论人民代表大会制度的改革和完善

论人民代表大会制度的改革和完善

作者：蔡定剑 文章来源：好律师网 http://www.haolawyer.com/ 点击

数：2806 更新时间：2008-3-28

在纪念人民代表大会制度建立50周年，赞颂人民代表大会取得伟大成就的时候；在大讲要坚持和完善人民代表大会制度的时候，我们不要忘记：人民代表大会制度取得的成就，主要是1978年党的十一届三中全会后对人民代表大会制度进行了系列重要改革的结果。应该看到，人民代表大会的宪法职权还远没有充分落实，人民群众还不够满意。在新的形势下，人民代表大会又面临许多新的越来越大的挑战，不对人民代表制度进行改革，人民代表大会制度理想的优越性就不能发挥出来，也就不可能很好地坚持和完善人民代表大会制度。所以，本文想谈谈人民代表大会当前面临的问题、挑战和如何改革的问题。

一、改革的必要性

经济基础发生变革也 根据马克思主义的基本原理，经济基础决定上层建筑。

必然带来上层建筑领域的变革。建国以后我国实行高度集中的计划经济体制，即国家掌握了全部社会资源，与此相适应的是把全体公民都组织在某一国家或集体的单位之中，公民成为有组织的集体这一大机器上的镙丝钉。公民没有独立经济地位和经济利益，没有独立的人格和人身自由，因而也就没有独立的政治利益和诉求。就像计划经济体制下的生产过程一样，产品的生产、流通、消费过程都是由国家靠行政权力在指挥调动。公民的政治参与和利益表达也带有国家计划的性质，国家政治制度设置和政治结构安排也是集中性的有组织、有计划的。这种政治制度的关键词就是集中、统一、安排、协调一致、服从、监督，当然就不能谈个人的意志、利益和政治诉求了。我国的人民代表大会的产生、组织就反映了这

种高度集中组织化的政治结构，都与计划经济体制和集体组织的社会结构有关。 如从人民代表大会的权力设置看，1954年宪法规定了立法权的高度集中，全国人民代表大会是国家惟一的立法机关。人民代表大会遵循民主集中制和“议行合一”的组织原则，地方人民代表大会不设常委会，人民代表大会闭会期间只有人民政府，以便集中、统一、高效地行使权力。

又如选举制度。选举是代议制度的基础，它决定代表的素质、责任心和议会作用的发挥。过去一直实行的是计划性、指派性的选举：选民登记按户口所在地进行；选区划分以行政、企事业单位为主；代表名额分配有计划地分派，直至由谁当代表，谁不当代表，都是事先计划好的，不需要个人意愿表示，不由得个人做主。可见，选举制度从选民登记、选区划分，到选举程序、代表产生都带有明显计划指派性的痕迹。

由于人民代表大会制度高度集权的权力结构的一些方面不适应国家建设事业发展的需要，曾适时地做出调整和改革，才使得人民代表大会制度得以不断完善。如由于立法权的过份集中在全国人民代表大会，不适应国家立法的需要，1955年全国人民代表大会授权全国人大常委会制定法令的权力。1978年后，为适应国家发展社会主义民主，健全社会主义法制的需要，对人民代表大会制度做出三项重大改革：

第一，改革选举制度。扩大直选，实行差额选举，赋予代表或选民以候选人的提名权；

改革人民代表大会的组织制度。在县以上地方人民代表大会设立常务 第二，

委员会，在全国人民代表大会和较大的市以上的地方人民代表大会设专门委员会；

第三，进行职能改革。扩大全国人大常委会的立法权和监督权，全国人大常委会可以制定除基本法律以外的其他法律，大会闭会期间可以任免政府官员等；赋予地方人民代表大会及其常务委员会以立法权。

正是这些改革，成为20多年来人民代表大会制度发展的基础和条件。可以肯定地说，没有这些改革，就不会有人民代表大会制度举世瞩目的成就，人民代表大会也不可能摘掉“橡皮图章”的帽子，也就不可能有我国民主法制建设今天的大好局面。

是改革给人民代表大会制度增强了活力，带来了人民代表大会制 实践证明，

度的发展和完善。人民代表大会制度确立50年以来，我国经济基础发生了巨大变化，特别是市场经济改革以来，经济体制产生了根本性变革，建立在计划经济体制上的政治结构不能不面临着许多问题，这就是我国人民代表大会制度当前正面临着许多新问题和挑战，改革势在必行！否则，政治体制的某些方面将不能适应经济基础的需要，人民代表大会将更难以发挥作用。

