乡镇发展存在的问题及对策研究

论淮安区乡镇发展存在的主要问题及对策研究

2010年秋季行政管理（本科） 谢成

内容摘要：“统筹城乡经济社会，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入。”是全面建设小康社会的重大任务，也是各级党政最为关注的问题之一。乡镇作为我国最基层的行政单位，乡镇的发展情况如何，直接关系到统筹城乡的任务以及全面小康的目标的实现。现通过对淮安区某特大乡镇的调研，谈谈本人对乡镇发展存在的主要问题及对策的粗浅看法

关键词：关注 行政 问题 对策

一、目前乡镇发展的基本现状

该镇为淮安区一特大乡镇，幅员面积92平方公里，辖17个村、9个居委会，285个农业合作社，农村人口46353人，城镇人口11206人。

（一）机构设置及人员编制情况

历经几次乡镇机构改革后，目前该镇设有党委、政府、人大、纪委和武装部。内设办事机构有党政办、经发办、社事办、综治办、城建办、移民办、民政办、农业综合服务中心、计生服务站、文化中心、社保所11个。目前，镇党委、政府、人大、纪委领导成员共13人，各办所人数分别为：党政办4人，经发办5人，社事办4人，综治办3人，城建办2人，移民办1人，财政所5人，农业中心21人，文化中心2人，社保所4人，计生服务站2人。镇机关行政、事业干部共66人。此外，还有县直机关管辖的公安派出所、信用社、农行、司法所、税务所、工商所等“站、所”15个。

（二）财政运行情况

该镇为传统的农业大镇，工业基础薄弱，无大型工业企业，实行税费改革后，该镇财政主要收入的来源为增值税、契税、耕地占用税、营业税、个人所得税、企业所得税、车船使用税、房产税、社会抚养费、各种行政性收费等。一年各种税收总额在80万元左右。县财政局按每月1000元/人的经费，下拨7万元/月到镇财政所进行开支，包括办公经费、接待费等，远不能满足实际正常开支的需求，财政运转相对捉襟见肘，加之无大型企业作支撑，自身无“造血功能”，“靠天吃饭”、

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靠罚没收入维持运转的情形依然存在。

（三）干部队伍基本情况

从年龄结构上看，该镇40岁以下的占67%，中青年居大多数；从学历层次上看，中专（高中）学历占28%，大学专科及本科学历占70%，研究生学历和初中学历分别占1%；从所学专业情况来看，目前所从事工作与学校所学专业比较对口的（即所学为本专业或相关专业）只占15%。总体上看，该镇干部呈现出年青化、知识化，但专业化程度较低，对于能够有效指导农业生产、引导农民走新型农业产业化道路的专业人才相对缺乏（如：种植、养殖、新技术推广与应用、新品种研究、技术改良等专业人才），同时对熟悉农业农村工作、有基层工作经验的人才也较为缺乏。

（四）农村生产生活基本情况

目前，该镇有农业人口46353人，有农村劳动力26092人，常年外出务工、求学经商等32643人，全家外出经商、务工的农户占全镇农户数78%。目前在农村留守的基本上是“386199”部队（即：妇女、儿童、老年人），劳动力十分缺乏。村级公路通达性100%，通畅性为70%，社级公路通达性为80%，通畅性为50%。饮用自来水的村社仅为全镇的10%，85%的家庭能饮用清洁卫生用水（如机井水等）。全镇通电率为100%，天然气、沼气使用率较底，仅为全镇农户的10%。农田水利排灌设施共29处，能够正常使用的仅为16处，占55%，灌溉面积仅为全镇农田的46.5%。条件较好的地方，外出务工或经商农户的土地均请人代耕或承包给业主耕种，条件稍差的深丘地带，坡地或小型田块还存在缺耕现象。农民的年收入4587元，靠在家种养部分所占比例为54%，靠外出务工收入所占比例为42%。

（五）基层组织运行情况

目前，各村普遍设五职干部，分别为村支部书记、村主任、村务助理、村文书和专干。在17个村的85个村五职干部中，有大专学历及以上的为5人，占6%，有中专（高中）学历的为51人，占63.85%，初中及以下学历的为29人，占30%。我们通过发放问卷的形式，对村级干部的管理能力、带富能力、创新

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能力、执行上级决策能力、群众满意度等进行了调查，共收回280份有效问卷，其情况如下：

类 别 评 价 好 管理能力 中 差 好 带富能力 中 差 好 创新能力 中 差 好 执行力 中 差 好 满意度 中 差 得 票 18 40 22 21 50 9 9 40 31 21 44 15 25 44 11 比 例 22.50% 50.00% 27.50% 26.25% 62.50% 11.25% 11.25% 50.00% 38.75% 26.25% 55.00% 18.75% 31.25% 55.00% 13.75% 从此表可以看出，各村五职干部离广大群众的要求还有一定的差距，尤其是在管理能力、创新能力、带富能力上，还需要进一步加强。

二、乡镇发展存在的主要问题

党中央、国务院高度重视“三农”工作，采取“多予、少取、放活”的方针，加大新农村建设力度，农民的负担进一步减轻，各种支农、惠农政策的力度进一步加大，对乡镇机构进一步规范、精简。目前，乡镇运行情况总体较好，但随着时间的推移，时代的发展和形势的变化，乡镇的发展也存在着一些新的问题。主要表现在：

