网格化管理特征研究

网格化管理：城市基层社会治理体制的运行逻辑与实践特征

——基于N市Q区的个案研究

2016年05月08日 09:29 来源：《江海学刊》 作者：刘安 字号

摘要：近 年来兴起的网格化管理完善和优化了我国以社区制为核心的城市社会治理体制，同时也影响了城市基层的政治社会结构，形塑了秩序整合过程中国家与社会和市场间 的关系及其制度与组织表现形式。它通过划分网格重构了基层社会治理单元，下沉党政资源的同时激发了社会和市场资源。网格化管理构建起了一种刚性与弹性并济 的目标责任制，并通过考核评定来保障其有效实施。此外，网格化管理还创新了基层党政组织的运作方式，增强了党政系统对社会利益诉求的回应与满足，从而有利于秩序稳定。但网格化管理也表现出了“科层化”倾向和“压力型体制”的特征，导致了国家的“内部分化”以及国家与基层社会联结的“非均衡性”与“不稳定性”。这使基层政府无限承担了社会治理责任，却降低了行政管理效率，同时制造了城市基层治理体制内在的结构性紧张。 关键词：网格化管理/社会治理体制/运行逻辑/实践特征

作者简介：刘安，1979年生，社会学博士，南京师范大学社会发展学院副教授。

网格化管理及其学理阐释

近年来，在我国城市基层兴起了一种名为网格化管理的新型社会治理模式。其基本做法是在城市“区—街道—社区”的管理层次与组织构架基础上，依据辖区面积 或常住人口数量等指标，将管理区域划分为单元网格。同时，借助数字化技术以及相应的制度手段建立起以网格为基础的，综合资源配置、信息收集、公共服务与事务处置等功能的一体化管理机制。

然而，对于这一目前在我国城市社会治理领域广泛应用的制度，学术界的关注和研究却相当有限。根据笔者梳理，现有关于网格化管理的讨论大致是从以下两种理 论视角展开的，一种视角侧重于从政府管理技术与流程的角度进行分析。如竺乾威认为“网格化管理借助信息技术，借助社会力量在政府层级、职能和部门之间进行了全方位打通的努力，尽管带有浓厚的中国色彩，但它是继‘无缝隙政府’模式后在政府管理流程上的一个重大变革和突破”①。文军认为通过以前端管理为重点、以公众管理为核心、充分整合资源，可以实现网格化管理从单一被动到多元联动的转变，由此解决影响社会和谐稳定的源头、根本性、基础性问题。②此类研究从公共管理、社会管理等不同角度分析了网格化管理的构成要素与运行方式，指出了网格化管理对于解决诸如条块分割、职能缺位与越位等治理难题的价值，同时也针对网格化管理自身存在的一些问题，如网格盲区、法规支持、多元服务等，提出了解决思路。但这一视角下研究的局限性在于：偏向对网格化管理的内在运行及其积极后果的讨论；而未在我国城市社会治理的制度

结构背景下分析它与其他各制度要素的互动，同时也忽视了网格化管理的消极后果。

另一种视角则侧重于从社会治理体制与机制的角度进行分析。如何海兵认为在街道办事处和居委会建制不做调整的前提下，网格化增加了管理和操作的层次，使城市基层的运作变得更加繁琐，增加了基层协调的复杂性和城市管理的成本。③张权等认为网格化管理的启动时机还不成熟，运行体系存在缺陷且稳定性难以保证，同时还限制了公众的社会参与，因此这一模式本身还不能与当前社会体制兼容。④基于这一视角的研究敏锐地分析了网格化管理与当前我国宏观社会体制的紧张、冲突，乃至不兼容。但其局限在于，并未详尽讨论网格化管理的运行逻辑，以及它如何建构了城市基层的治理关系与结构形态。

本文将网格化管理置于我国城市基层治理体制从单位制、街居制到社区制的历史发展脉络之中；⑤同时将其视作社会结构持续深入转型背景下社区制以及社区建设运动的完善。在此基础上，本文尝试通过对N市Q区的实地调查，分析网格化管理的运行逻辑，进而说明当前我国城市基层社会治理体制的实践特征，也即秩序整合过程中国家、社会、市场等主体的互动关系及其制度与组织表现形式。

网格化管理的运行逻辑

目前全国各地网格化管理的具体做法不尽相同，但基本包含了以下四个核心要素或环节，即网格划分、资源配置、责任包干、考核激励。⑥ 1.网格划分：基层社会治理单元的重构

网格化管理的起点是网格划分。较为普遍的做法是在街道—社区组织构架的基础上，根据具体情况，在社区以下划分出若干网格。Q区划分网格的原则是“因地制宜、便于服务、全面均衡”⑦。具体做法是：街道为一级网格，负责组织领导整个街道的网格工作；以社区(村)为基本单位，根据人口、面积、资源、事务等因素 划分二级网格；以自然村、楼栋、驻区单位、五小行业⑧等为基本单位划分三级以下(含三级)网格。其中，在三级及以下网格中，农村以村民小组，城市以楼栋、 路段等为基本单位划分；在规模较大的三级网格中，则可以进一步细分网格层次。

Q区的网格划分体现了如下几个特点：一是层级化。虽然Q区是按照街道—社区的基本构架设置三级网格，但这两者之间并非完全对应。如果说街道—社区的组织体系还带有行政色彩的话，那么三级网格则是围绕着服务与治理的具体事务来设置的。垂直的多层级网格划分，将社会治理与服务事务进行了逐级分解与责任落实， 从而使网格尤其是处于更低层次的网格成为一个“实”的，而非“虚”的社会治理单元。二是弹性化。除了一级网格，二、三级网格的范围、大小、规模等根据实际情况灵活设置。治理难度越小的区域，网格越稀疏；反之，网格越密集。一些大型驻区单位，如高校、国企等，一般单独划为一个三级网格；而在社会治理的重难点地区，如外来人口聚居地等，则考虑以户为单位，根据实际需要将若干户划分为一个三级网格。三是全覆盖。网格划分是要“通过网格体

