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甘肃省高速公路建设投融资问题研究

摘 要:最近几年来，西部大开发战略的正确引导之下，我国东部、西部、中

部各个地区均获得了可喜的成绩，并且为公路基础建设创造了不少成功的经验。鉴于此本文主要结合甘肃省的实际情况，通过借鉴国外发达国家在社会经济相对欠发达地区进行高速公路建设项目投融资管理的先进做法和成功经验，并结合甘肃省特殊地理区位的特点，通过系统分析甘肃综合交通运输现状、高速公路建设项目投融资管理中存在的问题以及为更好的保障甘肃高速公路建设项目建设资金的充足所应采取的措施，提出了在全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的新的历史时期，建立和完善甘肃省高速公路基础设施建设投融资体制，进一步优化市场化融资渠道，降低融资的使用成本，调整资金组成结构，将大量的短期债务逐步转化为长期债务，缓解债务压力，保证资金链的健康有序滚动、有效规避金融市场风险。

本文主要从分析国内外投融资体制为着手点，并对甘肃省高速公路建设投融资现状和投融资中存在的主要问题进行分析，从而就问题指出引起这些问题的主要原因只要有：第一，缺乏有效吸引社会资金的融资方式；第二，投融资管理体系太过陈旧，不适合市场经济的要求。通过借鉴国际、国内先进经验的基础上，并且结合甘肃的实际情况提出将高速公路所有权行使机构、高速公路营运主体、直接经营的国有控股、参股企业有机形成一个以资产为纽带的体系和体制，构建三层次的高速公路投融资管理体系，来完善甘肃高速公路的投融资管理体系的构想，并对各层次的机构设置、功能定位作了详细论述。并且从高速公路基础建设资金筹措方式、方法和现阶段资金管理的体制进行研究，目的就是要寻求适合甘肃省情的高速公路建设项目市场化投融资途径，为如何解决甘肃高速公路建设项目建设资金短缺提出有益的建议。将融资方式进行创新，按照甘肃的真实情况与每一个项目融资的优势，并且借鉴国外、沿海地区较为成熟、先进的项目建设投资管理的经验，运用新的公路投资模式进行管理，转让公路建设经营权如BT、BOT、PPP等融资模式，在甘肃省高速公路建设项目投融资管理中也是一种切实可行的模式。

关键词：高速公路；项目融资；融资模式 论文类型：应用研究

目 录

摘 要............................................................ 1 Abstract........................................... 错误！未定义书签。 1绪论 .............................................................. 4

1.1 选题研究背景 ................................................ 4 1.2 国内外研究现状 ............................................. 10

1.2.1 国外研究现状.......................................... 10 1.2.2 国内研究现状.......................................... 11 1.3 主要研究内容 ............................................... 12 1.4 研究方法 ................................................... 12 2 国内外高速公路建设的投融资体制和融资方式概况 .................... 14

2.1国外高速公路建设投融资体制及融资方式........................ 14

2.1.1国外高速公路建设投融资体制 ............................ 14 2.1.2国外高速公路建设融资方式 .............................. 15 2.2国内高速公路建设投融资体制和融资方式........................ 16

2.2.1我国高速公路建设投融资体制现状 ........................ 16 2.2.2我国高速公路建设投融资方式 ............................ 18

3. 高速公路融资的基本理论概述 ..................................... 20

3.1 公路投融资的基本理论 ....................................... 20

3.1.1公路具有公益性 ........................................ 20 3.1.2公路具有基础性 ........................................ 20 3.1.3公路具有准公共产品的性质 .............................. 21 3.1.4公路具有特殊的商品属性 ................................ 21 3.2 公路资本成本及结构理论 ..................................... 22 4. 甘肃高速公路融资现状与融资存在的问题 ........................... 23

4.1 甘肃高速公路发展现状 ....................................... 23 4.2 甘肃省高等级公路目标规划 ................................... 24 4.3甘肃省高速公路建设融资现状及存在的问题...................... 24

4.3.1甘肃高速公路建设投融资现状分析 ........................ 24 4.3.2甘肃高速公路建设融资现状分析 .......................... 28 4.3.3 甘肃高速公路融资存在的主要问题........................ 33 4.3.4 甘肃高速公路融资问题产生的原因........................ 36

5 完善甘肃高速公路投融资管理体系 .................................. 38

5.1我国高速公路投资管理体制的变化趋势和政府功能定位............ 38

5.1.1 我国高速公路投资管理体制的变化趋势.................... 38

5.1.2 政府投资管理的职能定位................................ 39 5.2正确认识高速公路的经济属性.................................. 39

5.2.1自然属性 .............................................. 39 5.2.2 社会属性.............................................. 39 5.3 完善甘肃高速公路投融资管理体制应考虑 ....................... 40

5.3.1 确立建设项目投融资管理服务标准........................ 40 5.3.2 投融资管理体制适应市场经济发展........................ 40 5.3.3 协调投融资管理体制与各方面的关系...................... 40 5.3.4 提高投融资管理体制效能................................ 41 5.4 完善甘肃高速公路投融资管理体制 ............................. 41

5.4.1 总体构想.............................................. 41 5.4.2 完善甘肃高速公路投融资管理体制的具体措施.............. 42

6 实现甘肃高速公路建设资金的多元化 ................................ 43

6.1进一步拓宽融资渠道，优化筹资方式............................ 43 6.2尝试新型公路投融资建设管理模式.............................. 44

