，耗时耗力,效力低下,其中滋味，只能亲身经历，才有体会, “真是办事难呀”！

以只是个人上观点，如有不对还望有关领导、专家批评指正

地下管线是城市基础设施的重要组成部分，是城市规划、建设、管理的重要

基础信息。地下管线主要包括给水、污水、雨水、燃气、通信、电力等几大类，它就像人体内的“神经”和“血管”，日夜担负着传递信息和输送能量的工作，是城市赖以生存和发展的物质基础，是城市的“生命线”，是维系城市地上地下空间、保证城市整体运行的基础设施。因此，规划、建设和管理好地下管线是未来充分利用地下空间的重要的基础工作，是现代化城市可持续发展和有效应对突发灾害的保证。但是，深圳市的地下管线管理也存在诸多的问题。 现状和问题

在规划方面，《深圳市城市规划条例》的各个阶段基本都包含了市政专业规划的内容，但该内容往往不能满足实际管理的需要，因此出现了单独的编制的市政专项规划。1988～2004年由规划部门组织编制的市政专项规划项目共113项（其中包括市政专题研究项目27项），另外市政相关部门也组织编制不少的部门发展规划或市政专项规划。但尚未形成一个完整的、层次清晰的市政规划体系。市政专项规划、综合规划中市政部分及部门发展规划各自所要解决的重点问题没有明确，导致重复工作量较大。有些往往又相互矛盾，反而造成规划实施的依据不明确，造成规划效力低下。各市政专项规划与城市用地规划脱节，市政设施用地难以落实。不同专业的市政规划彼此之间缺乏直辖市，同时单一专业的市政规划内部也缺乏直辖市。现行规范或条例又对总体规划和法定图则的市政专业规划的编制深度与技术规定做了有统一规定。市政专项规划的编制深度及技术规定基本为空白。

在建设方面，随着深圳市城市建设的快速发展，深圳市地下管线的长度也逐年增多，至2004年底，全市道路总长3142公里，建成的地下管线总长为15384公里，这相当于近8条珠江连在一起。各类地下管线分属不同部门管理，使建设发展计划不能同步进行，各个单位地下各种管线的陈旧、事故、新建、改建、维护等建设项目自行建设，造成重复开挖，“拉链式”道路不断出现，严重影响城市交通和广大市民的日常生活，损害了城市形象。特别是随着通信、网络、视频服务业务的发展，各通信运营企业对地下信息管网的需求逐年增多，一些单位在自有光缆资源难以满足需求的情况下，纷纷提出建设独立运营的光缆网络，致使信息管网重复建设十分突出。资源市场的重复建设，不但不利于光缆资源的综合开发和利用，而且使城市地下有限的资源，难以发挥出综合效益。而且，部分管道已老化。如由于技术发展原因，早期所使用的供水管材多为镀锌钢管及灰口铸铁管，该种类型的管材埋地后较易腐蚀，导致管道在使用数年后出现严重老化现象。另外，施工质量问题，也是导致地下管道老化的又一个重要因素。部分系统也不完善。以污水管网为例，目前特区内污水管网覆盖率虽然达到了85%%，但是由于错接乱排现象严重、管径偏小、城中村污水管网不健全等客观原因，污水收集率偏低，从而导致污水处理率仍不到70%%；特区外污水管网覆盖率普遍偏低，污水收集系统极不完善；虽然新建小区要求完全按照雨污分流制建设污水管网，但是由于市政污水管网不健全，雨污混流现象严重，由于污水收集率不高，污水处理厂处理量长期达不到设计规模。

在管理方面，深圳市是新兴发展城市，其建设时间仅有二十多年，总体而言对地下管线的管理相对国内其他城市要先进些，但随着地下管线长度的不断增加，也出现了越来越多的问题。比如失修失养情况比较严重。早期建设的各类管道，质量标准普遍偏低，老化、锈蚀、破碎、内壁结垢等现象严重，由于不能得到及时的维护保养，给市民生产和生活造成诸多不便。缺乏直辖市管理。地下管线在管理上由于投资主体不一样，形成各自为政，缺乏协调配合。目前，地下管线基本上都由产权单位投资建设，并按不同行业加以管理，相互之间缺乏协调配合，很难做到统一的规划、建设和管理。信息化管理水平低。虽然深圳市规划国土信息中心负责全市的地下市政管线的信息化管理，但其主要任务是电子地形和地籍资料的管理，对市政管线信息化还不够重视，市政管线的信息化更新较慢，未能实现动态管理。同时由于缺乏相关市政专业技术人员管理和校核，造成部分市政管线的准确位置及不同管线间的相互关系等资料仍不完善。管线资料逐步失去了现实性，信息老化、资料不全、不准，难以为地下开挖动工提供有效服务。 原因分析