系覆盖所有社会管理对象”，尤其是此前被忽视或难以覆盖的对象，从而实现“联系无缝隙、管理无盲点、服务无遗漏、安全无隐患、和谐有保障”的目标。⑨如Q区XL街道的1144 个三级网格就覆盖了辖区8个广场、11所高校、14个商业网点、1个经济适用房小区、24个商品房小区、25条道路、908家五小行业、1341个楼栋。

网格划分并不是简单地将社区划分为若干网格；它实际上是对治理对象的一次重新梳理和全面登记，是对我国城市基层社会治理单元的重构。街道—社区的组织构架难以满足基层社会日益增长的服务与治理需求，是网格化管理出现的一个重要原因。在Q区，一个社区一般配备十来名工作人员，但辖区住户平均达到两三千户，约七八千人，还不包括驻区单位和流动人员。很多社区工作人员抱怨，一年时间把社区跑一遍下来、熟悉情况就很不容易了，哪里还谈得上去搞管理、搞服务。这说明：“社区并非一定是有效的初级治理单元”；而网格化管理通过重新划分网格，实现了“中国城市社区内部治理单元的多层次和多元化”以及“城市社区治理单元的重构和创生”⑩。 2.资源配置：下沉党政资源与激发社会、市场资源

“街居制”的特点之一是“上面千根线、下面一根针”和“人、钱不随事走”。区、街道两级政府组织往往是将各种事务逐级分解并最终落实到社区；但与之相应的权、人、钱等各种资源却并未随之一起下放。因此，仅通过网格划分重构我国基层社会治理单元是不够的；网格化管理目标的实现还有赖于治理资源能够下沉到网格之中。在Q区的网格化管理中，重新配置资源的做法主要有：下沉党政资源和激发社会、市场资源。

一是下沉党政资源，其中包括党和政府两类资源的重新配置。先来看前者，当前中国共产党的基层组织面临着扩大组织覆盖、凝聚各类党员、保持领导核心作用的紧迫任务。(11)Q区将网格化管理与党建工作结合起来，把党的基层组织与社会服务治理网格结合起来，根据实际情况在基层网格建立党总支、党支部、党小组等党组织。实现了“网格有党组织、党员在网格中”。这样一方面将党的组织资源下沉到基层，实现了党服务社会的资源再配置；另一方面也通过网格建设激活了基层党员资源，增强了党组织服务社会的能力，创新了党的组织建设方式。再来看网格化管理中的政府资源下沉，这又体现在人员和事权两个方面。首先是人员下沉， 即行政人员下沉到服务治理的第一线。在Q区网格化管理中，街道工委书记担任一级网格负责人，区四套班子成员按各自联系点，联系指导一级网格工作。二级及以下网格负责人，则由街道领导、街道机关科室负责人、社区(村)党组织负责人担任。目前全区80％以上的街道干部和全部社区工作人员都有了自己的责任网格。为了保证人员下沉的效果，Q区还制定了网格责任人定期巡查、信息收集、台账登记等制度，并将网格化工作与干部人事考核挂钩；一些街道还成立了专门的督察机构，制定了责任追究制度。其次是事权下沉，即将社会治理的事务处置权下放到网格之中。Q区的做法主要是将街道的多数工作职能纳入网格，按照网格层级进行社会服务与治理。一些街道还在事权下沉方面进行了各自的探索和尝试。比如LT街道成立了网格服务中心，下设七个办公室，整合街道各科室职能集中服务，通过推 动科室职能扁平化来实现行政资源下沉网格。

二是激活社会、市场资源。在这一方面，Q区的做法主要有以下两点。首先是在网格中引入专业性社会服务组织与项目。如BGZ、MQ、LT三个街道联系并引入了EP、AD等在全市乃至全国都有一定知名度的机构进驻辖区，开展养老、助残等专业性社会服务。XL街道定期举办高校公益性社会组织项目对接会，吸引区内高校公益服务项目在其网格内落地，目前已经形成包括课外辅导、环境保护、关爱妇女儿童等在内的网格公益志愿服务项目体系。其次是为民间草根组织发展创造条件，提升居民自我服务的意识和能力。如XG街道将分散在网格中的草根文艺组织进行整合成立了“星缘荟”，带动辖区文体爱好者加入健身娱乐队伍。该街道的 TZ网格还成立了“和事佬”协会，组织人缘口碑好、有威望的居民参与网格内矛盾调处。在激活市场资源方面，Q区的做法主要包括寻求企业服务社会的公益性资 源和直接引入市场化的服务力量。前者如QX街道与辖区企业对接，引进了KL公司的“阳光”慈善会、“阳光”韩国妈妈团到街道开展助困助学等慈善服务活动。 后者如WJB家政服务公司根据YH街道网格分布设置服务点，提供有偿和针对困难人群的低偿或无偿便民利民服务。 3.管理任务：刚性与弹性并济的目标责任制

网格化管理是由基层政府主导和推动的，因此其实践过程难免体现出我国基层社会治理的某些“制度惯性”。有学者将当代中国基层政权的运作特征概括为以构建目标体系和实施考评奖惩为核心的“目标管理责任制”(12)。事实上，设定考核目标并层层分解给下级，仍然是网格化管理的一个重要特征。Q区制定了详细的任务目标，作为推进全区网格化管理的手段和考评依据。由于各级网格之间基本使用的是同一套任务体系。所以我们仅以区对街道(一级网格)的目标设定来说明Q 区网格化管理的运行逻辑。具体内容见表1：