6.2.1 BOT项目融资管理模式 .................................. 44 6.2.2 BT项目融资管理模式 ................................... 45 6.2.3 PPP项目融资管理模式 .................................. 45 6.2.4 代建制项目融资管理模式................................ 45

7结论与展望 ....................................................... 47 参考文献 .......................................................... 48

1绪论

随着我国经济社会的不断发展，产业结构也在相应进行调整，人们的生活水平也得到了一定的提升，社会主义市场经济也在进一步的完善与健全。我国公路运输从一开始的短途运输，慢慢向支线运输、长途运输、告诉干线运输等模式发展与完善。用一个形象的比喻，过去可以将我国的公路网比作“毛细血管”，现在已逐步发展成为了“毛细血管”和“大动脉”两者兼有的特征，并且正在逐步向高等级公路运输迈进。

我国幅员广阔，各地区社会经济的发展极不平衡，自建国以来，我国经济的发展便历经了从均衡发展、不均衡发展到协调发展的历史变化过程。随着改革开放政策的不断深入以及我国市场经济体制的确立，我国东部，中部以及西部交通基础设施建设都得到了较快的发展，特别是在实施西部大开发战略以来，甘肃社会经济得到了长足的发展，交通基础设施建设实现了跨越式发展，但是由于历史和地理原因的限制，甘肃交通基础设施建设相比东、中部地区差距任然十分巨大，已经成为制约我国西部地区社会经济发展的主要因素，迫切需要解决，就当下而言这种差距还在呈现逐步拉大的趋势[1]。

1.1 选题研究背景

（1）甘肃省的地理位置：甘肃省向东面向华岳、向南毗邻四川、向西直通新疆和青海、向北接宁夏及内蒙，并与蒙古国接壤。在历史上，甘肃省在西北地区也起着拱卫关中、翼护宁青、襟带我国新疆的重要的特殊作用，在古代的历朝历代都将对甘肃的开发当作对西北地区的进行牢固的统治的物质基础以及战略基地，“欲斥西域，必固河陇”这是对甘肃省的特殊的地理位置的高度概括，甘肃的羸弱，直接关系到西部边疆的稳定的[3]。

甘肃省深居我国的内陆腹地，面积为42.58万km2，现今有45个民族约为2800万人，自然条件严酷且地形复杂，甘肃东南部重峦叠嶂、高山深谷；而西南部地处青藏高原东缘，高寒且阴湿；中东部大多被黄土覆盖；河西走廊地势平坦开阔[2]。

（2）社会经济现状：1984年至2014年，甘肃省财政收入从14.93亿元增加到745.25亿元，历经30年共增加了730.32亿元，平均每年增长24.34亿元；财政支出从12.30亿元增加到1468.58亿元，共增加了1456.28亿元，平均每年增加48.54亿元；人均财政收入从77.85元/人增加到2911.16元/人，共增加了2833.31元，平均每年增加94.44元；人均财政支出从64.14元/人增加到5736.69元/人，共增加了5672.55元，平均每年增加189.08元。甘肃省人口增长与人均财政收入增长情况见表1.1[4]。

表1.1 甘肃省1984-2014年财政收入增长情况 年 份 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 财政收入 （亿元） 14.93 12.99 12.47 10.90 13.23 16.38 19.76 22.58 24.98 31.52 34.21 39.98 39.97 52.11 62.62 68.41 82.27 91.93 97.48 103.00 108.38 财政支出人均收入 （亿元） （元/人） 12.30 11.20 12.79 15.53 21.15 24.00 30.01 31.77 36.38 41.26 45.94 51.32 53.48 63.17 72.38 81.39 90.95 106.72 125.34 147.79 188.23 77.85 66.89 63.15 54.51 65.32 79.80 94.77 106.74 116.28 144.28 151.71 174.97 172.73 222.21 262.31 280.62 333.51 368.56 386.92 405.11 430.86 人均支出 （元/人） 64.14 57.67 64.74 77.63 104.40 116.89 143.92 150.18 169.37 188.87 203.75 224.60 231.09 269.35 303.20 333.85 368.70 427.88 497.50 581.25 748.35

代建制。它一方面可以迅速有效的将建设项目在项目建设管理经验不发达的地区付诸实施，另一方面也可以通过代建单位资金的支持，有效缓解项目建设地区的项目建设资金压力。

目前，甘肃省交通运输厅已结合我国代建制起步较早地区的实施经验，编写了《甘肃省公路建设项目代建制管理办法》，目前该办法正处于征求意见阶段。代建制也必将成为我省今后地方道路建设项目融资管理的重要融资方式。

7结论与展望

经济要发展，交通需先行，尤其对地处内陆的甘肃，公路交通在全省综合运输网络中具有举足轻重的作用。十多年来，甘肃公路事业得到了长足发展，特别是高速公路的建设。由于历史、地理等原因，甘肃现在的交通水平与其在西北地区的经济中心地位极不相称，为解决这一问题，建设安全、快速、高效的高速公路网已成为当务之急。但是由于甘肃社会经济的发展情况，公路建设资金短缺已成为甘肃高速公路建设的“瓶颈”和主要制约因素。如何解决高速公路建设所需资金是目前最为紧要和突出的问题，本文正是为解决这一问题而展开研究的。在大量调查研究和阅读文献资料的基础上，理论联系实际，对甘肃高速公路的投融资问题进行研究，形成如下结论。

