议案提案的写作

教案——议案

一议案的含义

议案是行政公文。《国家行政机关公文处理办法》对议案的功能给予下列定义：

适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审议事项。 “提请审议事项”包括：①立法；②重大事项决议决定（如区域调整、财政预算等）；③任免；④撤职；⑤授予荣誉称号。

这个定义是比较狭窄的，制作主体限于各级政府。在公文的实际运作中，议案的使用范围要大于上述限定。《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第九条规定：“全国人民代表大会主席团、全国人大常委会、全国人大各专门委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院，可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案。一个代表团或者30名以上的代表，可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案。”《地方组织法》第十四条规定：“地方各级人民代表大会举行会议的时候，主席团、常务委员会、本级人民政府和代表(有三人以上附 议)，都可以提出议案。”这些显然超出了国务院办公厅的职权范围，在《办法》中不可能给予表达。所以，《办法》中对议案所下的定义，仅限于各级政府向同级人大及其常委会提出的议案。

政府向人大提出的议案、非政府机关向人大提出的议案、人大代表联名向人大提出的议案，这是议案的三种不同类型。在这里，我们重点介绍的是政府向人大提出的议案。其它议案与政府议案并无太大差异，可妨照制作。 二议案的特点

1制作主体的法定性 按国务院办公厅的规定，只有各级政府才能向同级人民代表大会提出议案。即使参照全国人大组织法和地方组织法的规定，对议案作广义的理解，有权提出议案的仍然是少数的法定机构，党团组织、社会团体、政府各部门、企事业单位等，都无权提出议案。因此，议案这种文体在基层使用很少。 2. 内容的特定性. 宪法和人民代表大会组织法规定，议案的内容，必须是属于人民代表大会及其常委会职权范围之内的事项。超出人大职权范围的议案，不会被大会接受。

3. 时效的规定性. 各级人民政府的议案, 应当而且必须在同级人民代表大会或其常务委员会举行会议规定的限期前提出, 否则不能列为议案.

（超过期限提交的议案一般改作\建议\处理, 或移交下次人大会议处理. 提交大会审议的议案, 必须限期审议 表决 或提出处理意见.）

4. 行文的定向性. 议案只能由各级人民政府向同级人民代表大会或其常务委员会行文,不能向其他部门 单位行文. 主送机关也只有一个.

5. 事项的必要性和可行性. 适合提交人大会议审议的事项，必然是重要事项，而且议案中提出的方案、办法、措施，也必须是切实可行的，才有可能获得通过。因此，针对性、必要性、务实性、可行性，这都是议案必须具备的品质。实事求是、脚踏实地、符合人民群众的意愿和要求，这些都是撰写议案的基本原则。 三议案的分类 例文（略） (一)立法性议案

立法性议案主要在两种情况下使用：一是政府机构制定了某项法律或法规之后提请人大审议通过时；二是建议、请求某行政机构制定某项法规时。前者如《国务院关于提请审议〈中华人民共和国著作权法(草案)〉的议案》，后者如《关于尽早制定我省普及九年制义务教育实施条例的议案》。 (二)重大事项的决策性议案

关于财政预算决算、城乡发展规划、重大工程上马以及政治、经济、文化、教育、科技、卫生等领域中的重大事项的决策，需要提请人民代表大会审议批准时使用的议案，就属于重大事项的决策性议案。如《国务院关于提请审议兴建长江三峡工程的议案》、《沈阳市人民政府关于组织动员全市人民综合治理开发建设浑河沈阳城市段的议案》。 (三)任免性议案

行政机关向权力机关提请任命、免去或撤消行政机关工作人员职务，请求人民代表大会审议批准的议案，就是任免性议案。如《国务院关于提请××等同志职务任免的议案》。 (四)建议性议案

以行政部门的身份向权力部门提出建议，也可以使用议案。这种议案有些像建议报告，供人民代表大会审议、采纳。 四议案的写作

(一)标题和主送机关 1．议案的标题

议案的标题采用常规公文标题模式，有两种写法，一是发文机关＋案由＋文种，二是省略发文机关，案由＋文种。前者如《××市人民政府关于提请审议〈××市乡镇企业条例〉的议案》；后者如《关于提请审议修改后的国务院机构改革方案的议案》。议案标题一般不能采用发文机关加文种或者只有文种的写法。 2．议案的主送机关