在城市建设中，长期以来因历史和现实多种因素的影响，存在重地上、轻地下、重审批、轻监管、重建设、轻养护的倾向，对隐蔽工程的地下管线的规划与建设中，上述意识更加突出，实施过程中管线经常打架，临时变更设计，新老管线叠加，潜在诸多事故隐患。

地下管网的规划、建设与管理涉及到建设局、规划局、城建档案馆路政等多个管理部门以及水务、电力、通信、消防等主管局，还有煤气公司、电信、移动、联通、网通、铁通等各管线专业公司等，是一项综合性很强的工作。这就迫切要求形成一套协作统一、相互配合的协调机制。但现在这种协调机制至今还没有完

全建立。建立规划信息系统管理平台，重点是加强地下管网的动态跟踪、规划的实施监控、规划管理的反馈与调控也是必要的。但是现状信息系统管理平台没有建立，在一定程度上也影响了地下管线实施建设的效率。同时，地下管线的规划、建设和管理是一个涉及部门多、工作面广、技术复杂的系统工程。不管是市政专项规划编制，还是地下管线普查和信息化管理，现状尚无统一的技术规范。由于缺乏有效的行业指导，造成规划编制深度不统一，规划标准不一致，地下管线信息系统的技术标准、数据格式、软件平台等不标准、不统一，信息无法共享，无法发挥积极作用，效果欠佳。 具体对策

在规划方面，不仅要完善市政规划体系，在原来只要求编制市政专项总体规划的基础上，增加市政专项分区规划和市政专项详细规划两个阶段，形成“全市—分区—片区”完整的市政专项规划体系。其次还要制定编制技术规范， 制定市政专项规划的编制办法，完善综合规划中的市政部分的编制办法。明确各类规划的编制重点。城市综合规划中市政部分的研究重点是市政设施布局和用地。市政专项规划的研究重点是市政管网系统及其它技术问题。还要建立规划协调平台，建立协作统一、相互配合的部门协调机制。为了更好地与城市用地规划结合，市政专项规划应由规划局单独组织编制或由规划局与专业主管部门共同组织编制，实现统一规划。同时成立技术协调机构，对全市的市政规划项目进行综合协调，并对各类市政规划提供技术审查意见。最后要提高市政专项规划地位。建议在《深圳市城市规划条例》下一步修订中，增加市政专项规划部分的规定内容，并单独成章节。市政专项规划中关于市政基础设施布局和用地等内容，应作为强制性要求，具有法律效力，落实到相应层次的城市规划中，未经市规划委员会同意不得调整。而其市政管网系统内容作为内部技术文件，为市政管网建设施工提供依据和指导。

在建设方面，不仅要重视管线综合设计，在进行管线综合设计时，要对城市地下管网等配套设施认真查勘，提高设计质量，避免地下管线设计变成示意性，以致现场施工无法实施。还要实现统一建设和实施，凡城市新建、拓宽改造道路，新建生活小区，必须实行统一建设，地下管线统一实施，在实施过程中必须由协调部门加强配套力度，避免出现拆迁不到位，地下管线任意变转，造成浪费，给管理带来困难。而且要推进地下综合管廊建设，

根据相关研究，在城区景观大道、交通要道及商业中心干道等严格控制开挖的路段，适宜采用地下综合管廊。因此在这些路段可积极推进地下综合管廊建设。最后要推广非开挖技术。非开挖技术是近几年迅速发展起来的地下管线施工技术，使用该技术能在地表干扰极小的情况下无须挖掘就可以铺设、修复、更换、探测地下管线，具有不破坏环境、无泥尘污染、不干扰交通、不破坏道路结构、铺管精度高、工期短、施工安全性好等优点。因此在更换或修复旧的给水管材和完善污水系统时可积极推广这种技术，以彻底根治马路“拉链”现象。 在管理方面，要建立“共建”管理模式，搞好普查工作，完善信息平台，重视后期维护保养管理，加快人才培养，提高管理水平。

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