有学者注意到，我国基层政府的行政任务可以分为积极性或弹性任务和消极性或刚性任务。前者做得好会增加政府收益，但做得不好并不会对本级政府主要领导的政绩产生多大影响；而后者构成“行政硬核”的主要内容，关乎各级政府主要领导的升迁与工作人员的工资、福利。(14)《Q区深入推进网格化社会服务管理模式考评细则》中规定的任务目标也明显体现出“刚柔并济”的特点。首先，目标责任体系中各具体内容的权重并不一样，可以将权重大的视为刚性任务，反之则是弹性任务。从大类上来说，权重最大的是“规范运行”，占比达41.7％；它被分为十个具体任务，基本涵盖了网格化管理日常运行的全部内容。从具体任务看，权重最大的是“工作成效”所包括的两个指标——“群众诉求处置率”和“群众诉求处置满意率”，分别占15％。其次，各任务目标完成和应付考核的难度是不一样的，可以将那些较难完成且一旦没有完成或完成不好将导致严重后果的视为刚性任务，反之则是弹性任务。比如通过对区及街道网格工作人员的访谈发现，“基础工作”和“规范运行”中的各项内容完成起来并不困难。而“工作成效”和“群众评价”的具体任务尽管很少，但完成起来并不容易；且只要其中一项未达标，不仅将导致整个网格化管理工作考评不合格，还会影响网格责任人的业绩评定。

进一步分析可以发现，Q区网格化管理中刚性与弹性并济的任务目标背后体现了当前我国基层治理的若干特征和发展趋势。第一，维持秩序稳定，即“不出事逻辑”(15)仍然主导基层社会治理过程。因此Q区网格化管理才以“群众诉求处置率”和“群众诉求处置满意率”作为仅有的工作成效考核指标。第二，相

较于此前更具行政色彩、向上负责的管理流程设置，网格化管理实施后基层治理的触角明显下延，治理目标更多体现社会利益诉求而非行政任务摊派，表现出对下负责的发展趋势。从“规范运行”任务大类中，可以清楚地看到这一点。第三，来自基层社会的主观评判成为任务目标的重要内容。“工作成效”中的“群众诉求处置满意率”指标和“群众评价”中的三个指标均是如此。这反映了包括政府在内的我国基层社会治理组织更加重视自身回应性的建设，以服务对象为核心设定目标来开展工作。

4.考核评定：推进网格化管理的关键手段

目标责任体系是网格化社会管理实践的核心所在，但其实施效果的保障还需要有一套以奖惩为基础的考评制度。我们在调查中甚至感到：作为全区网格化管理工作的主管部门，Q区委社会建设工作委员会主要的日常工作就是考评各级网格。Q区考核评定网格化管理的基本做法是：

第一，考评内容、频率与考评对象。根据《Q区深入推进网格化社会服务管理模式考评细则》，Q区网格化管理考评内容由两大类组成：工作考评和群众评价。前者又包括基础工作、规范运行和工作成效。考核频率很高，工作考评中的基础工作每季度一次；工作成效和规范运行几乎达到了每月一次。单次考评并不是普查式的。工作考评每次随机抽查各街道的两个一级网格、每个一级网格下的两个二级网格、每个二级网格下的两个三级网格。上一次考核抽中的一级网格下一次不再抽取。

第二，考评指标的操作化。即为考评细则中的各项内容制定考察方法和可操作的评价标准。其中有的内容是进行量化，有的则是将任务目标进行细化。比如考评“群众诉求处置率”时的做 法为随机抽查15个一、二、三级网格的群众诉求处置意见，看是否在3个工作日内及时处置与回应。

第三，考评方式。Q区网格化管理的考评方式主要有三种：“查台账”、“看现场”和“第三方民意调查”。其中，“查台账”是指检查相关文件资料，如表格、数据、记录等是否齐全、合乎规范以及达到规定目标。Q区网格化管理考评内容中的“规范运行”主要就是通过“查台账”的方式来完成的。对各级网格工作人员而 言，制作名目繁多的台账是其必备的职业技能。但认为制作台账浪费时间精力的抱怨也不在少数。另外，台账造假的现象也很普遍，以至区委社建工委特别强调要 “仔细鉴别临时补上的假台账；发现假台账要对考评对象酌情扣分”(16)。“看现场”指的是检查人员实地查看了解相关工作是否符合要求和实现目标。Q区网 格化管理考评中“基础工作”中有不少内容就是通过“看现场”的方式来完成的。相较于“查台账”来说，“看现场”的考评方式更难以造假；但“看现场”比“查 台账”要耗费更多的人力、物力资源，因此在实践中往往是以后者为主、前者配合后者使用。“第三方民意调查”是指委托非官方的组织机构来实施调查、进行考 评。Q区网格化管理最近一次“第三方民意调查”由NS大学SF学院于2013年9月完成，内容为《Q区深入推进网格化社会服务管理模式考评细则》中的第 3、7、8、16、21、22、23、24、25项，包含主、客观两类指标。调查工作方案由SF学院独立制定并实施，Q区委社建工委和各街道不直接参与和 配合。