通过从基础理论、市场化理论两个层面全面系统的对国内外公路建设投融资问题进行了研究。公路投融资的研究中，中国和外国学者一致认为，公路具有多重经济属性，特别是高速公路具有较强的商品属性或准公共物品属性，因此公路建设资金应该采用政府和市场两种不同资金来源相配合的筹措供给方式。并且在实际的市场化融资操作中，应该在公路建设资金使用和市场是两个不同的与供应模式政府资助相融资来源。而市场的实际融资业务，市场应该拓宽融资渠道，优化资金的组成，从而使银行贷款和直接融资市场的有机结合，努力扩大直接融资市场的比例，优化债务组合，合理规避市场融资风险。同时适应市场的需求，尝试BT，BOT，PPP和项目代理，如新的高速公路投融资建设管理，项目融资，进一步扩大项目的管理模式，确保道路工程甘肃省快速有序建设开展。

本文通过对大量资料和公路建设实际情况的调查与研究，希望能够通过比较系统地分析甘肃公路建设项目投融资体制中所存在的问题，提出了解决甘肃公路项目建设资金管理、资金筹措所存在的问题的方法，并提出拓宽融资渠道，优化筹资方式的建议，希望能够为甘肃省的公路交通建设起到抛砖引玉的作用。甘肃公路的大发展仍然需要政府的，社会的，以及公路建设业主的共同努力。我相信未来的甘肃省的公路的交通发展会愈加灿烂，愈加美好。

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① 甘肃高速公路资金来源结构同全国水平比较

将甘肃省历年来高速公路建设资金的投资结构同全国高速公路建设资金结构水平相比较，如表4.4所示。

表4.4 甘肃高速公路投资构成与全国平均水平比较一览表

资金来源构成比例 项目 年份 总计 （%） 国家投资（%） 100 20.9 银行贷款 （%） 41.1 利用外资 自筹及其他 （%） （%） 3.2 35.8 2009年全国投资 构成比例 2010年全国投资 构成比例 2011年全国投资 构成比例 2012年全国投资 构成比例 2013年全国投资 构成比例 全国投资构成平均 比例 甘肃投资构成平均 比例 100 16.7 38.8 2.6 41.9 100 15.3 41.6 2.2 40.9 100 12.3 40.5 1.3 39.3 100 12.7 38.2 1.3 43.1 100 15.66 40.04 2.12 40.2 100 25.96 61.44 9.28 2.88 可以发现，在各种资金来源中除自筹远低于全国40.2%水平外，其余各项均高于全国水平。银行贷款高于全国平均21.4个百分点，国家投资高出全国平均水平10个百分点，利用外资(主要是外资贷款)高出全国平均水平7个百分点。这说明，甘肃高速公路建设资金的组成仍然偏重于国家财政投资、银行贷款，甘肃省自有资金投入高速公路建设的比例严重偏低，这充分体现出了甘肃省公路建设资金筹措中，存在着融资观念保守，融资思路狭窄的客观事实。

②省内高速公路资金来源结构分析

甘肃高速公路建设项目的资金来源主要有：中央政府补助、地方补助、国债转贷、国内银行贷款、国外贷款等。在此出于研究需要，我们按照建设资金来源的不同，将甘肃省高速公路建设的资金划分为政府资金和社会资金两个方面进行研究。

一是政府资金：我们知道公路建设项目的政府资金可以可分为中央政府资金和地方政府资金两个部分。如果将甘肃省历年来政府资金在高速公路建设资金组成结构中，按照中央政府和地方政府投入公路建设资金所占比例来进行分析的话，如表4.5所示。

表4.5 甘肃高速公路中央政府和地方政府资金的比重及其变化

年份 政府资金 中央政府资中央政府资地方政府资地方政府资总额（亿元） 金（亿元） 金比重（%） 金（亿元） 金比重（%） 19.86 18.81 95% 1.05 5% 2009 2010 14.93 14.58 97% 0.35 3% 2011 13.99 12.94 92% 1.05 8% 2012 15.71 15.23 97% 0.50 3% 根据表4.5，政府资金的总体构成统计数据显示，在甘肃高速公路建设政府资金中，中央政府资金占95%左右，地方政府资金占5%。甘肃的高速公路建设政府资金部分长期以来受到自身社会经济发展现状的制约，地方政府财政收入长期处于较低的水平，投入到高速公路建设中的政府资金，仍然以中央政府补助资金为主，省级自有资金所占比例极小。这种资金组成结构必定导致公路建设资金的不足和公路建设发展迟缓 [37]。

二是社会资金：社会资金包括国内银行贷款、债券投资、股票投资、利用外资，以及高速公路建设企业自筹资金和社会个人投资等其他社会资金。如果我们将历年来甘肃省高速公路建设社会资金投入，在整个公路建设资金中所占比例进行对比，如表4.6所示

表4.6 甘肃高速公路社会资金的构成比重及其变化

年份 社会资金总国内银行贷国内银行贷国外银行贷国外银行贷额（亿元） 款（亿元） 款比重 款（亿元） 款比重（%） 56.87 48.57 85.40 8.3 14.60 2009 2010 32.69 32.69 100 0 0 2011 39.85 39.85 100 0 0 2012 34.73 22.28 64.15 0 35.85 根据表4.6统计分析，现阶段甘肃高速公路建设资金中社会资金这一部分的构成太过单调，主要由国内商业贷款和国外银行贷款组成。股票融资、债券融资、项目融资、特许经营权转让融资等资金筹措方式在社会资金中根本就不存。而在利用外资方面主要采用国外银行贷款的方式，通过日元贷款，亚洲开发银行贷款吸收外资。

