多中心治理理论视角下重大突发性公共事件治理网络框架研究

多中心治理理论视角下重大突发性公共事件治理网络框架研究

2012年09月20日 10:07 来源：《南京工业大学学报：社会科学版》2011年3期 作者：丁颖 王妍 字号

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【内容提要】 对多中心治理理论的深度挖掘和实践层面上的适度应用，可以为公共治理寻求新的出路，为危机应对提供新的范式。以多中心治理理论为视角，对传统危机管理理论进行反思，认为重大突发性公共事件网络治理应以专业机构为中介的双轴机制，从而实现政府、公众、社区、媒体、非政府组织、企业等多元主体的交流、互动与渗透。

当前，我国正处于深化改革的历史时期，经济迅速发展，人民生活日益富裕，社会面临前所未有的机遇。但是，在机遇降临的同时，问题与挑战也由此诞生。自然环境渐趋恶化、分配结构与利益格局矛盾凸显、突发性公共事件频发……突发事件的接连发生给社会和公众造成了不同程度的伤害，其危害性已经越来越受到人们的广泛关注。

首先，重大突发性公共事件会造成严重的人员伤亡。仅矿难一项就已经给我们的国家和人民造成了巨大的损失。其次，重大突发性公共事件会带来巨大的社会损耗。如2008年初的雪灾给我们带来了高达1516.5亿元的直接经济损失。同年的5·12汶川特大地震也造成了我国四川、甘肃、重庆、云南等省市不同程度的受灾，其中受损公路53295公里，受损农田多达10.05万公顷[1]5。再次，重大突发性公共事件会形成极度的人群恐慌。对受伤人群及其家属来说，经历突发事件会使他们长时间生活在恐慌中，缺乏安全感。最后，重大突发性公共事件还会影响到社会的稳定。重大突发性公共事件多数都是负面事件，若政府处理失当，就很有可能引起社会的广泛不满，极易将平时隐藏在社会深处的各种危机与问题激发出来，从而引发更大的社会危机。

一、从“管理”走向“治理”：重大突发性公共事件的应对之策

1.“管理”的片面性

自“非典”事件以来，我国已经逐步构筑起公共危机应急管理的组织体系，并在实践中不断地应用与完善，形成了中国特色的管理思路与管理对策。组织体系给突发事件的应对提供了行之有效的路径选择。不管是自然灾害，还是安全事故；不管是公共卫生事件，还是社会危机，以政府为主导的危机应对机制已经发挥了不可替代的作用。

但是这种传统“官僚制”理念下的政府管理体系也具有片面性。从主体上来说，该组织体系只包括政府及其公共部门，并没有把公众、社区、媒体、非政府组织、企业等各利益相关方纳入进来，有可能造成政府应对的失灵；从过程上来说，没有实现减除、准备、应对、恢复4个阶段完整意义上的循环往复，而只是相对独立的应对环节，缺乏全局性与长远性；从机构上来说，应急管理的临时性组织居多，常设机构过少，没有形成对危机进行全程控制的常态管理机制。因此，我们应当寻求一条突破传统管理理念的更系

【关 键 词】突发性公共事件 多中心治理 治理网络

统、更广泛的合作治理之路。

2.由“管理”走向“治理”

笔者认为，治理的实质问题包括：政府在面对现代社会所带来的多重困境时，如何进行政府的再造，如何促进政府的转型，如何建立适应社会需要的新的政府治理典范，以促进善治、实现善政[2]。这里所要求的政府再造是全方位的再造，不仅包括政府内部行政理念、决策机制、业务流程、组织结构的再造，还包括外部政府、公众、社区、大众传媒、非政府组织以及企业多元主体的互助与合作。这就为我们明晰重大突发性公共事件“管理”及“治理”思路的区别提供了依据。“治理”理念在重大突发性公共事件中的引入，其优势体现在理论基础、主体构成、应对过程、交流通道及实现模式等要素上（见表1）。

多中心治理理论的应用更切合现代社会公共治理的形势与要求；多元化主体的构成也能够充分利用社会各阶层在突发事件应对中的综合力量并形成优势互补；协调统一的治理流程更能促进危机综合应对能力的提升；双向沟通的交流与监督机制也使得治理的信息渠道更为畅通，信息更为真实；网络式创新治理的合作演变模式也能够在最短的时间内发挥突发性公共事件综合应对的集体效应。应当说，由“管理”走向“治理”是必然的。“治理”理念不仅切合公共危机突发性、治理时效性、应对规模性等特征。而且，将重大突发公共事件的网络治理纳入到国民经济与社会规划之中，以政府为主导、以公众为中心、以公共服务为主线，真正地实现符合时代要求的危机“善治”。因此，重大突发性公共事件基础上网络式创新合作的“治理”理念优于传统式“管理”思维的理念选择，能够最终推动合作价值的实现。