第四，记分、排名与 奖惩。Q区网格化管理考评采取的是“总值扣减法”。即规定目标总分值和各项具体任务的单项分值，未完成则扣减该单项分值；各单项得分相加为总得分。具体可 见《Q区深入推进网格化社会服务管理模式考评细则》。此外，考评方案详细规定了扣分标准。如“对网格化工作满意率75％”一项，其扣分标准为“低于 75％，每2％扣1分；低于65％不得分”。显然，分值权重会引导资源在网格化管理体系中的分配；各网格会尽量确保完成那些单项分值较大的任务目标，以获 得较高分数。另外，记分必然导致考评对象在排名上分出先后；而排名则是激励下级网格、落实治理目标的重要手段。这是因为排名往往与奖惩联系在一起。在区对 街道(一级网格)的考评中，奖惩往往与干部的政绩挂钩，如Q区规定要“把对下级网格考评的结果记入干部档案”和“对网格化社会服务管理实施过程中涌现出的 先进典型进行评选表彰，宣传先进事迹和成功经验”(17)。而在街道(一级网格)对社区(二级网格及以下)的考评中，奖惩则大多与物质利益相联系。如XG 街道将考评结果与社区工作人员的福利、聘任等挂钩。规定连续两次考评不合格的网格，扣发其负责人当年绩效奖金、自聘工作人员则直接解聘。

当前我国城市基层社会治理体制的实践特征

网格化管理在一定程度上克服了社区制面临的一些问题，但不能就此将它视作社区制“查遗补缺”式的简单“修补”。一旦形成自身独特的运行逻辑，网格化管理便会对当前我国城市基层社会治理体制的实践特征产生深远影响。 1.政府主导下基层治理的“科层化”倾向与“压力型体制”的惯性 不少学者都将城市基层社会治理体制的去行政化以及社会、市场与政府的合作共治视为是社区制的关键。(18)然而通过对N市Q区网格化管理的分析发现，当 前我国城市基层社会治理仍然具有鲜明的政府主导色彩。这是因为：首先，基层治理基本是以各级地方政府和准政府组织为第一责任人并由其负责具体实施，而治理效果即基层社会秩序也是各级政府和准政府组织政绩考核的重要内容之一；其次，基层治理的组织架构大多以行政组织架构为基础，有时甚至是合二为一的；再次， 社会治理的主要资源仍然掌握在政府手中，且基本上是在行政体系内进行分配，较少进入社会和市场领域。政府主导使得当前我国城市基层社会治理体制具有明显的 “科层化”倾向。这体现为：将目标分解为职责并分配到各工作岗位、等级明显、行政效率高、结构稳定等。(19)另外，政府主导也使得“目标责任制”和“行政考评”手段成为基层社会治理体制运行的主要动力，从而导致所谓“压力型体制”(20)被复制到了社会治理领域，即上级治理组织(网格)将任务和指标层层 量化分解，下达给下级治理组织(网格)，然后根据完成情况进行奖惩。“一票否决”原则在此同样适用，一些(尤其是维稳)任务没有完成，会显著影响工作考评结果。

政府主导基层治理，原因是多方面的。首先，这是新中国成立以来我国城市基层社会治理体制从单位制、街居制到社区制发展的制度惯性使然；其次，社会转型削弱了国家(政府)在基层的权威性基础，政府主导基层治理的过程实际上就是国家权力下渗和权威重建的过程；再次，政府主导基层治理将秩序整合置于国家权力可控范围之内，有利于社会在转型中保持稳定。然而，过度强调政府主导，也

容易在基层治理实践中形成所谓“行政社会”(21)。行政社会的实践逻辑则导致了强政府弱社会的关系格局，而政府则需要承担基层社会治理的无限责任。 需要指出的是，Q区网格化管理实践中也体现了一些与“科层制”相悖的特点。如灵活和弹性地划分网格，这体现了治理组织边界的不确定性以及组织结构设置的可 变通性；再如整合社会、市场资源参与基层服务与治理，这使得政府主导的治理体系更加具有开放性，使得组织内外的资源流动和要素交换成为可能。此外，网格化管理中的“压力”也并非绝对刚性的。这不仅体现在奖惩力度上——就权重而言，社会治理指标的重要性远不如经济发展指标；也体现在各级治理组织对“压力”的 认识上——在调查中不少网格责任人告诉我们：网格化管理排名只要不是最后，不一定要靠前。

2.党政组织在基层治理中的“吸纳效应”与“链接效应”

政府虽然仍然主导城市基层社会治理体制，但不再垄断所有资源和控制所有社会成员。因此，基层政府开始努力通过各种组织形式和相应的机制手段，尽可能将社会和市场资源纳入治理体系，同时积极主动地吸纳和满足社会利益诉求，以降低基层治理的成本。我们将此称为政府在基层社会治理中的“吸纳效应”。就Q区网格化 管理而言，将专业的社会化与市场化服务组织与项目引入社会治理的网格平台、在人员配备上将专职工作人员与志愿服务人员相结合以及覆盖整个网格系统的利益诉求信息收集与反馈机制，都体现了这一效应。除了将体制外的治理资源与利益诉求吸纳到体制内，政府还积极为市场和社会组织的发展创造条件、提供资源，以增强市场的服务能力和社会的自我治理能力。我们将此称为政府在基层社会治理中的“链接效应”，即发挥资源链接和信息平台的作用。在Q区网格化管理中，将网格化与民间草根组织的培育以及家政服务企业的布点推广结合起来，就体现了这一效应。