这种基金的组成结构，必然制约高速公路建设在甘肃的可持续发展，一个简单的资本结构表明，甘肃公路建设长期过度依赖国家财政投资融资，银行贷款，而随着社会和经济甘肃省可持续发展，为公路建设资金高速增长的需求，国家财政投入将不会有大的增加，受影响自己的收入的约束，难以扩大投资省级财政的数量和规模，依靠单靠资金扩大商业银行贷款规模，在未来它会成为一个巨大的还贷风险和压力，并最终制约甘肃省公路建设的健康发展。

4.3.3 甘肃高速公路融资存在的主要问题

通过以上对甘肃省高速公路建设资金管理和资金组成分析，可以得出甘肃高速公路投融资目前存在的主要问题为： （1）投融资管理问题 ① 投资主体单一

长期以来受计划经济影响，甘肃高速公路建设的投融资主体比较单一，政府职能部门主要承担了高速公路建设项目投融资主体的责任，几乎形成政府“包打天下”的局面。在高速公路建设项目融资方面，高速公路建设资金主要来源于政府的财政资金、政府出面获取的政策性和商业性贷款、以及依靠政府信用举借的外债等。在高速公路建设项目投资管理和决策方面，也主要由政府部门做出投资决策，具体审批投资项目，甚至直接介入项目的运作与管理。由于投融资主体单一，完全由政府职能部门掌握投融资决策和建设资金的管理，没有实行市场化的商业投融资决策和运作，导致建设资金严重缺乏，所以严重限制了甘肃高速公路项目建设和投资规模。

现阶段，受制约甘肃省政府财政收入规模的限制，政府自有资金投资高速公路项目建设的能力，越来越不适应快速发展的甘肃高速公路建设的需要，每年可

用于高速公路建设的政府资金不会超过项目建设资金总额的30%。按照目前的投融资体制和资金组成方式，要在未来30年内。完成投资1370亿元至1500亿元，完成甘肃省规划实施的5200余公里高速公路建设规模的目标，是根本不可能实现的。

②缺乏竞争的经营管理体制

按照现行甘肃高速公路建设管理体制，由甘肃省交通运输厅负责全省高速公路企业、事业单位的行政监督管理,相关高速公路由甘肃省交通运输厅所属甘肃省高速公路管理局垄断经营。

高速公路的经营收入统一纳入政府财政收入，负责公路投融资建设的企业无法实现资本投入的回收。在这种建设运营管理模式下，甘肃高速公路管理局作为甘肃省交通运输厅政府职能的延伸，行政垄断高速公路的经营。这种政企合一、政事合一的运营管理模式有悖于市场经济的基本原则，必然会带来甘肃高速公路建设资金匮乏，项目建设举步维艰的困境，造成高速公路建设项目的建设迟缓。

③多头管理，政出多门

当前甘肃省高速公路管理机构重复设置的问题比较突出。省政府又与甘肃省交通运输厅平行设置了甘肃省公路航空旅游投资集团，负责全省公路建设的投融资建设，负责运输部门的行政监督管理职能。同时，交通运输厅作为行业主管部门。这些管理政府部门和机构，也是企业机构的性质。在同一行政区域出现了公路建设管理工作的组织几个跨职能，多头管理，无法形成合力。负责高速公路投资建设企业，不能对建成通车高速公路进行运营养护，无法从高速公路运营中获得利润，补充项目建设资金的不足，回收建设资金。其次，高速公路通行费收入被多方切块使用，造成通行费收入无法完全投入高速公路的建设中，不利于充分发挥政府信用和整合公路建设资源的作用。

（2）资金来源及结构问题

① 政府投资中中央投资比重过大，地方投资相对不足

甘肃高速公路建设资金中，由政府负责投资资金中中央投资占95%左右，甘肃省财政投资仅占5%左右。这种政府资金组成意味着甘肃高速公路建设资金对中央的依赖程度很高，但随着财政管理体制改革的不断深化，中央财政收入占GDP的比重近几年一直维持在20%左右。这一比重，目前既低于西方经济发达国家45%的水平，也低于发展中国家25%的水平。政府可支配的财力越来越有限，能够用于投资建设的财政资金不会进一步的扩大，目前国家投资占全社会投资的比重由过去的70%-80%下降到不足10%，这意味着，在目前这种利益分配格局体制下，中央财政资金对甘肃高速公路建设的资金投入不可能超过现有的水平。

与此同时，甘肃交通通行费收入增长却极为缓慢。此外，甘肃省整体经济实力薄弱，国有企业比重高，经济效益较差，这使得以国有企业为主要税源的地方

财政收入受到很大的影响。同时，在市场化改革中，甘肃非国有经济发展迟缓,对财政的贡献不大，因此地方用于高速公路建设的自筹资金也十分有限。政府投资难以适应甘肃高速公路的建设需要[38]。

②政府政策性信贷资金比重过高

甘肃高速公路建设在投资过程中，贷款与资本金的比例约为7.5:2.5，是其最主要的资金来源。首先，甘肃省的车流量相对于其他二三线城市而言比较少，因此很容易导致通行费收入不足以支付贷款利息的现象，自然债务风险也相对于其他省份而言更加严峻；其次，在2004年间，银监会向造纸、电力、高速公路等行业发布预警，提醒商业银行密切注意行业投资过热的形势，这无疑加大了交通部门从金融机构获得新的贷款困难。