议案的主送机关，只能是同级人民代表大会及其常务委员会，不能有其他并列机关。要采用全称或规范化简称，不得随意简化。 (二)议案的正文

1

1．案据

议案的第一部分叫做案据，顾名思义，这部分要提供提出议案的根据。由于内容不同，这部分的篇幅长短在不同议案中会有很大差异。

案据和常规的根据、目的、意义式的公文开头很接近。有时案据部分内容很复杂，文字也很多。如《国务院关于提请审议兴建长江三峡工程的议案》，案据部分超过全文的一半，对于这样一个耗时耗资十分巨大的工程，将理由阐述的充分一些，是很有必要的。有时案据可以写得很简短，如《国务院关于提请审议〈中华人民共和国著作权法(草案)〉的议案》，就是一个比较常见的“目的式”写法，不过三四行、百余字而已。 2．方案

方案部分，就是对提请审议的事项或问题提出解决的途径、方法的部分。如果是提请审议已制定的法律法规的，解决问题的方案就在法律法规之中，这部分只需写明提请审议的法律法规的名称即可，但要把法律或法规的文本作为附件。如果是任免性议案，要将被任免人的姓名和拟担任的职务写明。如果是提请审议重大决策事项的，要把决策的内容一一列出，供大会审阅。如果是建议采取行政手段解决某方面问题的，要把实施这一行政手段的方案详细列出，以便于审议。不能只指出问题，而没有解决问题的方案。 3．结语

结语是议案的结尾部分，主要用于提出审议请求。一般都采用模式化写法，言简意赅。如“ 这个草案业经市政府同意，现提请审议。” 说明： 1．“议案缘由”、“议案事项及形成过程”和最后的习惯用语，可一段到底。最后的习惯用语，还可写成“请大会审议决定”等。 2．议案不标注主题词。 (三)签署和日期

一般行政公文，最后签署的都是发文机关的名称，而议案有所不同，要由政府首长签署。国务院提交给全国人大的议案，要由总理签署；各省、市、自治区提交给同级人民代表大会的议案，要由省长、市长或自治区主席签署并印章。

日期格式与一般行政公文相同。

议案的提出、初步审议、正式辩论、修正、表决、通过和公布

注意：议案一般由享有提案权的机关或个人提出，所提内容必须是属于议事机关职权范围内的事项 重要议案(主要是法律案)须经过“三读”。“三读”后由议院正式表决，以决定其是否成立。在中国，除人民代表大会主席团、常务委员会和本级人民政府可以直接提出议案外，人民代表大会代表也可以提出议案。议案提出后，由人民代表大会主席团提请人民代表大会讨论，或交付议案审查委员会审查后提请人民代表大会讨论，然后作出决定。 议案的写作应注意以下几点：

1、写作议案首先要明确受文对象的权限范围。因为“议案”是需要本级人民代表大会或其常委会审议、通过的。议案涉及的事项必须是该级人民代表大会或其常委会职权范围内的，否则，便无法审议。

2、议案所涉及的问题必须是该地区的重大事项，而不是日常工作中的一般问题，要体现庄重性和规范性。 3、注意议案的使用必须严格履行法定程序

这是议案与其他公文之间的最大区别。议案的提出必须严格按照《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》以及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的有关规定来进行。不可以脱离这些规定，更不能违背这些规定。比如，议案的发文者必须是各级人民政府，受文者必须是相应的各级人民代表大会。 4、注意议案文号的写法

议案的文号一般在机关代字这项内容中用“函”字标注，因为议案的发文者和受文者一般不具有隶属关系，所以文号这样标注比较适合。 5、要注意对于议案正文主题的写作

主题一定要单一、明确而集中。一定要遵循“一事一议”的写作原则，不可双重主题甚至多重主题，否则将会造成审议者对于议案审议的困难。

6、议案须在大会主席团规定的截止日期前提出。因为会议是有时间限定的。延误时间，就错过了审议的机会。一般说来，在截止日期以后提出的，只能作为建议、批语和意见处理。

7、议案的正文部分，一要写明要解决的是什么问题；二要写明要解决问题的理由；三要写明如何解决这些问题，即提出处理的方案。如果是立法议案，那还应附有该项议案的法规草案；提出法规修正案，应附有该项议案的格式应包括：