二、人民代表大会制度面临的问题和挑战

这些要求很多直接触及到人民代 市场经济改革对政治发展提出了新的要求。

表大会制度建设问题。市场经济发展和社会财富增加，产生的利益多元、公民社会、独立人格、利益诉求和权利保护要求加强，政治参与必然强化，这些现象明显地表现在近两年我国社会生活和政治生活中。它使我们越来越强烈地感到，来自社会民间的力量正在强烈地冲击着我国的政治体制和人民代表大会制度，呼唤着人民代表大会制度的改革。这些力量主要有以下方面：

（一）公民自主自发的政治参与，形成对选举和代表制的挑战。公民利益保护的要求、政治表达的要求、政治参与的要求越来越强，呼声越来越高。如：2003年换届选举中，广东深圳出现一些以居民小区的业主“白领”为主的公民自荐、自发性站出来要竞选人大代表的现象；浙江省一全国人大代表在人代会之前，在媒体做广告征求公民的意见；湖南省一全国人大代表自费10万元起草法律草案提

到全国人大会议上，等等，这种群体性自发自主的、出于维权和自身利益诉求的政治参与，反映了市场经济发展对民主政治、对代议制度提出了新要求。 2003年首先在深圳市人大代表选举中出现的由公民自觉站出来自荐竞选人大代表的壮举，不是个别人，而是一群有产业、有知识的人。这种行动不仅出现在深圳，还波及到北京、湖北等省市。这种公民自主、自发的政治参与反映了什么问题呢？它实际上是公民对我们现行选举制度提出了选举改革的要求。它对过去由组织上安排当代表的做法发出了“我要当代表”的呼喊。对这一现象有分析指出：深圳特区出现的民间自发的竞选的冲动，又在率先激活我国现行体制和文本制度中的内在民主因素，表明随着“中等收入者”阶层的不断增长，他们在我国政治发展中要求参与政治的主动性和维护政治权利的自觉性正在日益提高。“深圳竞选”现象预示着社会主义市场经济的发展，它以其不可抗拒的规律影响和改变着中国政治的发展进程，为民主政治奠定坚实的社会基础。经受市场经济洗礼的深圳人，正以崭新的姿态为进一步改革和完善人民代表大会制度，深化中国的政治体制改革做出贡献。

（二）媒体和公众舆论（包括互联网的声音）高度参与对政府的监督和对公民权利的保护，直接考问人民代表大会的职责和人民代表大会的作用。在近两年我们看到接二连三的以媒体为引导的公民监督政府和维权行动，如：2003由孙志刚案引起的三公民上书全国人大常委会要求对国务院《关于对流浪乞讨人员收容遣送办法》进行违宪审查，并由此而引发的一系列公民申请违宪审查的请求；数以千计的公民纷纷向全国人大常委要求对《国务院房屋拆迁管理办法》和地方制定有关房屋拆迁规定涉嫌侵害公民私有财产权的内容进行违宪审查；数以万计的乙肝病毒携带者要求对《国务院公务员暂行条例》有关公务员体检标准涉嫌对乙肝病毒携带者歧视的规定进行违宪审查；女性公务员提出要对《国务院公务员暂行条例》关于女性与男性退休年龄不平等的内容进行违宪审查等。我们看到，媒体和公众舆论越来越成为一种有影响的社会力量，它能影响政府的决策和改变

一些事情。媒体（舆论）干预有影响的重大事件有：沈阳刘湘案；沈阳宝马撞人案；河北农民企业家孙大午非法融资案；河北廊坊市警察非法拘禁杀人埋尸案；湖南省嘉禾县县委县政府集体违法拆迁侵犯公民权利案，等等，这些都是通过媒体（舆论）的介入改变了一些事情。还有很多责任灾害事故的揭露，都是由于媒体、公众的舆论监督引起的。过去我们从来没有发现中国来自民间的社会舆论、媒体有如此大的力量，能改变政府的行为和法律。