③运作方式落后,市场化程度较低

甘肃省受制于现有投融资管理体制，高速公路投融资的运作方式还带有明显的计划经济痕迹。在投融资过程中，项目建设资金过度依赖国家财政的转移支付，政府信用担保的银行信贷、强制性的公路通行费费收入等政策性资金。而在项目投融资中没有充分发挥市场的作用，灵活运用市场经济手段，在国内外金融市场上有效地进行商业性融资。同时在项目建设过程中，较少采用BT、BOT、PPP等新型投融资项目建设管理方式，按照市场经济原则建设、管理和经营高速公路建设项目。

④资产经营水平较低，没有形成投融资的良性循环

到目前为止，甘肃省公路航空旅游投资集团管理者告诉公路的资产，而其主要的用途为商业银行资产抵押的贷款。但是告诉公路的日常维养护都是由甘肃省告诉公路管理局所负责的，如果想最大限度实现国有资产保值增值，单靠高速公路的简单运转时远远不足够的，尤其是资本运营方面未能取得突破性进展。未能引入市场机制对高速公路运营管理机构进行企业化改革，因此经营单位缺乏追求成本最小化、利益最大化的资产运营模式。

其次，高速公路建设和运营分别被两个部门所控制，建设方仅负责高速公路的投融资建设，待项目建成后无法实施对公路项目的运营管理，道路通行费，被多方切块使用，造成资金的集中使用度低下，不利于高速公路建设管理 [39]。

⑤资金匮乏,投融资不顺

近年来，国家对甘肃省高速公路的投资有逐步下降的走向，直接性的财政投入还是保持在25—30%左右，比例仍然偏高。在国外，公路建设资金可以通过资本市场，以股票融资、债券融资、项目融资、特许经营权转让融资等方式获得充足的资金来源，并且减少通过单一金融贷款获得资金的经融风险，实现建设资金来源的多元化，资金链正常运转的安全性也相应得到大幅度的提高。

但是，因为甘肃高速公路特殊的投融资建设和管理运营体制，未能实现公路

与各行业管理的关系，才能使新的投融资管理体制顺利建立和实施。因此，高速公路投融资管理体制的建立首先应与有关部门的职责、权限协调和衔接、与高速公路协调发展。

5.3.4 提高投融资管理体制效能

自改革开放以来，党中央在提高管理效能的过程中，反复强调要求各级行政主管部门和企业单位，要政事分开，政企分开、事企分开，精简管理机构编制组成，提高管理效率。政事不分，政企不分、事企不分，必然带来机构设置的重叠，人员的冗余，管理效能的低下。

这种冗余、重叠的管理机构设置，既不利于政府交通主管部门对于公路建设项目的宏观调控，也不符合国家机构改革的要求。因此在甘肃高速公路投融资体制改革的过程中，只有不断的解放思想，更新观念，深化改革，才能够解决深层次的问题和矛盾。甘肃省高速公路建设正处在快速发展的新时期，面临建设任务重和资金严重短缺的矛盾，而且在政府财政资金有限，绝大部分建设资金必须通过市场化融资来筹集的新形势下，必须要求甘肃省的公路建设管理体制，实现政企分离，以 “精简、统一、效能”为原则，实现人力、物力、财力的最大优化，促进高速公路快速、健康发展。

5.4 完善甘肃高速公路投融资管理体制

通过分析上述我国的公路投资管理体制的趋势，政府职能定位，结合甘肃省公路投融资管理体制存在的问题，提出相关改善投融资管理甘肃公路的意见和建议。

5.4.1 总体构想

国有资产管理企业设立公路建设和经营的企业，并以发展的市场化道路，新的公路施工企业的形成，已经成为一个真正的融资，建设管理，收费还贷，维修和维护，开发和集成建设管理公司运作。从公路建设国外先进的管理经验，积极借鉴，已建成并投入使用的高速公路，并且要积极稳妥地对结合政府机构的改革。对其进行改组改造，通过资产重组的方式与新建高速公路一同组建经营性公司。

但是由于高速公路建设项目是关系到国计民生的重大建设项目，其对整个国家具有很大的社会、政治、经济影响力，因此，在组建新的高速公路建设经营企业的同时，国家应当保持对高速公路的控制权。

5.4.2 完善甘肃高速公路投融资管理体制的具体措施

基于甘肃高速公路建设项目建设、管理、运营、维护中所存在的问题，针对目前甘肃高速公路管理机构重复设置的，经营主体定位不清的现状，公路投融资管理制度要充分借鉴国外经验，重新整合公路的所有权，重新整合公路经营权。

2011年为了解决甘肃省公路建设融资困难的局面，在甘肃省委省政府支持下，对原省交通运输厅所属甘肃省高等级公路建设开发有限公司增资扩股的基础上，设立甘肃省公路航空旅游投资集团有限公司，负责全省公路建设的投融资建设。但是，全省高速公路运营商负责保护仍交通局公路管理部省级属于甘肃省。造成融资建设和管理运营脱节，公路投融资公司不能建立一个道路，有效管理的实施，投资回报率，由于缺乏投资奖励和长期资金链断裂，必然导致金融风险。

