基础设施投融资模式之PPP模式介绍

基础设施投融资模式之PPP模式介绍

一、PPP的概念及内涵

1．PPP的概念及兴起

PPP（Private-Public Partnership）即公共部门与私人企业合作模式，是指政府、营利性企业和非营利性企业以某个项目为基础而形成的相互合作关系的模式。通过这种合作模式，合作各方可以得到比单独行动更有利的结果。

PPP模式是20世纪90年代后在西方特别是欧洲流行起来的,在公共基础设施

领域,尤其是在大型、一次性的项目,如公路、铁路、地铁等的建设中扮演着重要角色。

2．PPP的结构

PPP模式的典型结构为：政府部门或地方政府通过政府采购的形式与中标单位组建的特殊目的公司签订特许合同（特殊目的公司一般是由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司），由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签订的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。

由于协议内容的不同，PPP的实施形式也有很多。一种极端形式是，私人部门提供几乎所有的资金，承担工程带来的主要风险，如建筑成本风险、延期风险以及由项目收益率的下降和比预期更高的运营成本所带来的风险。另一种极端形式是，私人部门只是设计建设一个被许多参数限定好了的项目，并且只对其中某一固定的收入进行运营。较为普遍的情况是，私人承包商承担设计建设的风险以及延期风险，但是政府承诺的收益足以弥补工程的竞价成本和运营成本。

采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来加快基础设施建设及有效运营。

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PPP模式的机构层次就像金字塔一样，金字塔顶部是政府，是引入私人部门参与基础设施建设项目的有关政策的制定者。政府对基础设施建设项目有一个完整的政策框架、目标和实施策略，对项目的建设和运营过程的各参与方进行指导和约束。金字塔中部是政府有关机构，负责对政府政策指导方针进行解释和运用，形成具体的项目目标。金字塔的底部是项目私人参与者，通过与政府的有关部门签署一个长期的协议或合同，协调本机构的目标、政策目标和政府有关机构的具体目标之间的关系，尽可能使参与各方在项目进行中达到预定的目标。这种模式的一个最显著的特点就是政府或者所属机构与项目的投资者和经营者之间的相互协调及其在项目建设中发挥的作用。参与各方虽然没有达到自身理想的最大利益，但总收益即社会效益却是最大的,这显然更符合公共基础设施建设的宗旨。

3．PPP的内涵

PPP模式的内涵主要包括以下4个方面：

（1）PPP是一种新型的项目融资模式。PPP融资是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实现形式，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。

（2）PPP融资模式可以使更多的民营资本参与到项目中，以提高效率，降低风险，这也正是现行项目融资模式所鼓励的。政府的公共部门与民营企业以特许权协议为基础进行全程合作，双方共同对项目运行的整个周期负责。PPP融资模式的操作规则使民营企业能够参与到城市轨道交通项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中来，这不仅降低了民营企业的投资风险，而且能将民营企业的

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管理方法与技术引入项目中来，还能有效地实现对项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益。这对缩短项目建设周期，降低运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。

（3）PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”。私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的投入的。而采取PPP模式，政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。通过实施这些政策可提高民营资本投资城市轨道交通项目的积极性。

（4）PPP模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下，提高城市轨道交通服务质量。PPP模式下，公共部门和民营企业共同参与城市轨道交通建设和运营，由民营企业负责项目融资，有可能增加项目的资本金数量，进而降低资产负债率，这不但能节省政府的投资，还可以将项目的一部分风险转移给民营企业，从而减轻政府的风险。同时双方可形成互利长期目标，更好地为社会公众服务。

4．PPP的分类

PPP包含BOT、TOT等多种模式，但又不同于后者，更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的货币价值原则，其主要类型如下：

表一：PPP模式的主要类型

名 称 捐赠协议 简称 全 称 政府风险 私人部门风险 小 大 Operation & Maintenance Contract 经营维护 O&M Design Build 设计-建造 DB Design Build Operate Design Build Major 设计-建造-主要维护 DBMM Maintenance 设计-建造-经营 DBO Design Build Operate 租赁-开发-经营 LDO Lease Develop Operate Build Lease Operate 建造-租赁-经营-转让 BLOT Transfer 建造-转让-经营 BTO Build Transfer Operate 建造-拥有-转让 BOT Build Own Transfer 建造-拥有-经营-转让 BOOT Build Own Operate Transfer 建造-拥有-经营 BOO Build Own Operate 购买-建造-经营 BBO Buy Build Operate 大 小 3