二、多中心治理：重大突发公共事件治理网络的理论基础

多中心治理理论是公共管理研究领域出现的一个新的理论。以奥斯特洛姆为核心的一批研究者在研究公共治理有效途径的过程中沿用了迈克尔·博兰尼在经济领域提出的“多中心性”的概念，并由此发展为空间多元化、管理主体多元化、权力向度多元化的多中心治理理论，以应对市场或政府单中心治理的双重失灵困境。他们认为：“治理如果仅仅停留在一个层次上是不能获得持续成功的”[3]，只有在权威与市场之外关注公民社会才能实现权力的均衡化发展，只有建立起多中心决策与运行机制才能使主体在协作、竞争的冲突中提升治理绩效。应该说，多中心的治理是先进的，不仅包含合作与责任的理念，也囊括了服务型社会人本、开放、法治、善政的应有之义。

首先，多中心治理的主体是复合型主体。在传统的“单中心”管理模式下，危机的处理完全由政府来掌控，常常会出现信息不畅、沟通不足、消极怠慢、部门间相互推诿等问题。多中心的网络式治理则是应对政府失灵问题的最好解决途径。这一框架下的复合型主体不仅包括政府与企业，还包括非营利组织、社

会公民、社区、大众传媒等，通过复合主体的协商互动以及多样化意识与需求的融合，实现集体智慧的火花进发，以解决危机治理中的难题。

其次，多中心治理的理念基础是以人为本。古希腊著名思想家亚里士多德认为，公共性的事务虽然受之于大众，但是却很少引起人们的关注。人们更多地将注意力放在那些与自身利益密切相关的东西上，而忽视公共事务与公共利益。多中心的治理把握的是人本理念，在制定预案、实施救援、恢复重建的过程中注重“人”的本位价值，注重人心所向。各主体在危机管理的多中心模式下有效地表达自身的意愿，通过协商参与，并辅之以绩效考评，最终达成治理的合作性共识。

最后，多中心治理的运作方式是竞合方式。多中心的治理过程本身就是行为主体间的博弈过程。通过信息分析及能力的判断，政府、市场与公民社会之间互相竞争形成相对的作用力，并通过范式的合作最终达到利益的均沾和状态的平衡。这种平衡态势下的决策便是实现收益或效用最大化的途径。在危机的常态管理中，各治理主体应当形成一种博弈，通过谈判、协商、合同的达成形成危机应对的行为复合体，在目标一致的情形下形成多中心治理的最大合力。

三、重大突发性公共事件网络治理的结构框架

在过度集权的模式下，管理的弊端是明显的。但是，当我们真正要将分权的思想应用到治理结构上的时候，尤其是移植到重大突发性公共事件时，便又会发出这样的疑问——是不是分权了就合理了？是不是多元主体都参与了就能秩序井然呢？

1.网络治理的起点：政府角色的定位

政府角色的定位是政府再造的关键所在，是多元主体网络化治理的起始点。多中心治理理论更趋向于将政府的角色定位为中介者，即制定多中心治理制度中的宏观框架和参与者的行为规则，同时运用经济、法律、政策等多种手段为公共物品的提供和公共事务的处理提供依据和便利[4]。政府应当是重大突发公共事件管理的最主要角色，应该抛弃传统的集权模式，做好整体上的控制与协调，激发各方面的积极性与创造性，充分发挥监督者、引导者和协调者的作用。

不可否认的是，政府在重大突发性公共事件的治理过程中不但承担着主要责任，同时也拥有最大的权威与最广泛的资源优势。因此，在政府角色定位的过程中我们首先应当关注政府自身的改革，也就是狭义范围的政府再造。我们必须从体制、机制、法制上努力提高重大突发性公共事件的治理能力。体制的构建要注重以人为本、分级管理、点面结合、专群合作；机制的完善要力求囊括预警机制、信息揭露机制、决策机制、社会参与机制、保障机制、监督机制、善后处理机制等多方面的内容，做到科学、高效、综合、全面；法制的健全应当注重完善危机法制的宪法基础、梳理现有相关法律法规之间的关系、建立完整的突发事件法律体系。另外，政府在组织机构上也要进行完善。夏保成认为：“政府的专职公共安全管理组织和机构是否健全，参与公共管理的部门的公共安全管理职责是否到位，是决定各类公共安全事件管理的效率与效果的关键所在”[5]。