所以，如果可以按照政企分离、政事分离的机构设置原则进行改革，将现有的高速公路运营管理机构“甘肃省高速公路管理局”与公路投融资建设企业“甘肃省公路航空旅游投资集团”进行机构合并，建立一个真正的融资建设—经营管理，维修和维护—再投资于专门的国有道路建设和企业经营管理的建设，既保证了国道的控制，同时也实现了高速公路建筑市场，业务技术，拓宽融资渠道，促进公路建设的健康发展。

6 实现甘肃高速公路建设资金的多元化

针对甘肃省高速公路建设所面临的资金短缺现状，一方面要切实理顺现有的投融资建设管理体制，另一方面必须走市场化融资的路子，主动适应市场经济发展新常态，认真遵循市场经济发展规律，抢抓公路建设大发展历史机遇期，踏实有效的做出应有的贡献，不断探索和创新甘肃高速公路建设项目投融资管理发展方式，积极拓展市场化融资渠道，全力以赴在资本市场和债券市场积极筹措发展资金。并且还应借鉴先进的投资建设管理经验，不断尝试新型的公路投融资建设管理模式。

6.1进一步拓宽融资渠道，优化筹资方式

长期以来甘肃高速公路建设资金主要依靠国家和省级财政拨款来解决，但是高速公路建设的特点是项目建设资金需求量大，项目建设周期长，建设风险高，投资回收期长。如果长期按照计划经济管理模式，单一依靠政府财政资金和商业银行贷款来解决甘肃高速公路建设资金问题，必将无法满足未来甘肃高速公路建设资金的需求。

依靠单一的公路建设项目资金筹集方式，势必会造成项目建设资金使用成本过高，市场金融风险增大的弊端。所以，为了能够从源头上解决甘肃高速公路建设项目资金的短缺这一问题，一定要优化产业资产结构积极走市场化融资的道路，进一步拓宽市场化投融资渠道，优化建设资金结构和筹措方式，实现建设项目资金结构和来源的多元化，降低建设项目资金使用成本，合理规避建设项目资金使用过程中的市场金融风险。

迄今为止，甘肃省公路航空旅游投资集团作为甘肃省唯一一家从事高速公路建设项目投融资建设的省属国有企业，并且在我省市场化融资方面都作出了多种尝试，并且经过不懈努力取得了一定的成绩。详见表6.1所示，2014年甘肃省公路建设融资资金组成 [41-42]。

表6.1 2014年甘肃省公路建设融资资金组成

从表6.1看见，通过市场化融资模式，我省高速公路建设资金的来源已从过去单一的以政府性投资为主，商业银行贷款为辅的资金结构组成模式，初步实现了项目建设资金多元化市场筹措，建设资金市场化融资渠道进一步拓宽，资金组成更加趋于合理。

同时，在甘肃省公路航空旅游投资集团项目建设资金市场化融资的探索过程中，经过不懈的努力和发展，也获得诸多成绩和宝贵经验。在2011年这样严峻的金融形势下，通过发行中期票据，得到了80亿元的融资，是当时中国资本市场的“奇迹”；随后在2012年，通过用膳、古永这两条高速公路获得了12亿元的融资，一举创下了甘肃省公司债券租赁的第一。2013年，成功利用保险资金20亿元，私募资金30亿元在甘肃都堪称先河。2014年，成功引进全国社会保障基金30亿元，是西北地区的肇基[43]。

另外，通过借鉴国外市场化融资的先进经验，可以积极推进资产证券化，开展股权融资，尝试开展海外资本市场融资，探索发行项目收益债，进一步拓宽市场化融资渠道，降低融资使用成本，调整资金组成结构，将大量的短期债务逐步转化为长期债务，缓解债务压力，保证资金链的健康有序滚动、有效规避金融市场风险。

6.2尝试新型公路投融资建设管理模式

通过借鉴国内外先进、成熟的项目投资建设管理经验，尝试新型公路投融资建设管理模式，引进具有先进的项目管理经验和雄厚资本的项目建设管理企业，加入甘肃高速公路项目建设中，也是逐步实现甘肃高速公路建设资金多元化的重要途径。

6.2.1 BOT项目融资管理模式

BOT是由英文中的Build（建设）、Operate（经营）、Transfer（移交）的英文首字母缩写而来。BOT项目融资管理模式在项目实践管理过程中被称为\特许权融资方式\，是由政府或能够代表政府行使项目法人资格的企事业单位，通过与有意向对建设项目进行投资建设的机构进行谈判，并最终在协商一致的基础上，签订特许权协议，使投资建设机构获得项目融资、建造、经营和维护权，负责项目投资建设的机构在合同规定的特许期限内，拥有该项目的所有权，在项目建成后可以向使用者收取使用费用，获得合理的投资回报，待合同规定的特许期满后，项目投资机构将该项目的所有设施，无偿地、完整的、完好的移交给签约方的项目融资管理模式[44]。

目前，由于BOT项目融资管理模式中Operate（经营）方面的特殊性，BOT项目融资管理模式在我省高速公里建设项目中还未曾采用，但是在兰州新区的基

础设施项目建设中，已经普遍采用的就是该种融资管理模式。

6.2.2 BT项目融资管理模式

BT是由英文中Build（建设）和Transfer（移交）的英文首字母缩写而来。BT项目融资管理模式是政府或能够代表政府行驶项目法人权利的企事业单位，利用社会资金来进行基础设施建设的一种融资模式。BT项目融资管理模式是从BOT项目融资管理模式变形而来的，项目实际法人通过与项目意向投资机构通过谈判，在协商一致的基础上，签订BT项目融资建设管理合同，由项目意向投资机构全面负责项目融资和建设管理工作，在项目交竣工验收合格后将该项目的所有设施，完整的、完好的移交给项目法人，项目法人按照BT项目融资建设管理合同的约定向投资机构支付该项目对总投资和合同约定的投资回报的项目融资管理模式。