在建立官员问责制的制度中，一些政府官员因承担各种责任事故纷纷 还有，

落马。然而，真正对人民代表大会负责的官员却安然无恙，使政府对人民代表大负责制显得大为失色。在2004年6月国家审计署向全国人大常委会报告审计工作中揭露的大量政府部门财政违法行为引起国人的严重关注。舆论批评为什么多年来审计揭露的问题得不到解决？它暴露了我国预算批准审查和公共财政制度的严重缺失。在大量的城市房屋拆迁和农村土地征用中，不仅出现了严重侵犯宪法保护的公民私有财产权的现象，也存在大量的土地使用严重违法情况。面对这些严重的违法现象，各级人大常委会似乎都少有反应。

反映出人民代表大会行使职权的 在这些媒体监督政府和公民维权的行动中，

严重缺位，如违宪审查制的缺位，政府对人民代表大会负责制的缺位，以及人民代表大会对预算审查制度的缺位，法律监督不力等，都涉及到人民代表大会的机构和职权的行使。

以法律界人士为主导作用的社会力量以法律诉讼的方式敲打着宪政制 （三）

度之门。如山东“齐玉苓教育权案”，这个案子是挑战宪法司法适用的第一个案例，尽管这个案子与宪法没有什么直接关系，不必要直接适用宪法。但是，它的意义在于最高法院第一次解释，法院可直接引用宪法判决，从而使宪法走向司法实践和公民生活迈开了一步。由此案引发了一系列宪法诉求：山东高考落榜生诉讼教育部侵犯教育平等权案；四川大学学生诉中国人民银行四川分行招工录用中的身高歧视案；大学生张先著（乙肝病毒携带者）诉芜湖市人事局招录公务员歧视案

等。这些案子虽然没有什么具体成就，但是它使宪法意识得以传播、宪法精神得到弘扬，从而起到推动制度改进的作用。它对公民、特别是对领导干部宪法意识的增强作用胜过百堂法制教育课。而由孙志刚事件引起三个法学博士向全国人大常委会提起违宪审查的建议案，是公民以法律的方式导致国家的一项法规被废除。尽管法学家仍感到遗憾，因为没有通过这个案子看到违宪审查制度的建立，但它所导致的结果还是非常令人高兴的。它的意义在于给国家机关上了一堂深刻的宪法课，它敲打着违宪审查制度的大门。在这一系列的以诉讼和违宪审查诉求的行动中，我们看到法学家们、法律工作者、法学学生，包括司法人员的活跃身影。为什么过去许多类似孙志刚案的事件也报道过不少而没有改变什么，而以孙志刚案为代表的事件却改变了制度，这就是法律学者特有的方法和从事制度建设的力量。从这些案例中看到全国人大常委会监督解释宪法的制度正在受到挑战。 （四）在一些地方、特别是基层政府自主自发地进行民主改革的探索，也反人民代表大会的某些制度不适应民主法制发展的需要。自1987年我国建立村民自治制度以来，经过实践发展，以民主选举、民主管理、民主监督为核心的基层民主建设在农村得到蓬勃发展。中国农民正在进行一场广泛的民主训练，他们在民主实践中喷发出来的民主参与热情，引发了我们对中国民主发展的深思！人们开始了对乡镇长、县长民主直选的追向，农民能选村委会，为什么不可以直选乡镇长和更高级的政府官员？并且一些地方自发地进行了这种民主选举改革，包括直选人大代表的竞选、乡镇长直选、乡镇党委书记和乡镇长的公推公选，甚至有些地方还进行了县级领导干部的公推公选。但是，基层民主建设碰到了来自地方恶势力的破坏和上级政府少数干部的打压，如村民的民主决策、民主监督管理难以进行，理财小组开展不了工作，有的甚至被打和被危害，而造成这样现象的原因有一些是出自法律和制度本身的缺陷。为了民主，不少农民和普通公民进行了顽强的抗争、上访，甚至群体性行动，影响到社会稳定。完善这方面的法律制度建设，帮助基层民主发展是各级人大的重要职责，但是，各级人民代表大会很少

为之行动，有关立法机关在完善法律制度，保障、推动民主发展方面反应迟缓。如基层竞选中的违法现象、贿赂买票、操控选举等有关的法律完善迟迟没有跟进，而现行《村民委员会组织法》、《选举法》和《地方组织组织法》在防止选举违法行为方面早已显得力不从心。