在现代公共事务的高度复杂化和不确定性的情况下，单一的政府主体已经显得力不从心。因此，重大突发性公共事件的网络治理不仅仅要关注政府自身的改革，更应当注重“在不同的企业、非政府组织、公民以及不同层级的政府和不同的地区、社区、国家的不同利益主体之间的博弈中进行不懈的政治协调”[6]，把注意力更多地放在以政府为圆心的社会关系的整合上。这便是多中心治理理论指导下网络治理政府新角色的灵魂。政府的中心决策能力直接关系到重大突发性公共事件治理的水平，协调能力直接关系到网络联

动式治理合力的发挥。

2.网络治理的结构：网络交互式构架

多中心的治理结构中，每一行为主体都处在社会这一网络之中。这就类似于博兰尼关于“多中心性”的概念，他将主体间的链接关系看成是负重的六边形，框架上各顶点的相互移动即形成了“多中心秩序”，在这种秩序下追求一种静态的平衡。在重大突发性公共事件面前，政府的行为为危机的协调治理指明方向并提供权威，而公民意志的表达也更能突出民主社会的应有之义，非政府组织与企业的参与减轻了危机物品政府单方供给的压力，新闻媒体和信息技术的结合使得危机前期、中期和后期的信息发布更真实、更流畅。交互式网络没有单一的中心，而是由治理的多元主体构成网络的结点，每个结点之间都是互通的，并且这种互通也是双向的。主体与主体之间的交流与互动越过了层级的界限、地域的阻隔，达到了交织融合的境界。当然，这种结构也不是僵硬不变的，而是具有特殊弹性的。我们形象地将重大突发性公共事件的治理网络看成是一个正六边形，政府、企业、非政府组织、公众、社区和媒体这些主体分别处于这个六边形的各顶点上。在内部因素制约或外部压力施加的情况下，六边形架构可以向横向、纵向、斜向拉伸。我们看到，虽然处于中心位置的公共利益是相对固定不变的，但是面对同一危机事件，各大主体之间却存在着私利，也都希望自己能够成为那个最受益方。但是，另一方面，危机治理的网络结构下复合主体所呈现出的互动态势使得每一合作方都能够在信息传输与接收、决策制定与执行、权力的分配与平衡的过程中做出相应的回应或调整，从而在不同需求的指引下实现多边形结构框架的适度回倾。这种危机态势下的网络型权力结构及其弹性使得网络型权力结构更为平衡、更为合理（见图1）。

图1重大突发性公共事件多中心治理的主体网络构架

3.网络结构的平衡点：公共利益

政府、企业、非政府组织、公众、媒体与社区都有自身的发展动向，也有不同的利益诉求，它们的利

益并非完全背离，而是有着固定的交叉点，这个交叉点就是公共利益。公共利益的目标诉求在重大突发性公共事件治理中具体体现为共建公共安全的秩序并实现利益均沾，这样的公共诉求具有公共性、合理性、正当性和公平性。它是多元主体网络化治理得以运作的内动力与支撑点。当然，要实现多元利益的均衡协调，构建完善的利益表达机制是非常重要的。政府要将利益冲突控制在体制内解决，使各种利益诉求都能够上升到利益协商和对话的平台，其他主体也应当建立起公共利益诉求的收集机制，完成公共利益现实化、具体化的过程。

4.网络治理的实质：均衡分权

多中心的网络治理就是将原本过度集中的权力进行相对分散的排布。治理的权力中心不再单一，而是由复合主体通过权力的分配及组织体制的构建来实现对公共职能的重新定位。只有均衡的分权才是网络治理的实质所在。著名分权研究专家罗伯特·贝内特认为：“多中心”治理要求的分权化指的是不同层级政府部门在公共事务管理和公共服务中，将相关权力、责任向市场与公民社会转移的过程，表现为政府、市场和公民社会的关系结构[7]。这种多中心治理理念下的分权化就是要求政府在危机治理的过程中综合考虑治理主体的比较优势、各主体公共危机应对及治理的能力及效率、重大突发性公共事件的紧急性、影响力及辐射范围等因素的基础上向体制外放权，并通过各主体合力的发挥建立权力分配的均衡架构。

不难想象，均衡分权的网络治理结构不仅能够强化公民的责任及自我服务意识，而且还能拓展社会组织活动的空间；不仅可以促进非政府组织的繁荣与发展，而且还能够建立起政府与公民之间、利益集团之间多元化的、战略性的合作关系。