目前，在甘肃我省高速公路建设项目中，甘肃省交通运输厅2014年与中国交通建设集团签订了“天水至平凉高速公路”BT项目建设协议，这也是我省第一条采用BT融资管理模式建设的高速公路[45]。

6.2.3 PPP项目融资管理模式

PPP项目融资管理模式，是由英文字母Public（政府）、Private（私人）、Partnership（合作）英文首字母的缩写而来，是政府或代表政府行驶项目法人权利的企事业单位与社会民间组织，通过谈判，在协商一致的基础上以特许权为基础，明确双方的权利和义务，签订PPP项目融资管理合同的一种合作经营建设融资管理模式。通过PPP项目融资管理模式，项目法人和社会民间组织可以建立 “利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，从而减轻项目建设资金的负担，减小投资风险

目前，PPP模式是我国新时期主要推荐实施的项目融资管理模式，在我国东部社会经济发达省份，已有成功实施的案例，但是在我省现阶段高速公路建设项目中还未得到尝试，该种模式也是甘肃省公路建设未来需要尝试采用的主要项目融资管理模式

6.2.4 代建制项目融资管理模式

代建制顾名思义就是通过签订代建管理合同，由具有项目管理经验和资金的项目管理公司实施代建的项目融资管理模式。代建制在我国新疆地区普遍采用，具有相关管理经验和资金的项目管理公司，响应国家的号召，为新疆少数民族地区以代建的方式完善交通基础设施建设。在代建制这种管理模式在新疆取得成功后，我国公路建设主管部门推荐在我国经济技术不发达的西部少数名族地区实行

坚项目的投融资工作和参与地方交通建设投融资实体及社会资本投资交通基础设施建设合作[32]。甘肃省公路建设管理集团、甘肃长达路业公司、甘肃路桥公路投资公司、甘肃远大路业公司为甘肃省公路航空旅游投资集团下属一级全资子公司，主要承担全省重点公路项目建设管理业务。

表4.2甘肃高速公路一览表

序号 1 项目业主 建设业主 甘肃省公路局 路线名称 兰临路 里程（公里） 92.52 2 甘肃路桥公路投资公司 古永路 69.53 3 甘肃路桥公路投资公司 武威过境 44.63 4 甘肃省公路航空旅游投资集团有限公司 甘肃省公路局 永山路 117.8 5 甘肃省公路建设管理集团 山临路 97 6 甘肃省公路建设管理集团 兰海路 100.36 7 甘肃省公路建设管理集团 机场路 22.05 8 甘肃长达路业公司 树徐路 22.92 9 甘肃长达路业公司 柳忠路 33.2 10 甘肃省公路建设管理集团 柳巉路 77.74 11 甘肃省公路建设管理集团 白兰路 59.82 12 甘肃路桥公路投资公司 临清路 99.72 13 甘肃长达路业公司 刘白路 110.81 14 甘肃路桥公路投资公司 清嘉路 97.4 15 甘肃省公路建设管理集团 嘉安路 236.42 16 甘肃省公路建设管理集团 天北路 13.16 17 甘肃长达路业公司 武罐路 130.415 18 甘肃长达路业公司 成武路 94.364 19 甘肃长达路业公司 营双路 157.56 20 甘肃省公路建设管理集团 雷西路 128.057 21 甘肃省公路建设管理集团 西长凤 77.41 22 甘肃省公路建设管理集团 平定路 258 23 甘肃省公路建设管理集团 天定路 241 24 甘肃远大路业公司 嘉安路 234.793 25 甘肃远大路业公司 瓜敦路 145.2 26 甘肃远大路业公司 瓜星路 156.712 27 甘肃远大路业公司 金武路 71.125 28 甘肃远大路业公司 金永路 42.14 29 甘肃路桥公路投资公司 康临路 70.502 30 甘肃路桥公路投资公司 临合路 98.65 4.3.2甘肃高速公路建设融资现状分析

（1）高速公路投融资及运营管理分析

甘肃省公路航空旅游投资集团，授权于甘肃省政府，投融资建设单位专营，并负责在甘肃省公路建设项目，主要负责全省公路建设资金的建设项目和项目融资。随着完成了高速公路的甘肃省高速公路管理局辖下的开幕式上，由甘肃省交通运输厅的接管，以及日常运营的责任，已建成通车的高速公路，负责道路日常维护，运营通信监控，管理费和高速公路服务区的相关服务设施的运营管理。

从形式上看，虽然已经建立了甘肃甘肃省公路航空旅游投资集团，负责融资的全省公路建设项目的建设，但与国外同类公路工程施工企业（如西班牙，法国，高速公路特许对比公司与日本高速公路公司）和相关政府机构的责任财产权利之间，不存在所谓的隶属关系，政府部门不会直接干预企业内部管理服务，企业完全根据每个企业一般企业项目权力的国家法律和享受来看职责。各企业和运营管理机构实际上是没有实质性的生产经营自主权的，各企业和运营管理机构在进行相关建设项目的投融资决策时，不能完全采用市场化的运管管理决策模式，通过分析金融市场的投融资现状来做出投融资决策，而是存在政府职能部门过多的行政干预，相关办事程序繁杂冗长，不能完全遵循市场化原则、导致工作效率低下及对行政管理行为缺乏监督等一系列的重要问题[33]。 （2）高速公路资金管理分析