又如，还有一些地方开始进行预算制度的改革，做部门预算和细化预算，把政府提交人大审查的预算由过去的一张纸变成一本书。但是，如果人民代表大会其他相应的制度没有改革，使得细化预算改革难以奏效。过去预算过分简单的一张纸使人大代表读不懂，现在预算成了一本书后人大代表在会议期间根本读不完。不改革人代会的会议制度延长会期，不实行有关专门委员会的预先审查制，不进行预算逐项辩论，不实行预算审查的公开化，细化预算的改革就没有实质意义。还有河南洛阳“李慧娟法官案”也反映了一些地方人大失职不作为的现象。 经济的发展，需要政治制度相适应；民主的发展，需要法制辅轨道。作为中国民主法制建设的主要责任者，人民代表大会负有重要的责任。必须以改革完善来应对这些挑战。

三、人民代表大会制度可行性改革

（一）改革选举制度

当前社会转型，利益调整，诉求多元， 选举制度是人民代表大会制度的基础。

首先对人民代表大会选举制度形成挑战。为适应这种挑战，需要对选举制度进行以下改革：

1．扩大直接选举范围。

从1979年扩大直接选举改革已经二十多年了，二十多年来，我国经济社会文化发生了根本性变革。根据笔者组织的中国选举状况的调查研究，我国公民已

经完全具备了在县乡两级实行行政首长直接选举的条件，将人大代表的直接选举扩大到较大市和省级也是完全可以行的。理由是：

实行直接选举是马克思主义民主选举理论的应有之义。今天我国正在 第一，

建设高度民主和政治文明的国家，而公民还只能选举基层的县乡人大代表，这与马克思主义直接选举的民主理论和我国建设社会主义政治文明很不相称。 由农村村民自治的民主选举实践表现出来的极大的民主热情和民主智 第二，

慧证明，农村村民完全有能力、有动力、也有愿望进行这种选举。在深圳、四川、江苏等地进行的人大代表竞选，乡镇长直选改革和县乡两级政府领导人的公推公选改革，充分证明扩大直接选举的改革完全可行。

第三，选举不仅不会造成社会混乱和影响稳定，规范的、公开、公正的民主选举，使很多地方由乱走向了治，民主极大激发了公民的选举热情和提高了公民的参与能力。民主实践是最好的民主培训班，公民的政治参与能力和选举水平也只有在民主实践中才能不断提高。不给予实践，永远不能提高民主水平，国家的民主就永远不能发展。

扩大民主选举是解决官员腐败，建立真正对人民负责的责任制政府的 第四，

根本途径，也是解决当前我国各种社会矛盾的根本措施。当前我国政府官员腐败严重，少数地方官员为了升迁，只对上负责，而疏于对老百姓负责；为了GDP竭泽而渔的发展观；忽视人权保护，片面强调打击的社会治安观，随意对公民收容劳教，对犯罪嫌疑人常常超期羁押等等；无视公民私有财产，随意侵占农民土地，拆迁公民住宅；还有官僚主义、不负责任，对老百姓冷漠，对人民利益的漠视等，都可通过民主选举，产生对人民负责的官员和政府，通过竞争产生优秀的政治官员，而从根本上解决或遏制上述官场之恶疾。 2．对国家机关正职领导人实行差额选举。

1979年以后，我国选举制度改革的最大成果之一是实行了人大代表和政府副职领导人的差额选举。但是，国家机关正职领导人没有完全实行差额选举。按

《地方组织法》的规定，地方国家机关正职领导人一般实行差额选举，但也可等额选举。由于法律规定有意留有余地，而各地方实际做法都在搞等额选举。这种正职的等额选举不符合民主选举的性质，不符合建立真正责任制政府的要求，不符合政治体制改革和提高党的执政能力的需要。所以，建议修改《地方组织法》，对国家机关正职领导人一律实行差额选举，只有通过民主的有差额竞争的选举，才能产生对人民负责的官员和政府。

3．实行以竞争为中心的公开、公正的选举程序。

参选候选人要以自荐为前提。过去要当人大代表或政府领导人的侯选 首先，

人不需要公民自己申请，而是靠组织安排。人大代表和国家机关领导职务是一种服务公职，没有自觉自愿主动和热衷于服务，就不可能做好代表或官员。所以，选举的第一环节必须是以候选人自荐报名为前提，未行自荐报名的公民不能作为候选人，这是民主选举的起码要求。