5.网络治理的实现：时序分析下的结构模型

重大突发性公共事件的网络治理过程是对危机背景下公共服务利益相关方再认识的过程，彼此之间的合作与协调能够推动社会关系的进一步整合与发展。然而，要形成这一合理网络，就必须在系统论的视角下进行多维度的考量。

从政府再造的视角来看，不容我们忽视的首先就是机构的设置。西方发达国家的一些做法给我们提供了诸多借鉴。例如，澳大利亚的应急管理中心、加拿大的关键基础设施保护与应急准备办公室、俄罗斯的特别情况部……这些机构的创设及运作虽因各国政治、经济、社会、文化的不同而有所差异，但是，专业化、系统化、权威化的独立机构无疑能够为重大突发性公共事件的治理提供科学的决策及坚强的后盾。因此，基于主体功能的分类，我们可以在政府内部专门设立应急管理委员会与应急管理信息中心。由应急管理委员会负责多元主体网络治理的协调与控制，由应急管理信息中心负责突发性公共事件的信息发布及治理过程全方位的监督。两大机构作为治理的中介，相应地形成指挥与监督两个纵轴。纵轴与纵轴之间又能够相互沟通，形成适应公共管理与应急治理需求的网络结构模型（见图2）。

图2重大突发性公共事件网络治理的结构模型

①指挥轴。在现有的管理体制中，专业管理部门职能交叉、多头管理和管理职责不到位的问题十分突出，这是造成突发事件应急管理力量分散、条块分割、管理水平低下的重要原因[1]188。因此，必须有一个独立的专业化协调部门进行统一调度，例如应急管理委员会。这个委员会是整个指挥轴的轴心，联结着政府与非政府组织、企业和社区等其他主体，它具有相当大的职权，能够在突发事件的事前、事中、事后阶段调动各方社会力量，以拓宽危机治理的主体范围。

第一，事前。因为非政府组织的自主性、积极性与独立性，它又与生俱来地秉持着社会吸纳性这一独特的“魅力”，因而它能够更好地代表社会各阶层的利益，可以将现实情况和社会实际需求直接反馈给政府，从而有效地防治公共危机的发生。因此，非政府组织应当成为政府的助手，成为沟通权力阶层与群众的桥梁。

企业作为互动式网络治理中唯一一个具有营利性的主体，在突发性公共事件的应对中也承担着一定的社会责任。它在追求利润的同时，还要关注、回应利益相关方的合理期望和要求，对生产经营活动所造成的经济、社会、环境影响采取负责任的行动，并将这些行动融入日常经营管理中，以达到营利性组织与利益相关方、经济、社会和环境的可持续和谐发展[8]。无论突发性公共事件是发生在企业所管辖的范围内，还是在地域上相对远离的非辖地，企业作为危机治理的一大主体，应当承担部分预防性公共产品生产与提供的义务与责任。

“有限型政府”下，公共服务的权力逐渐由政府向社会让渡，而社区便是这些社会职能承接的载体之一。社区作为新生的社会治理力量，它可以进行自我管理、自我服务，并通过与民众零距离的接触，了解民众的诉求，协调初发的矛盾。虽然社区建设在我国起步不久，但是在危机来临之前，它可以对一些灾难与救援知识进行宣传。

第二，事中。在重大突发性公共事件发生的时候，应当鼓励非政府组织在政府适当退出的领域发挥主体作用，代行政府本身的角色与职能。例如，非政府组织在慈善救助、志愿者服务、精神慰藉等诸多方面有着自己独特的优势。至于哪类非政府组织在何种情况下实施怎样的救治，应急管理委员会都应该在日常协议中有明确的规定。这样，既能防止过多过杂的组织无序化涌入，也可以刺激非政府组织的区域化合作

与优胜劣汰。

企业在突发事件中应对与配合的积极性则直接影响到组织的发展。不同于非政府组织，规模性与非规模性企业都有着直接的资产来源。因此，它可以提供物资、资金、技术、硬件多方面的支持，也可以通过网络化合作伙伴关系的确立来构建政府采购的新形式。

社区不仅在救护知识的宣传、危机意识的养成等方面起着相当大的作用，而且，社区可以在危机发生的第一时间组织公众进行自救。因此，我们应当积极推动危机治理中社区功能的发挥，构建起社区利益机制、动力机制、预防和治理机制、约束与评估机制、监督机制“五位一体”的全方位治理机制，以实现结构上的平衡。