目前学界对我国城市基层治理中党组织的关注程度远不及对农村基层党组织以及两委关系的讨论。事实上，作为社会治理领导核心的党组织通过“社区党建”，不仅积极调整着自身组织建设的策略，也在城市基层治理中发挥了重要作用。如Q区的网格化管理将网格建设与社区党建结合起来，凝聚基层党员、吸收社会和市场组织 的成员加入各级网格党组织；通过与各类组织合作开展党建活动，提升基层党组织服务社会的能力；广泛发动社区党员收集民情民意，化解社会矛盾纠纷，这都体现 了党组织在基层治理中的“吸纳效应”。而通过所谓“两新党建”“行业党建”“楼宇党建”等新型党建方式，基层党组织不仅扩大了组织覆盖面，而且集聚整合了组织与体制内外的各种资源，成为社会利益诉求表达和获得满足的重要管道，这体现了党组织在基层治理中的“链接效应”。 改革以来，我国党政社同构的社会结构逐渐瓦解，利益多元分化、新兴阶层不断涌现。“吸纳效应”与“链接效应”可谓是党政系统通过基层治理的组织策略调整对此的主动回应。从国家与社会关系的角度来说，“吸纳效应”与“链接效应”可能从如下两个方面形塑我国的基层政治社会秩序。一是为基层治理中社会和市场组织提供了发展空间；二是提高了基层党政系统的服务与治理能力，同时有助于国家权力向基层社会渗透以及整合日益分化的社会。后者与国家力量

通过“服务下乡”向乡土社会渗透，进而对传统的分散落后的乡村社会进行整合；(22)同时亦可视为近代以来“国家政权建设”(23)的延续。 3.国家在基层治理中的“非同质性”与“内部分化”特征

国家与社会关系的理论框架对于理解当代中国社会结构与治理体制具有独到解释力。但该框架也存在这样的风险：预设了国家与社会各自的整体性和同一性，将研究聚焦于两者的边界与互动关系，而忽视了国家与社会在经验层面上的非同质性问题，即“国家并不是一个同质性的实体，社会亦非简单相对于国家的一个同质性实体”(24)。事实上，无论是国家还是社会，其内部往往呈现出错综复杂的分化结构和控制、协调、博弈等关系形态。如有学者通过对中国农村基层政权的研究发现：国家和其基层组织的关系是一个互相利用、扩展各自利益目标和权力的关系，地方权威不仅不是被动的，反而比国家享有更大的自主空间，因而“国家政权建设”往往只具有形式化意义。(25)

当前我国城市基层社会治理中的国家也体现出了显著的“非同质性”和“内部分化”特征。首先，基层党组织和政府组织同时介入，既混同又相对独立地运行。“在中国，基层政权最具特色的运行方式是政治与行政的混合运作，政治过程往往要借助于行政过程，而行政过程也常常要借助于政治过程。”(26)社会服务与治理是基层政府的重要职能，而中国共产党是政治、经济、社会各领域的领导核心。我们在Q区看到，基层政府推进网格化管理的过程与基层党组织扩大组织覆盖的过程 是同步的。而且Q区网格化管理之所以能够得到有力推进，很大程度上正是因为有全区各级党委的高度重视和大力参与。这可以说也是中国社会治理的另一个重要特点。其次，现行体制下基层各级(准)政府组织间的利益既高度相关，也存在明显分离。因此，它们有可能出于自身利益的考虑而表现出行动方向上的不一致。在Q 区，尽管区党委和政府高度重视网格化管理工作；但一些街道和社区觉得这项工作给他们增加了很大负担，做得好却并不能带来相应的好处，因而采取了诸如“适可 而止开展工作”(只要考核排名不是最后几名即可)、“台账造假”等策略应付上级检查。最后，目前我国的单位组织和单位制度依然存在，城市基层社会治理系统必须将其纳入进来，这加剧了国家的“非同质性”和“内部分化”。按照Q区的做法，一些大型驻区单位，如高校、国企等，一般单独划为一个三级网格，纳入全区网格化管理系统。然而按照我国现行的行政体制和条块结合的管理方式，高校、国企等大型单位都有其对应的上级主管部门和行政级别。如Q区辖区内的多所高校均为“正厅级”单位，隶属于教育系统，上级主管部门是省教育厅；而作为一级网格的街道却只是“正处级”单位，属于区级政府的派出机构。这样一来，网格化管理不仅需要沟通不同的行政部门与行政条口，还需要行政系统内低级别的组织去协调高级别的组织。这显然难以操作，从而导致整个基层治理系统在结构上欠缺严密、 在运作上还不顺畅。 4.社会和市场有限参与基层治理及其对国家的依赖

改革以来中国的社会和市场力量无疑在国家权力控制之外获得了显著的发展空间。这在学术领域相应体现为“市民社会”理论和“市场转型”理论的勃兴。自20 世纪90年代至今，“市民社会”理论被海内外众多学者用于理解当代中国社会变迁。其中有代表性的如戈登·怀特发现，改革后中国的社会组织开始利

用国家开放和提供的空间促进民间社会的交流沟通，且逐渐形成和维护其在国家权力控制之外的利益。这预示着中国的市民社会正在形成。(27)“市场转型”理论的提出者倪志伟则认为：中国的改革削弱了再分配部门的权力，同时创造了以市场为中心的机会结构。(28)然而上述两种理论的批评者也不在少数。如内维特基于对非国有经济联合组织的考察认为，改革后中国民间社会组织的发展动力和日常运行都深嵌于国家体制之内，因此不会导致市民社会的出现。(29)边燕杰等人通过经验数据证明，改革后中国的政治权力系统依然保持了对社会资源的控制和分配，再分配体制的惯性依然存在，市场机制的作用还相当有限。(30)社会和市场力量究竟在国家权力之外获得了多大的发展空间？其发展对中国社会结构变迁产生了何种影响？对这些问题的争论至今仍未尘埃落定。上述争论关涉城市基层治理体制与结构的核心。因此我们可以通过国家和社会、市场关系的判断来理解基层治理体制，反之亦然。