实行以居住地为选民登记地的选民登记办法，从而解决市场经济改革 其次，

后大量流动人口的选举权得不到落实的问题。从政治上保障广大农民和其他流动人口参与国家事务，实现当家作主的权利，这关系到我国人民民主的性质问题。据有关专家推算，在基层人大代表选举中，我国应参加选民登记而未参加登记的人员约1300多万人，在户口所在地名义上登记而实际上未参加选举的选民约4700多万人，虽在户口所在地登记在外工作而委托他人投票参加选举的约4600多万人，总共约有1亿人因采取户籍所在地选民登记制而不能参加选举或没有亲自参加选举。在县一级没有参加选民登记的人约有2200万人，在户口所在地名义上登记而未参加选举的人为5100万人，以委托方式参加投票的为6600万人，约有1．4亿人因户口登记选民制没有参加选举或没有亲自参加选举。由于外地打工者不能参与当地政府的选举和政权建设，使得外地人口进入较多的地方政权性质也发生变化，政权只是当地人的政权，而不是全体市民的政权。尽管你在当

地长期居住和纳了税，外地人的利益根本上还是得不到保障，这会严重影响国家有关法律的执行。如经济发达的地方，由于当地政府完全偏向了投资者，就不可能很好地执行劳动法和社会保障方面的法律，劳动者权利得不到维护。 取消城市以工作单位划分选区的办法，完全实行以居住地的方法划分 其三，

选区。我国现行选举法规定选民以居住地或工作单位划分选区，是居住地和工作单位两种方式并用的选区划分办法。实际上城市划分选区是以单位为主，选民没有工作单位的才会在居住地进行选民登记。按工作单位划分选区带来诸多弊端： 实行单位选区往往大单位 一是人大代表选举成了不同单位之间的相互协商，

“吃”小单位，小单位的选民难以当选代表，实际上是不平等的选举。

领导决定指派代表候选 二是单位选举使选举行政化。单位有行政隶属关系，

人的现象就难以避免，鲜见有选民自荐联名推选代表候选人的情况，不太可能做到真正平等的民主选举。实践也证明，所有工作单位选举都是形式化的，所有选举民主气氛比较活跃的都是居住地选区，而不是单位选区，单位选区不利于发扬民主。

选民要求人大 三是单位选区选出的代表与基层人民代表大会没有利益关系。

代表所代表的利益都是些与公民社区生活有关的事务，如小区管理、道路交通、环境建设，基层人大管的这些事与工作单位无关，而与居住地有关。还由于工作单位选出的代表不少大小都是领导，这些人对参加当地人大会议没有太大的意义和兴趣，所以单位代表在人大会议的出席率也较低。

其四，取消以协商方式确定正式候选人的方法，实行以公开、公平，按多数票决确定候选人的方法。现行选举法规定在提出初步候选人后，如果超过法定差额人数，可采用酝酿协商方法确定正式候选人。酝酿协商在实际操作中往往变成了少数人的暗箱操作，大多数由选民或代表联名推荐的候选人一般都在这个环节被“协商”下去。因此，必须取消酝酿协商办法，代之以公开、公正的预选票决制。 其五，实行公开、平等的竞选。现行选举没有活力，选民和代表对选举没有

兴趣，投票带有盲目性，选出的代表或领导人不是优秀者，都与缺少选举竞争机制有关。要解决这些问题，最好的办法是让候选人自我介绍，相互竞争，以充分展示个人的能力。竞选是解决选民厌选，从而搞活选举、激发选民热情，并产生对人民负责的代表或国家机构领导人的最好途径。那么，选举竞争必然产生优秀的人才，这一点已经被民主选举的实践证明。很多人担心竞选会产生种种弊端从而会污染政治。民主国家的实践证明，竞选的弊端完全可以通过法律的规范加以消除或控制，只要制定公正、透明的选举规则，就完全可以做到公平、平等有序的选举。

（二）改革代表制度

当前我国人大代表 让代表真正成为人民利益的代表，成为民意的重要管道。

制度最大的问题是人大代表谁也不代表，选民找不到代表，代表也没有自己真正的选民。所以，人大会议上，有的代表是“哑巴”代表（不发言），有的是“个人”代表（凭个人的认识水平，发表一通个人见解）；有的是“观风”代表（看别人怎么发言，怎么投票划圈），这都是因为他们没有选民，不需要对谁负责，代表与选民脱节造成的。要使代表真正与选民联系起来，最根本的办法就是让选举变得真实，这需要在改革选举制度的时候同时对代表制度进行改革。