（一）管理体制不顺，责权不对等，基层政权行政能力弱化

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一是乡镇政府行政机构设置上普遍存在“条块分割”问题。有些理应下放给乡镇政府直接管理的，却被上级职能部门所把持（这些乡镇部门机构大多有利可图）；有些需要由上级职能部门业务指导和行政管理的乡镇事业单位，却被上级职能部门当作“包袱”甩给乡镇政府管理。尤其是前者，这些由上级职能部门实际管理的乡镇部门机构，往往不愿服从乡镇政府的管理或领导，更为严重的是，它们在一定范围内行使着本来属于乡镇政府的职权，从而削弱了乡镇政府的管理职能和权威，将乡镇政府架空、肢解为一级不完全的政府。这些部门机构就像各国派驻在联合国的代表机构，它们住乡镇政府的房子，享受乡镇政府的福利待遇，却可以不听乡镇政府的“调遣”；它们各自掌管着一个方面的权力，各自为政。乡镇政府对这些部门机构毫无办法，“叫不应”也“管不着”，只好放任不管。这种局面既不能对乡镇社区实施有效的管理和控制，也不能给农民提供完善服务。二是乡镇政府行政机构设置上普遍存在职能不清的问题。由于“政、企”、“政、事”和“政、经”不分，乡镇政府及其下属行政机构“该管的没管或者没有管好”，或者“管了不该管的事”。乡镇政府插手企事业和经济组织内部事务，而一些企事业单位和经济组织又担当了本属于乡镇政府的行政管理职能。三是对上负责与对下负责的矛盾。上级党委、政府把工作任务和指标层层“下压”，而乡镇处于最底层，只有硬着头皮上，“上面千条线，下面一根针”，对下还要保稳定，存在“上”与“下”的矛盾。

（二）乡镇债务沉重，缺乏稳定财源，基层政权履行职责困难

乡镇债务自20世纪90年代初开始形成，至90年代末期才引起关注。此时，相当部分乡镇因债务过于庞大而积重难返。据有关专家调查，全国乡镇负债总额最高曾达到5000亿元，平均每个乡镇1320万元，不仅如此，乡镇绝大多数的村也背上了沉重的债务。虽然，近年来随着中央转移支付的力度加大和基层政府的努力，总负债额有所降低，但绝对数值依然较高。现在有些乡镇为了能“打开门、揭开锅”正常运转，向干部、向社会高利集资，向农信社借贷，并以此作缓解债务的方式，这必将引起新的债务。所以，乡镇债务的问题处理不好将有可能加剧干部腐败、激化矛盾、甚至动摇土地承包经营责任制，成为今后恶化政府与农民关系的潜流。而乡镇之所以背负沉重债务，主要原因是乡镇政府为完成上级

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政府的财政考核和大量投资项目。具体来说有以下几个方面：一是乡镇举债建设。如上世纪九十年代中期的“农村普九”工程，耗费了乡村大量的财力、物力。二是乡村两级收入下降。尤其是在农村税费改革之后，上级相应的政策措施没有及时出台，欠发达地区的乡村经济严重减弱，甚至出现了农民“零负担”下的乡村经济“零收入”，导致乡、村两级干部正常支出严重不足，既影响干部队伍的稳定，也影响了基层政权的执政地位。三是镇村级投入缺口加大。当前，由于镇、村两级几乎没有集体企业，就没有什么集体收入，而镇、村的发展任务又十分繁重，如农村公路的建设、农田水利设施项目、农村作业便道、土地整治等，每一个项目均要求镇、村一级要解决一部分配套资金，在没有资金却又必须加快发展的前提下，镇、村一级只能举债或向农民集资，造成一定的经济压力，容易形成理不清的“债务链”，加速乡镇经济的恶性循环。同时，由于基层政府财政困难，基本没有资金投入到农村公共医疗、卫生、教育、社保、救济等改善民生方面。因而，民生工作只能停留在中央和市级的政策上面，上级有拨款的就干，没有拨款的就不干或少干。

（三）基层党组织缺乏活力，民间非政府力量逐年增大，基层阵地名存实亡 改革开放以来，农村基层党组织总体上是健康发展的，但少数农村党员仍不同程度地存在“五化”：即理想信念淡化、宗旨意识褪化、组织纪律弱化、思想观念僵化、知识结构老化，严重影响农村基层党组织战斗力。原因主要有二：一是党员年龄老化严重。据统计，该镇农村党员的平均年龄近50岁，党员平均年龄60岁以上的村占的比重较大，老弱病残的党员就占40%，全镇一年发展新党员仅16名，许多村多年来未发展一名新党员。二是外出务工党员增多。随着农村务外出务工人员日益增多，外出务工的党员也逐年增多。2007年，外出务工党员达209人，占农村党员总数的16%，有的村外出务工党员人数竟占到该村党员总数的一大半。由于打工区域的不确定及农村党员履行义务自觉性下降，导致外出务工党员这支特殊的流动群体管理难：一方面“老弱病残”党员“走不动”，另一方面务工党员外出打“游击”，一年下来难以开好一个支部大会。

由于基层政权对群众控制力的减弱，民间非政府力量逐年增大。一是宗教、

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致富奔小康。另一方面要提高基层干部的综合素质。采取切实有效的措施，加强农村基层干部的教育培训，既要开阔基层干部的视野，夯实理论基础，牢固树立科学发展观和政绩观，强化责任意识和使命意识，又要学习现代科技、管理、经济、法律等知识，努力提高带领农民发展致富的能力和解决各种农村实际问题的能力。要重视抓好农村基层后备干部队伍建设，有目的、有计划地组织后备干部开展学习交流活动，建立起一支能力结构合理的后备干部队伍。要注意在实践中锻炼农村基层干部，及时总结推广典型。可积极创造条件组织基层干部到先进地区挂职锻炼。另外，一些高校也可以开设“村官”专业，通过正规学校培养一批既懂现代经济知识、又会基层管理，既有理论基础、又有创业激情的年青村干部，切实解决基层组织软弱无力的问题。

参考文献

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