当代我国城市基层治理体制的发展的确伴随着社会和市场日益增多的参与。然而这种参与的“有限”特征是明显的，主要体现在如下几个方面。首先，前文曾提及，基层治理的主要资源由政府掌握且大多在行政体系内进行分配，较少进入社会和市场组织。因此，社会组织难以获得参与治理所需的资源，而市场组织则基于效益考虑往往选择不进入这一领域。其次，社会和市场组织进入基 层治理的哪些领域是受到限制的。基层政府往往欢迎那些民生、公益、文娱等类型的社会和市场组织，并在资源、政策等方面给予支持；而诸如业主委员会等社区居民自我管理、自我服务的社会组织，一般难以获得支持，甚至还经常受到基层政府的阻挠刁难。(31)最后，社会和市场组织参与治理的渠道是由基层政府限定的。从对Q区网格化管理的分析中不难看出，社会和市场力量是在基层政府的动员下，被动参与社会服务与治理的。不仅参与渠道由基层政府提供和限定，且很多时候这种被动参与直接就被整合进了行政管理体系。

社会、市场有限参与城市基层治理，可能导致如下后果：社会和市场组织由于缺乏参与渠道使其发展受到限制；而这又反过来进一步导致社会、市场缺乏参与治理的能力和机会。另外，有限参与的特征也说明社会和市场是依赖国家的。也就是说，我们必须认识到改革以来社会和市场发展所具有的“国家主导(State- Led)”(32)特征，并以此为基础来分析这一过程对我国社会结构变迁的影响。

5.国家与基层社会联结的“非均衡性”与“不稳定性”

在国家(政府)与社会权利分化的结构秩序中，城市基层社会治理体制可视为两者间的制度化联系渠道，因此也是结构稳定与秩序整合的重要基础。因为“现代政治秩序的基础是结构关系”，“政治权威和社会相互联系。它们互相给予承认、支持、同意及合法性，由此构成了秩序”(33)。“这种制度化联系渠道(或机 制)由两个相互作用的环节构成：即自下而上的利益传输和合法性供给与自上而下的政策执行(及利益满足)。”(34)

从对Q区网格化管理的分析中可以看出，目前我国城市基层治理体制基础上形成的国家与基层社会的联结具有非均衡特征。这表现在以下三个方面。一是城市基层社会治理体制更为侧重自上而下的政策执行环节，而相对忽视自下而上

的利益传输环节。在现有体制下，社会治理更多的是一项行政任务，各级党政组织主要是按照上级部门的要求开展工作，同时由上级部门对其工作进行考评奖惩。各级党政组织往往将其自身职责任务尽可能地纳入社会治理的目标体系并分派给下级组织。由此自上而下形成了一个严密的政策执行系统，保证了国家对基层社会的有效控制。反过来看，尽管基层社会向国家(政府)表达利益诉求的管道有了明显增多，但总的来说自下而上的利益传输与合法性供给仍不充分。这是近年来我国基层社会大量利益诉求以非正常甚至是极端形式表现出来的原因所在；也是改革以来我国城市基层政权一直需要“权威重建”的原因所在。(35)二是城市基层社会治理体制运行过程中“权”与“事”不匹配，自上而下的利益满足与自下而上的诉求表达不对称。本文对Q区网格化管理的考察说明，目前我国城市基层治理体制日益指向基层事务而非上级行政任务摊派，体现出对下负责的发展趋势。但行政系统并未赋予其处置相应事务的充分权限与资源。结果是各级网格既要去了解民情民意；但当真正遇到问题时又无权自主处置，而是需要向上级汇报或者是协调其他机构解决。调查中我们发现，一些来自基层社会的利益诉求即使最终得以解决，但也往往耗时耗力；有一些可能就不了了之。这种局面的形成与城市基层治理体制以“区”为基本单 元、以街道为执行主体的组织构架，以及行政系统内部的权责划分有着直接关系。三是过于倚赖政府，社会自主性发挥仍不充分，从而导致城市基层治理的“行政性”与“社会性”不均衡。基层社会治理的一个基本特征是主体多元，要求政府和社会、市场发挥各自优势、相互配合，形成均衡与互强的关系。然而与我国大多数地方一样，行政主导下的Q区网格化管理存在“社区空间区隔化、社区治理科层化、社区运行行政化、社区管理麦当劳化”的问题，(36)社会和市场组织的运作空间十分有限。

基层社会是国家(政府)与社会相连接的空间，基层社会治理体制则能够沟通两者并在它们之间发挥缓冲和过渡的作用。城市基层治理体制的非均衡特征，使得国家与基层社会的联结是不稳定的，并由此导致秩序整合难以形成。而在“非均衡”和“不稳定”联结以及“确保秩序稳定”压力的共同作用下，基层政府更加倾向于在社会治理中采取管控的手段，通过“堵”和“压”而不是“疏”和“导”的方式，来防止利益诉求表达可能对秩序造成的冲击。这不仅使基层政府的权威性与合法性面临挑战，还使其陷入不断增加投入以维持秩序，但维持秩序的压力却日益增大的怪圈。 6.基层社会结构与秩序的网格分割特征