需要改变代表的身份结构。现有制度下特别要实行代表与企业家身份脱离，消除代表身份的利益冲突。曾有一种观点认为，提高私营经济的地位就是让更多的企业家参政。另一方面出现私营企业家积极参政争当人大代表，但多数人当代表是为了戴上红帽子。它不仅可增加企业的光环，从而为企业带来潜在的利益，还可利用代表身份增加对企业的保护。如不少私营企业家借开人代会之际作为与政府领导社交的极好机会；有的借人代会之际宣传企业产品；有的代表把自己的司法案件带到人代会上作为议案提出或作为个案监督向法院提出；甚至有的以人大代表的身份打官司；有的代表在企业受到行政监管执法检查时亮出人大代表的身份抵制执法；有的借人大代表的人身特殊保护权为犯罪增加保护层，等等。

需要有反映他 中国随着非公有制经济的发展，需要提高非公有经济的地位，

们利益的政治代表。但是，提高非公有经济的地位不等于企业家自己亲自参政。市场经济条件下的企业家参政，会产生新的“政企不分”、“公私不分”，带来诸多的利益冲突，会出现利用公职身份为自己谋利问题。所以，不能提倡企业家参政，人大代表作为公意代表，不能与私营企业家的身份混同。所以，提出职业代表制问题，实行职业代表来代表不同的利益，是现代市场经济民主制国家所必须的。 行政机关和司法机关领导不兼任 实行各级领导干部与人大代表身份相脱离，

人大代表职务。为什么进行此种改革？因为官员当人大代表弊端丛生： 使 一是现在各级人民代表大会几乎成了干部会。由于人大代表光环很好看，许多各级领导都纷纷争当人大代表，在全国人民代表大会有干部身份的代表达到41．6％，有的地方则可能超过50％。由于各级领导干部与会，使人民代表大会会议的性质发生变化。会议行政化，如领导干部要分别担任大会的各代表团团长、副团长，小组会的组长等，他们主持会议，有时就像领导在当地组织行政会议一样，人代会有时成了书记、市长的工作布置会和下面官员、企业领导的汇报会。 领导长 二是官员代表影响会议效率和普通代表行使权利。会议审议发言中，篇大论往往占去了有限的时间，领导也给会议定调，约束了代表的畅所欲言，实际上形成代表身份不平等，普通代表缺少话语权。领导干部太多，也是人民代表大会会议难以延长的原因之一，因领导都很忙，全国人民代表大会即使开十多天的会议，领导也难以坚持，缺席率高。

三是领导干部当代表不利于人民代表大会开展监督。人民代表大会监督政府，政府官员同时就是代表，形成自己监督自己。如省长是代表，审议政府工作报告时省长到各代表处看望代表，代表感激都来不及，让普通代表给他提意见，很难！

大量占据了基层代表和普通代表的名额。现在各 四是领导干部兼人大代表，

级领导干部争当人大代表的风气越来越盛，使有限的代表名额越来越集中到干部

身上，使人民代表大会的代表性和民意成分大大降低。

可见，官员兼任人大代表，不利于强化人民代表大会对政府的监督，不利于减少人大代表数，不利于延长会期，不利于改变行政化的会风，不利于发扬民主。 一是代表 进行代表制改革有两条思路，一是把人代会建成真正的权力机构，

大会保持广泛的代表性，仍只是象征性权力机构，将人代大常委会充实、扩大、加强。按第一种方案要进行代表制改革，必须减少代表名额。不减少代表名额，就不能建设一个有能力的代表机构，要把代表大会造成一个有能力的机构就必须专职化。代表太多使会议效率大大降低，成本大大增加，而使会议难以发挥作用。根据代议制原理，代议机关代表的多少，取决于人口数量和会议议事有效的限度，在国际社会，国家级议会一院超过600名议员的只有英国、德国、意大利、朝鲜、古巴等少数几个国家，议员太多，议会难以有效议事行使职权。国外州或地方省一级议员不超过一、二百人，县一级议会一般在几十人或十几人，乡镇级议会见人、十几人。我国人口多，情况特殊，全国人大代表也不应超过1000人，最好在600人左右。省级人大代表不应超过400人，地级市人大代表不应超过200人，县级人大代表不应在100人以内，乡级人大代表最多50人。如果按第二种思路，走扩大常委会权力的路，就要增加常委会的名额，使它成为一个有广泛代表性的权力机构。