①文头，即\××××人民代表大会议案\。 ②案由，即议案的标题。

③议案提出单位或代表。包括代表姓名及其所在代表团的名称。 ④理由。即提出议案事项的客观依据。

⑤建议。即对议案事项提出合理的解决办法。

⑥审查意见。即大会议案审查委员会所通过的意见，是\决定立案\还是\不予立案\。 行政议案和人大议案有一个共同特点：都是围绕人大这个中心进行行文的文种。

不同的是，人大议案的行文主体是多元化的，适用范围广泛；行政议案的行文主体只政府一家，适用范围

2

单一。

行政机关议案不同于人大议案。

人大议案，是人大代表及有关部门向人民代表大会提出的议事原案。根据《全国人大组织法》和《全国人大议事规则》的规定，全国人民代表大会主席团、全国人大常委会、全国人大各专门委员会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院，以及一个代表团或者30名以上的代表联名，可以向全国人民代表大会提出属于全国人大职权范围内的议案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议，提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。全国人民代表大会各代表团全体会议、代表小组会议对议案进行审议，主席团可以将议案交有关专门委员会进行审议、提出报告，由主席团审议决定提请大会全体会议表决。经表决，议案由全体代表的过半数通过。

行政机关议案也不同于政协提案和职代会提案。

政协提案是政协委员向人民政协组织，并通过政协组织向人民代表大会或人民政府就有关国家或地方大政方针、社会生活等重大问题提出意见和建议的形式。政协提案实行提出提案的时间不限、内容不限、人数不限的“三不限制”原则。提出提案一般有四种形式：政协委员以个人或者联名方式提出提案；政协全体委员会议期间以小组或者联组名义提出提案；参加政协的各党派和人民团体，以本党派、团体名义提出提案；政协各专门委员会以本专门委员会名义提出提案。提案办理有专门机构负责，要求件件有着落，案案有答复。

人大代表议案与政协委员提案的不同之处：

1.人民代表大会是权力机关，人大代表的议案一经通过，就具有法律效力。而人民政协是统一战线组织，政协委员提案是民主监督的一种形式，没有法律的约束力。

2.人大代表议案，一般只在大会期间提出，而政协委员提案，既可在全体会议期间提出，也可在休会期间提出。

议案与提案的最明显区别有两点，一是这两种文体的性质不同，议案是国务院规定的13类13种公文之一，提案却不是。另一个区别是发文者不同，议案的发文者是各级人民政府。而提案的发文者是国家机关或一定组织团体的代表，简单地说就是“会议代表”。此外这两种文种在作用与功能上也有重要区别。因此，在使用这两种文体时一定要注意它们的区别，不可以混淆。 国家最高权力机关或立法机关开会时列入议程、交付审议的有关国家和地方性重大事项的建议和方案。包括法律案、预算案、对内阁的不信任案、弹劾案等。英国还将议案分为公议案、私议案和混合议案3种。凡涉及全国各地并与政府政策有关的议案为公议案。涉及地方当局、某些团体、集团或某些个人的权力或利益的议案为私议案。兼有公私两种议案特点的议案为混合议案。

议案，在人大《办法》中给的定义是：“适用于根据法定程序，有关机构向人大及其常委会提请审议的事项”；在行政《办法》中给的定义是：“适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审议事项”。这两个议案定义有一个共同特点：都是围绕人大这个中心进行行文的文种。所不同的是，人大议案的行文主体是多元化的，适用范围广泛；行政议案的行文主体只政府一家，适用范围单一。（节选自《应用写作》杂志2005年第3期，《试析议案的适用范围及写作要求》）