2013年前甘肃省公路建设项目资金的主要来源为国家和省级财政的立项补贴及公路通行费收入。甘肃省交通运输厅作为项目的实际法人，通过以政府担保的形式从国有商业银行获取贷款的形式弥补项目建设资金的不足，这就就是目前国家十分重视，并且日益庞大的政府债务。

随着公路建设管理权的划转，至2013年甘肃省公路航空旅游投资集团有限公路建设与经营权的地方交通项目的甘肃省国土资源厅的转移，到2013年甘肃省公路航空旅游投资集团有限公司经过全面落实法人资格，由专业的市场化融资方式，以抵押资产的道路，银行贷款和资本市场准入甘肃高速公路建设大量吸收。然而，由于日常运营在这个阶段甘肃省高速公路管理仍然由交通公路管理局的甘肃省国土资源厅控制属于甘肃省，在全甘肃财年支付的全省年道路通行费纳入省级财政收入，并根据以下的公路建设资金需求计划的建设成本每年拨款，而养路费和管理费每年将分配按照审批通过的上级主管部门的年度计划。这就充分的说

明甘肃高速公路资金管理虽然已经在形式上开始步入市场化运作管理的模式，但是在实际的操作上，特别是涉及到政府财政收入方面，仍然实行半事业性管理模式[34]。

（3）投资总量分析

① 甘肃高速公路投资与全国高速公路投资的比较

表4.2 2009年--2013年甘肃高速公路投资与全国高速公路投资对比

年份 项目名称 甘肃高速公路 年投资(亿元) 甘肃高速公路年增投资额（亿元） 甘肃高速公路投资增幅（%） 全国高速公路年投资（亿元） 全国高速公路年增投资额（亿元） 全国高速公路投资增幅（%） 甘肃与全国公路投资增幅差异（%） 2009年 2010年 2011年 2012年 2013年 71.73 47.62 53.81 50.44 67.15 13.71 -21.11 6.19 -3.37 16.71 23.67 -33.61 13 -6.26 33.12 1293.73 1359 1749.57 2585.86 3115.78 145.78 65.27 390.57 836.29 529.92 12.69 5.05 28.74 47.8 20.49 10.98 -38.66 -22.55 -54.06 12.63 将甘肃高速公路建设项目年建设资金投资总额与全国高速公路建设项目年建设资金投资总支出的年增长速度进行比较，可以发现甘肃省的高速公路建设项目年建设资金投资总额从2009年至2013年变化不大，2009年为71.73亿元，2013年为67.15亿元处于一种长期相对稳定的年投资总量规模，并且通过比较还可以大致了解到全国高速公路建设项目年建设资金投资总额从2009年至2013年呈逐年增长趋势，2009年为1293.73亿元，2013年为3115.78亿元。如表4.2所示,甘肃高速公路投资增长率除2009年、2013年高于全国水平外,其他年份均低于全国投资增长率,这说明甘肃高速公路建设项目投资总额偏低，并且增长缓慢[35]。

通过对表4.2中的甘肃高速公路建设年投资总额与国家总投资的对比分析，

我们不难看出，甘肃省在社会经济不断高速发展的2009年至2013年间，甘肃投入到公路建设中的资金不仅没有呈现大幅的增长，反而始终保持着一种相对稳定的投资规模，并且还有所减少。反观全国公路建设资金在2009年至2013年间，呈现逐年增长，至2013年已比2009年增长近2.4倍。可见甘肃省在扩大公路建设资金规模和组成结构方面发展缓慢，市场化融资模式并为切实运用，仍然处于计划经济的计划投资模式

②甘肃高速公路投资与国内生产总值的比较

高速公路增长速度与GDP的增长速度是否趋同，能够说明高速公路建设投入在质量和机制是否趋于稳定， 2009--2013年五年间，甘肃省高速公路建设投资总额基本趋于稳定，并且逐年少量减少，与全国每年GDP10%左右的稳定增长态势很不符合[36]，见表4.3所示。

表4.3 2009年--2013年甘肃高速公路投资与全国GDP总额对比表

年份 项目名称 甘肃高速公路 年投资(亿元) 甘肃高速公路年增投资额（亿元） 甘肃高速公路投资增幅（%） 全国国内生产总值（亿元） 全国国内生产总值增长额（亿元） 全国国内生产总值增长幅度（%） 通过表4.3中的数据，不难看出2009年至2013年间，我国国内生产总值由2009年的340902.8亿元，增长到了2013年的568845亿元，年均增长速度保持在10%左右，该项目总投资公路建设资金甘肃省鼓吹的长期稳定和略有下降的趋势，这进一步说明在甘肃近年来公路建设的投资还不是很稳定，市场化投融资还未真正建立，公路建设资金十分紧张。 （4）资金来源结构分析

2009年 2010年 2011年 2012年 2013年 71.73 47.62 53.81 50.44 67.15 13.71 -21.11 6.19 -3.37 16.71 23.67 -33.61 13 -6.26 33.12 340902.8 401512.8 473104.0 518942.1 568845.0 26857.4 60610 71591.2 45838.1 49902.9 8.55 17.8 17.8 9.7 9.6

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