（三）调整人民代表大会与常委会的功能

第一，进一步扩大常委会立法权。全国人民代表大会不再行使立法权，使全国人大常委会成为一个完全的立法机关。我们知道，由于全国人大代表太多，每年会期有限，每次会议一般十天半月。而每次会议议程太多，每次会议如果要审议法律草案，一般只安排一天或半天时间讨论。一个作为全国人民行为准则的法律在一个近3000人的会议上只有一天讨论时间就表决通过，实在不太严肃、慎重。可见，法律很不适宜在全国人民代表大会这么大的会议上来审议通过。为了让代表大会更好地进行选举，听取、审议有关工作报告，有更多时间审查预算等，

建议取消代表大会的立法议程，把立法权完全交由常委会行使。这样更有利于提高法律质量，因为常委会更有能力对法律进行审议，常委会组成人员有更多的专职人士和各方面的专家，也有较充分的时间对法律案进行反复的审议。实际上，现在提交代表大会审议的法律也是先经过常委会审议，代表大会审议法律很大程度上只是个形式。所以，应该让全国人大常委会成为一个名符其实的完全的立法机关。代表大会主要行使组织国家机关的权力。

为了使全国人大常委会成为一个完全的代表民意的立法机关，需要对 第二，

全国人大常委会作出相应的改革，主要是要扩大全国人大常委会的代表性，增加常委会组成人员名额，使之达到三五百人左右，从而能使立法机关较广泛地代表民意。

第三，实行常委会的专职化。要使常委会成为真正有能力的立法机关，必须实行专职化。专职化包括常委会组成人员专门从事常委会工作，不兼其他职务，为常委会组成人员配备办公室和专门的助理人员。常委会专职化了，常委会组成人员才有充分的时间对法律草案进行调查、研究，才有可能延长常委会会期，才有时间通过全体会议的形式审议法律草案，并采取逐条辩论的方式，通过提修正案的方法讨论通过法律，从而提高立法质量。第十届全国人民代表大会第一次会议增加若干名专职的年轻委员，这只是常委会专职化试验性的探索。但是，只有全部常委会组成人员实行专职化后才能发生整体效应。 （四）加强人民代表大会及其常委会的职权

使人民代表大会各项职权更好地落实。有人对当前人大工作编 要通过改革，

的顺口溜是：“制定别人已经制定了的法律，决定人家已经决定了的问题，任免组织已经确定了的人员，监督领导让你监督的问题。这种状况必须改变，否则，有负人民的期望。

在立法方面，立法部门利益长期困扰着立法质量的提高。立法缺乏“问题”意识，立法计划回避重要立法，具体立法回避主要矛盾，法律条文回避解决问题

的措施。很多地方人民代表大会的监督避重就轻，不讲实效。有民谣说：“审议报告唱赞歌，述职评议表扬多，执法检查走过场，一听二看三通过。”还有讽刺人大常委会检查走形式的顺口溜说：坐着车子转，隔着玻璃看，问题当着希望谈，临走时拍着肩膀说“好好干！”而对重大事项决定权，各级人民代表大会基本上没有行使或极少行使。

要改进立法，提高质量，从根本上是要实行立法民主化。全国人大常委会为提高立法质量采取过一些措施，如实行立法“三审制”，实行法律议案的统一审议，加强立法的统一审议和协调等。但是，这些措施都是治标不治本之策。提高立法质量，消除立法部门化的治本之策是改变人大代表的产生机制，让真正代表社会各种利益的人进入立法机关。

因为立法的过程就是个利益博弈的过程，如果没有代表各方面的利益博弈，没有真正代表各种利益的人参与立法过程，就会只剩下政府部门之间的博弈。在立法人员的产生机制一时难以改革的情况下，有两项措施可促进改变现状，推动立法民主化：

立法听证是实现公众直接参与立法的好途径。但是， 一是立法普遍实行听证。

如果听证只是作为工作人员听取意见的程序，而不是作为立法主体代表本身立法决策的依据，听证就只能像以往立法征求意见一样，由立法工作部门决定立法，立法听证就失去真正的意义。要让立法者普遍直接参与听证，并实行立法听证反馈重要意见制度，对立法听证中没有采纳的重要公众意见，应通过媒体向社会作出反映，并说明没有采纳意见的理由，以增强立法听证的公开性和实效性。立法听证还应成为一项普通化的制度，而不能成为只在豪华场所演示的奢侈品。要使立法听证成为普遍制度就必须简化听证，实行廉价听证，听证一般在立法机关办公地会议室举行即可，只有普通化才能平民化，太奢侈的立法听证难以成为常制。 比立法听证更简单易行的立法民主化措施，就是立法公开、阳光化，让电视转播或直播常委会审议法律过程。这样有利于激发公众对立法的关注和参与，从