议案须经过议案的提出、初步审议、正式辩论、修正、表决、通过和公布等过程。议案一般由享有提案权的机关或个人提出，所提内容必须是属于议事机关职权范围内的事项。在西方国家，内阁或议员提出议案后，由议长安排和掌握议程。凡不符合议程的发言，议长有权制止，违反议程的决议无效。

重要议案(主要是法律案)须经过“三读”。“三读”后由议院正式表决，以决定其是否成立。在中国，除人民代表大会主席团、常务委员会和本级人民政府可以直接提出议案外，人民代表大会代表也可以提出议案。议案提出后，由人民代表大会主席团提请人民代表大会讨论，或交付议案审查委员会审查后提请人民代表大会讨论，然后作出决定。

行使提议案权必须符合以下条件：1）提起者必须是依照法律规定具备提议案权的机关。2)所提议案的内容必须属于本级人民代表大会及其常务委员会的职权范围。3)提出议案的时间必须是在大会主席团通过的议案截止时间以前。4)议案的提出必须按有关的组织程序来进行，须经法定的机关来确认。 议案的格式和写法：

“议案”一般由公文常规的标题、正文和落款三部分组成，落款亦分上、下款。 1.标题。标题由发文机关、事由（提请审议事项）、文种三部分构成。如

2.正文。从内容上看，由提请审议内容、说明（缘由、目的、意义、形成过程等）和要求组成。从形式上看，除多以“要求”结尾外，可以从提出审议事项开头，然后加以说明；也可以在开头说明议案的缘起或目的意义或形成过程，然后再提出审议事项，再结尾。

3.落款。上款，即收文机关，某人民代表大会或其常务委员会，有的要写明某次或第几届第几次会议。下款，发文机关和行政首长签名，另行写提请审议的年月。

议案的写作方法：议案包括标题、主送机关、正文和落款几个部分构成。 1.标题 (1)发文机关名称、事由、文种组成。(2)事由、文种组成。

2.主送机关。议案的主送机关，只能是同级人民代表大会及其常务委员会，不能是其他机关。主送机关要采用全称或规范化简称。

3.正文。议案的正文主要包括案由、事项、结尾三个部分。案由，即提出议案的理由、根据。文字要简明扼要，又要把提出议案的理由说充分。事项，即议案中提出要求审议的具体事项，如措施、方法、方案等。结尾，即议案的结语，主要是提出的请求。一般采用习惯用语“现提请审议”、“请审议决定”

3

等。

4.落款。标明政府机关名称或政府负责人职务、姓名；写明成文时间。 议案与提案的不同：议案限定于人大中使用，提案限定于政协中使用。

议案的写作要求：1.行文要严格规范。议案的行文规范主要包括两个方面。一是议案只能用于国家行政机关向同级国家权力机关提请审议事项，行政机关的其它事项需要与权力机关沟通时，不能使用议案行文；二是国家行政机关向同级国家权力机关提请审议事项时只能使用议案行文，而不能用其它文种行文。2.内容要重在说理。一般情况下，凡议案的提请者要到会做一些说明，并解答代表们提出的问题，因此草拟时，一定要把理由和根据说得极其清楚，有很强的说服力。所题内容应是重要事项，案由要明确，案据要充分，方案要可行。行文要简明，要一案一事。撰写要及时，应在规定的时间内上交。注意特定的格式要求。

全国人民代表大会的议案，是全国人民代表大会代表及有关部门向全国人民代表大会提出的议事原案。

根据《全国人大组织法》和《全国人大议事规则》的规定，全国人民代表大会主席团、全国人大常委会、全国人大各专门委员会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院，以及一个代表团或者３０名以上的代表联名，可以向全国人民代表大会提出属于全国人大职权范围内的议案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议，提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。

全国人民代表大会各代表团全体会议、代表小组会议对议案进行审议，主席团可以将议案交有关专门委员会进行审议、提出报告，由主席团审议决定提请大会全体会议表决。经表决，议案由全体代表的过半数通过。