海内外不少学者发现，当代中国基层社会结构与秩序具有某种“分割”特征。如许慧文认为中国农村一直以来都存在相对中央集权的地方自治结构，“直到20世 纪80年代，如果想勾勒中国农村的社会、经济和政治轮廓的话，我们会发现它就类似于一个巨大的蜂巢(honeycomb)。其内部由一些细小、相似、内聚性强、边界清晰且互不相连，类似于细胞(cell)的共同体构成”(37)。魏昂德则认为尽管中国在1949年之后国家通过单位制度实现了自上而下的权力渗透和对基层社会的全面控制，但他还是提醒我们注意这一结构秩序的分割性。“所有这些社会集团都被延绵不绝的垂直网络关系割裂开来，这种网络关系制造出了与集团相冲突的利益和忠诚对象。”(38)张静进一步指出中国城市单位结构的政治功能是“事实上分割了这样一种公共领域，使其成为有多个边界的，内部封闭的局部活动区域”(39)。瑞德发现很多基于产权形成的城市基层自治组织是在开发

商和房管部门的操控下成立和运行的。这些机构与国家联系密切，或者就是国家的代理人。因此他将社区制称为一种“准法团主义”(quasi-corporatist)式的制度安排。(40)而这显然也起到了分割城市基层社会结构与秩序的功能。 尽管上述学者的阐释不尽相同，但他们关于中国基层社会结构与秩序具有“分割”特征的理解基本上都源于其对社会利益传输与满足的过程，以及在此基础上国家与基层社会联结形态的判断。从这一角度来说，当前我国的网格化管理延续了对基层社会结构与秩序的“分割”效应。这可以从以下三个方面来说明。第一，通过网格化管理，社会利益诉求被以基于行政区划设立的网格分割为一个个边界明显的封闭领域。无论是集聚还是满足社会利益诉求，都严格遵循“属地管理”原则。第二，网格化管理要求社会利益诉求的表达和上传必须严格遵照自下而上、“逐级”进行的原则，任何越级行为都被视为是秩序不稳定的表现，这也是各级网格责任人要竭力避免的。 第三，网格化管理要求基层利益诉求和利益纠纷尽可能在低级别层次得到满足与解决。在考评机制的约束下，各级网格需要将问题解决在自己的责任范围之内，尽量不向上级反映，因为过多向上反映问题会被视为是工作不力的表现。

基层社会的分割特征有助于我们理解当代中国社会剧烈变迁过程中社会秩序保持相对稳定的结构性基础。城市基层治理体制所具有的网格分割效应在客观上导致了基层社会利益诉求和利益冲突被限制在一定的范围，即网格之内，并通过加强基层(准)政府组织的回应性和提升其满足利益诉求的能力来给予灵活有效处理。由于网格系统与基层政府组织构架基本重叠，因此尽管社会利益诉求与冲突可以从低级别网格向高级别网格传递，但基本被控制在行政体制之内。这样一来，冲突因素就不会扩散到网格之外，也难以跨越行政边界，融合并形成更大的利益聚合体或者导致更大规模的、哪怕是潜在的利益冲突。此外，网格化管理将利益满足和利益冲突解决在尽量低的网格层次，使得网格成为了国家与基层社会之间的“过渡”和“缓冲地带”，从而有效避免了两者的直接接触或对立，也降低了利益冲突对行政体系和社会秩序造成冲击的风险。

作为城市基层治理体制的实践形式，网格化管理出现的原因是多方面的：基层社会对政府的回应性与服务能力提出了更高要求；利益持续分化背景下社会秩序稳定的压力不断增大；社区制管理半径过于稀疏、效率较低；多元主体参与社会治理的现实需要等。本研究说明，网格化管理对于当前我国城市基层治理体制的优化运行以及秩序整合起到了一定的积极作用。首先，它开辟了党政资源下沉到基层社会的渠道，增强了党政系统对社会利益诉求的回应与满足。其次，它创新了基层党政组织的运作方式，通过“吸纳效应”和“链接效应”链接了多元主体并促进了市场和社会资源参与社会治理。第三，它通过网格分割了社会利益诉求表达，从而有利于基层秩序保持稳定。然而，本研究也发现政府主导下的城市基层治理体制具有“科层化”倾向和“压力型体制”的特征，这使得基层政府无限承担了社会治理职能以及维护社会秩序的责任，同时还限制了市场和社会组织参与基层社会治理的空间。另外，国家的“内部分化”也降低了基层政府的行政管理效率以及基层治理体制的整体绩效。

本文说明了当前我国国家与基层社会联结的“非均衡性”与“不稳定性”。这意味着城市基层治理体制内部存在结构性的紧张与冲突因素，并对社会秩序构

成威胁。尽管目前整个体制在某种平衡状态下运行，基层社会并未出现明显的、较大规模的不稳定；但随着社会变革的进一步深入，这种平衡随时可能被打破，导致其内在的结构性紧张因素被激发。本文的研究只是一个开始。我国城市基层社会治理体制内在的结构性紧张与冲突因素的表现形式是什么，来源何在？其被激发并危及秩序整合的条件是什么？如何完善相应体制机制以避免社会秩序可能受到的冲击？这些问题都有待更为深入的探讨。 注释：

①竺乾威：《公共服务的流程再造：“从无缝隙政府”到“网格化管理”》，《公共行政评论》2012年第2期。

②文军：《从单一被动到多元联动——中国城市网格化社会管理模式的构建与完善》，《学习与探索》2012年第2期。

③何海兵：《城市社区体制改革的历程与困境分析——以上海为例》，《华东理工大学学报》(社会科学版)2012年第3期。

④张权、尹昭慧：《“解构”网格化管理》，《河北学刊》2013年第5期。 ⑤何海兵：《我国城市基层社会管理体制的变迁：从单位制、街居制到社区制》，《管理世界》2003年第6期。