第三，事后。这个阶段，非政府组织、企业和社区的行为是相对自主的，并且与政府的合作能够实现分工基础上的补充。受灾人群的长期心理干预可以由非政府组织来做；灾后重建或事件后续处理所需的资金、物资和技术设备可以由企业来提供；而一些事后的琐碎工作可以由社区来实施。通过政府为主导又不乏非政府组织、企业和社区独立性的多向合作，通过互相支持、互相监督、互相沟通、资源共享，通过政府交易与培训，我们希望，非零总和的较为理想的治理模式能够最终达成。

②监督轴。传统模式下公众参与突发性公共事件管理的渠道非常单一，因而，公众的合作积极性不高，媒体对突发事件的渗透力不够，缺乏深度，甚至有违真实性。应急管理信息中心成立后，通过多技术手段支持，公众参与的快速通道更加畅通，媒体摄入的角度与领域也更加宽广。公众知情权与媒体报道权的保障与满足为治理主体的交叉监督提供了充实的后盾。应该说，信息中心是一个深入到危机管理各个环节的综合性中心。它既是常态管理和非常态治理情况下实时信息的集散中心，也是事态控制与危机处理的监控中心及评估中心。它对重大突发性公共事件的应急治理实施全程性的监控与评价，并依据评价结果向应急管理委员会提出切实可行的整改建议，以推动重大突发性公共事件治理流程的完善与效能的提高。

第一，公众的意识与参与。社会对公众作用的认可与重视是民主政治与社会可持续发展的必然要求。

一是公众意识。政府应对危机的效能，离不开民众的自觉支持，离不开公众的危机意识与潜能的发挥。通常情况下，公民是重大突发性公共事件直接的受害者。他们的危机意识、预防能力及应对水平是决定重大突发性公共事件治理质量的重要因素。因此，通过宣传教育、集体培训、实时操练等方式来提高公众的危机意识与危机处置能力就显得尤为重要。

二是公民参与。在危机发生过程中，公民可以利用各种传播手段强化信息的连接，并铸造公民间及公民与其他社会利益相关方的新联结，以增进财富创造的潜能、提高危机的预防与处理能力。一方面，公民对公共事务及危机的发生有知情权。重大突发性公共事件的相关信息关系到社会公共利益，政府应当告知公众，并提供有关部门活动的详细情形。另一方面，在危机治理各阶段，社会公众民意的表达，直接影响到决策的变动。而政府倾听民声的过程，也正是民主化和政治参与的完善过程。

第二，媒体的监控与报道。正确处理好危机应对中各治理主体与媒体的关系，能够很好地消除不稳定因素，为社会的管理创造有利的环境，加强政策与事务的宣传。在当代，随着传播媒介逐渐多元化，特别是互联网成为新的传播媒体后，信息传播媒介的结构和功能发生了很大的变化，呈现覆盖率高、传播信息量大、影响面广、冲击力强等特点[9]。

在重大突发性公共事件的治理过程中，媒体首先必须做到自身功能的本质回归，即真实、有效、及时

地传递信息，做好政府工作的监督者；其次必须发挥媒体的沟通功能，促进舆论引导和舆情反馈双重目标的实现；最后要致力于用真实、深入的报道来引发政策主体对现实问题的思考，推动制度上的实质创新。总之，要充分利用媒体在危机潜伏期的预警功能、危机爆发期的稳定功能、危机扩散期的协调功能以及危机消退期的反思功能，实现媒体涉入效能的最大化。

四、结论

政府运行机制直面的巨大压力，公众信息需求的不断扩张，社会组织形态的生死存亡，外部关切者的高度敏感与内部受害者的极度焦虑，所有这些因素综合到一起，使得突发公共事件瞬息转变为危机，而常态的管理也迅速地向非常态的网络治理转化。多中心治理理论指导下的重大突发性公共事件网络治理框架的提出，是对传统危机管理理论反思和新治理范式探讨的结果。

政府通过组织结构和工作流程的优化和重组，克服过去“官本位”的管理理念，通过民本意识广纳治理主体。这样的交互式合作治理使得利益相关者之间的权利与信息传递相互交织，构成一张交错互通、四通八达的网。政府的工作更加透明，公众的呼声更加清晰，媒体的报道更加真实，社区、企业与非政府组织的服务作用也更加突出……总而言之，网络式的危机治理，互动是双向的，回应是及时的，决策是科学的。

【参考文献】

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[9]薛澜．危机管理：转型期中国面临的挑战[M].北京：清华大学出版社，2008: 122.

【作者简介】丁颖王妍，南京工业大学法律与行政学院，江苏南京211816 丁颖（1986－），女，江苏无锡人，南京工业大学法律与行政学院硕士研究生，研究方向：公共安全与应急管理。

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