政协提案是政协委员向人民政协组织，并通过政协组织向人民代表大会或人民政府就有关国家或地方大政方针、社会生活等重大问题提出意见和建议的形式。

政协提案实行提出提案的时间不限、内容不限、人数不限的“三不限制”原则。提出提案一般有四种形式：政协委员以个人或者联名方式提出提案；政协全体委员会议期间以小组或者联组名义提出提案；参加政协的各党派和人民团体，以本党派、团体名义提出提案；政协各专门委员会以本专门委员会名义提出提案。提案办理有专门机构负责，要求件件有着落，案案有答复。

人大代表议案与政协委员提案的不同之处在于：人民代表大会是权力机关，人大代表的议案一经通过，就具有法律效力。而人民政协是统一战线组织，政协委员提案是民主监督的一种形式，没有法律的约束力。另外，人大代表议案，一般只在大会期间提出，而政协委员提案，既可在全体会议期间提出，也可在休会期间提出。

党的机关1931年将议案列入法定公文（中国共产党《文件处置办法》），1989年将其取消。行政机关1993年将议案列入法定公文。

第十三课 我们的“议案”

板书：1．体验人大代表 环节一：来自人民的声音

在2006年的“两会”期间，有许多网友在网上给代表留言，教师播放有关留言。

网友：参差不齐

山村百姓要发言，生活现在比较烦， 教育后代成首要，其次当属看病难， 食品安全缺保证，老有所养更是难， 虽说免征还补助，可怜环境又污染， 在下恳请众代表，政府两会替俺言。

问题：网友为什么要向代表反映情况？ 学生合作交流、讨论并发言。

教师总结：人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是从根本上保证一切权利属于人民的制度。中国人口众多，不可能人人直接管理国家，只能通过民主选举的方式，选出各级人大代表组成各级人民代表大会，代表人民行使当家做主的权利。可见，人大代表是国家权力的直接行使者，是人民权利的受托者和人民利益和意志的表达者。

问题：人大代表的具体职责有哪些？

环节二：我当代表为人民

播放人大代表就履行代表职责、提出议案建议、参与立法活动、参加执法检查、专题调研活动等问题接受媒体采访的视频资料。

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问题：

（1）你知道人大代表的职责有哪些吗？ （2）你知道人大代表和人民的关系是怎样的？ 学生合作交流、讨论并发言。 教师点拨：

（1）人大代表作为国家权力机关的组成人员，承担宪法和法律赋予的重大职责：在人大会议召开期间，代表人民行使权利，决定国家和地方重大事务；在人民代表大会闭会期间，回到自己的工作岗位，到人民群众中，调查研究，了解民意。 全国人民代表大会代表的职权 会内职权 ①提出议案权

②提出建议、批评、意见的权利 ③选举和决定任命的投票权 ④审议权

⑤提出人事罢免案的权利 ⑥提出质询案和进行询问的权利 ⑦调查提议权 ⑧表决权 ⑨免责权 会外职权

①与原选举单位保持联系权 ②视察权

③召集临时会议的提议权 ④其他会议的列席权

⑤参加特定问题调查委员会的权利

⑥原选举单位人大和人大常委会会议的列席权 ⑦人身特别保护权 ⑧代表特权

全国人民代表大会由省、自治区、直辖市、特别行政区和军队选出的代表组成 全国人民代表大会代表的名额不超过3000人

香港特别行政区、澳门特别行政区应选全国人民代表大会代表的名额和代表产生办法，由全国人民代表大会另行规定

各少数民族都应当有适当名额的代表，人口特少的民族，至少应有代表一人 全国人民代表大会代表中应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例 应当有适当名额的归侨代表

（2）人大代表来自各个民族，分布在各行各业，他们来自人民、代表人民，替人民说话，为人民办事。植根于人民群众中，是参与国家民主政治建设的一支具有先进性、代表性和感召力的重要队伍。

环节三：来自人大代表的声音 文字资料：

人大代表应有忧国忧民情怀。 ——全国人大代表、长安汽车董事长 尹家绪 年年提建议，岁岁有答复。 ——全国人大代表、四川宏达集团董事长 刘沧龙 当人大代表是一种责任和使命。 ——全国人大代表、泰豪科技总裁 黄代放 人民选我当代表，我当代表应尽职。把基层的真实声音带上来，这是代表应尽的职责。 ——基层人大代表 徐晓阳

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