⑥一些地方尤其是大城市在网格化管理中借助网格(Grid)地图、地理信息系统(GIS)等技术和手段对城市部件进行数字编码，提升了社会治理的信息化水 平并推进了城市电子政务的发展。参见池忠仁、王浣尘《网格化管理和信息距离理论——城市电子政务流程管理》，上海交通大学出版社2008年版。因此，不少 研究者将信息化和电子政务视为网格化管理的重要内容。事实上，由于数字平台建设所需费用昂贵，我国大多数地方尤其是中小城市的网格化管理对数字信息技术的 应用并不是很多。另外，有学者注意到，网格化管理在初起阶段(2000年前后)是以数字城市发展为目标、强调数字技术服务平台的建立；到2005年后，网 格化管理的功能和定位都发生了变化，体现为：“网格”开始作为社会管理的一个重要层级、网格化管理开始与社会管理体制改革相结合且应用范围不断扩大。参见 田毅鹏《城市社会管理网格化模式的定位及其未来》，《学习与探索》2012年第2期。本文旨在观察网格化管理作为城市基层社会治理体制的运行逻辑、实践特 征及其对基层政治社会结构产生的影响。因此，本文不关注网格化管理如何应用数字信息技术，而着重从制度和结构角度进行研究。

⑦⑨(17)《区委区政府关于深入推进网格化社会服务管理模式的实施意见》，Q区委字[2012]169号。

⑧指小美容美发店、小浴室、小餐饮店、小休闲娱乐场所、小网吧。 ⑩张大维、陈伟东、孔娜娜：《中国城市社区治理单元的重构与创生——以武汉市“院落自治”和“门栋自治”为例》，《城市问题》2006年第4期。

(11)陈家喜、黄卫平：《把组织嵌入社会：对深圳市南山区社区党建的考察》，《马克思主义与现实》2007年第6期。

(12)(26)王汉生、王一鸽：《目标管理责任制：农村基层政权的实践逻辑》，《社会学研究》2009年第2期。

(13)参见Q区委社会建设工作委员会《Q区深入推进网格化社会服务管理模式考评办法(试行)》。表格经过作者处理。

(14)吴淼：《选择性控制：行政视角下的乡村关系——对湖南省H镇政府与村关系的个案阐释》，载徐勇、项继权主编《村民自治进程中的乡村关系》，华中师范大学出版社2003年版。

(15)贺雪峰、刘岳：《基层治理中的“不出事逻辑”》，《学术研究》2010年第6期。

(16)Q区委社会建设工作委员会：《2013年3月份网格化考评实施方案(内部)》。

(18)孙荣、范志雯：《社区共治：合作主义视野下业主委员会的治理》，《中国行政管理》2007年第12期。

(19)[美]彼得·布劳、马歇尔·梅耶：《现代社会中的科层制》，马戎、时宪民、邱泽奇译，学林出版社2001年版，第17～22页。

(20)荣敬本等：《从压力型体制向民主合作体制的转变：县乡两级政治体制改革》，中央编译出版社1998年版，第28页。

(21)王春光：《城市化中的“撤并村庄”与行政社会的实践逻辑》，《社会学研究》2013年第3期。

(22)徐勇：《“服务下乡”：国家对乡村社会的服务性渗透——兼论乡镇体制改革的走向》，《东南学术》2009年第1期。

(23)杜赞奇：《文化、权力与国家——1900～1942年的华北农村》，王福明译，江苏人民出版社1996年版，第1～2页。

(24)邓正来：《“国家与社会”研究框架的建构与限度》，载王铭铭、王斯福主编《乡土社会的秩序、公正与权威》，中国政法大学出版社1997年版。 (25)张静：《基层政权——乡村制度诸问题》，浙江人民出版社2000年版，第283～284页。

(27)Gordon White,\for Civil Society in China:A Case Study of XiaoshanCity\Affairs,No.29(Jan.,1993),pp.63～87.

(28)Victor Nee,\Theory of Market Transition:From Redistribution to Markets in State Socialism\Review,Vol.54,No.5(Oct.,1989),pp.663～681.

(29)Christopher Earle Nevitt,\China:Evidence of Civil Society or Local State Power?\Journal,No.36(Jul.,1996),pp.25～43.

(30)YanjieBian& John R.Logan,\Persistence of Power:The Changing Stratification System in Urban

China\Sociological Review,Vol.61,Issue 5(Oct.,1996),pp.739～758.

(31)张磊：《业主维权运动：产生原因及动员机制——对北京市几个小区个案的考察》，《社会学研究》2005年第6期。

(32)B.MichaelFrolic,\and B.Michael Frolic eds.,Civil Society in China,M.E.Sharpe,Inc,1997. (33)张静：《法团主义》，中国社会科学出版社1998年版，第1～3页。 (34)景跃进：《政治空间的转换——制度变迁与技术操作》，中国社会科学出版社2004年版，第78页。

(35)何艳玲：《都市街区中的国家与社会：乐街调查》，社会科学文献出版社2007年版，第79～80页。

(36)田毅鹏、薛文龙：《城市管理“网格化”模式与社区自治管理刍议》，《学海》2012年第3期。

(37)Vivienne Shue,The Reach of the State:Sketches of the Chinese Body Politic,Stanford University Press,1988,p.3.

(38)华尔德：《共产党社会的新传统主义》，龚小夏译，牛津大学出版社(中国)有限公司1996年版，第275页。

(39)张静：《利益组织化单位：企业职代会案例研究》，中国社会科学出版社2001年版，第203页。

(40)Benjamin L.Read,“Democratizing the Neighbourhood? New

Private Housing and Howe-Owner Self-Organization in Urban China”,The China Journal,No.49 (Jan.,2003),pp.31~59.

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