二、PPP模式的特点

PPP模式使政府部门和民营企业能够充分利用各自的优势,即把政府部门的

社会责任、远景规划、协调能力与民营企业的创业精神、民间资金和管理效率结合到一起。PPP模式的优点有：

（1）消除费用的超支。公共部门和私人企业在初始阶段，私人企业与政府共同参与项目的识别、 可行性研究、 设施和融资等项目建设过程，保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短前期工作周期，使项目费用降低。PPP模式只有当项目已经完成并得到政府批准使用后，私营部门才能开始获得收益，因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造成价，能够消除项目完工风险和资金风险。

（2）有利于转换政府职能、减轻财政负担。政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力。

（3）促进了投资主体的多元化。利用私营部门来提供资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技能，促进了投融资体制改革。 同时，私营部门参与项目还能推动在项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新，提高办事效率，传播最佳管理理念和经验。

（4）政府部门和民间部门可以取长补短，发挥政府公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的不足。双方可以形成互利的长期目标，可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。

（5）使项目各方整合组成战略联盟，对协调各方不同利益目标起关键作用。 （6）风险分配合理。与BOT等模式不同，PPP在项目初期就可以实现风险分配，同时由于政府分担一部分风险，使风险分配更合理，减少了承建商与投资商风险，从而降低了融资难度，提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。

（7）应用范围广泛。该模式突破了引入私人企业参与公共基础设施项目组织机构的多种限制，可适用于城市供热等各类市政公用事业及道路、铁路、机场、医院、学校等。

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三、PPP与BOT、ABS模式的比较

PPP、BOT及ABS（“资产证券化”）是目前项目基础设施项目融资中应用较多

的三种具体融资模式，在基础建设领域发展良好且有巨大的发展潜力。但三者在优缺点、运作程序、使用范围等方面也有着显著的差异。

1．三种模式的优缺点比较

表二：BOT、PPP、ABS优缺点比较

优点 缺点 （1）公共部门和私人企业往往都需要经过一个长期的调查了解、谈判和磋商过程，以致项目前期过长，使投标费用过高； （2）投资方和贷款人风险过大，没有退路，使融资举步维艰； （3）参与项目各方存在某些利益冲突，对融资造成障碍； （4）机制不灵活，降低私人企业引进先进技术和管理经验积极性； 在特许期内，政府对项目失去控制权 （1）项目融资的所有责任都转嫁给私人企业，减少了政府主权借债和还本付息的责任；政府可以避免大量的项目风险； （2）组织机构简单，政府部门和私人企业协调容易； （3）项目同报率明确，严格按照中标价实施，BOT 政府和私人企业之问利益纠纷少； （4）拓宽资金来源，减少政府财政负担； （5）有利于提高项目运作效率可使社会急需的项目提前建成投产，满足社会需要； （6）国外承包公司会给项目所在国带来先进技术和管理经验 （1）可促进政府管理改革，政府可实现融资风险的转移； （2）政府与私企权利共享，改变了传统政企关系； （3）使私企在项目前期即可参与，有利于充PPP 分利用私企先进技术和管理经验； （4）政府和私企共同参与项日建设运营，可达成瓦利合作目标； （5）有意向的私企可尽早与政府接触，减少投标费用和招标时间； （6）政府拥有一定的控制权；适用范围较广 （1）涉及程序少，在一定程度上降低了融资成本； （2）通过证券市场发行债券筹资，代表了项目融资未来发展方向，故发展前景良好； （3）资金来源渠道多样化，特别适合大规模ABS 筹集资金的需要； （4）隔断了项目原始权益人自身风险，并且通过在证券市场发行债券分散投资风险； （5）有利于培养东道国在国际项目融资方面的专门人才，也有利于国内证券市场的规范 5

（1）对于政府而言，确定合作公司有一定难度，而且在合作中要负有一定责任，增加了政府风险负担； （2）组织形式比较复杂，增加了管理上协调的难度，对参与方的管理水平有一定要求； （3）如何设定项目的回报率可能成为一个颇有争议的问题。 由于在境外证券市场发行债券融资，故无法充分吸收国外先进的技术和管理经验

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