而主动向立法机关反映他们的意见；也有利于公民了解法律、学习法律，从而更好地遵守法律。公开立法审议表决过程，也有利于广大人民群众了解人民代表大会的工作，监督人大代表。公开立法是立法的应有之义，各级立法机关的立法过程不向人民公开是不尊重人民的表现，人民有权知道自己的代表在干什么，他们在怎么制定法律。实行电视直播或转播立法审议过程是最简单不过的，是谈不上是改革的改革，但是十分必要的。

从立法技术的角度，应该采取对法律草案提修正案的 为提高立法审议质量，

审议方法和逐条辩论表决的办法，只有这样，对每一法律条文的审议才会认真精细，才能产生高质量的法律。现在如果代表对某一法律条文有意见就难以表达出来，只能赞成、反对或弃权，就像在脏水里的孩子，要么都泼掉，要么都留着。由于很多代表出于对法制建设迫切需要法律的理解，对一些有瑕疵条文的法律也只好投赞成票，质量不高的法律就是这样产生的。对条文采取修正案的方式和逐条表决其实是轻而易举的事，只需改变做事的习惯方法。

认为人民代表大会 在落实人民代表大会职权方面，必须破除一种错误观念，

主要是监督机关。我国人民代表大会有监督职权，但是，它主要还是决定机关，代表民意决定重大事情。而现在由于人民代表大会决定权基本没有得到行使，地方人民代表大会更多地进行了一些监督工作的探索。所以，在人们的眼中，人民代表大会越来越变成了一个监督机关，各级人民代表大会也在这样定位自己，这是对人民代表大会职权的误解！

国家和地方的一切重大事项应提交人民代表 人民代表大会首先是决定机构，

大会决定。不提交人民代表大会决定，是对人民代表大会的不尊重，是对人民权利不尊重，也是对宪法不尊重的表现。人民代表大会权力要回归到决定权位置上，不能滑到监督机关的位置上去。人民代表大会要决定重大事项，对税收财政预算问题，对城市的规划和发展，城市的拆迁和改造政策，国有企业的改制和对涉及国有资产的处理问题，国家大型的建设工程项目，涉及人民群众关心的重大问题

等等，都是应该由人民代表大会决定的问题。如果理解为这些事项都由政府决定，人民代表大会只有监督的份，那就错了，那就会改变我国人民代表大会是国家权力机关的性质。所以必须转变错误观念：人民代表大会是决定机关而不仅是监督机关。

（五）改革人民代表大会的议事程序和议事方式

这里只提有限的几项议程的改革建议。代表大会应适应市 改革会议的议程。

场经济改革的变化，取消对国民经济和社会发展计划报告的听取和审议。因现在不搞计划经济，即使政府还需要作出一些计划，都是指导性的，也不必通过代表大会审议通过，因代表大会审议通过的东西具有一定的法律效力，现在的计划不应有这样的效力。每次人代会审议政府工作报告和审议计划报告也往往是重复的。如不再审议计划报告，如前所建议的代表大会也不审议法律，这样就能在有限的会议时间把议题集中于对政府政策的讨论和对预算的审查。这样使代表大会主题更明确，精力更集中。

所 人民代表大会要真正行使权力，就必须让它有充分的时间讨论决定问题，以首先要延长会期。常委会主要议程是审议法律，现在由于采取笼统审议的办法，委员们又缺少对法律草案的了解，所以，审议时委员们发表不出什么意见，一个法律草案审议一天半天，只要是稍专业一点的法律草案，委员们就没有话说。如果在增强常委会组成人员能力的基础上，对法案采取逐条审议和辩论的办法，必将大大有利于提高审议质量。而这样做必然要延长会期。

从过去的 取消常委会分组审议法案的方法，一律采用全体会议的审议方法。经验看，小组会审议议案时，代表发言比较随便，很少准备，而大会审议发言都比较慎重，认真准备。小组会各说各的，有的自弹自唱，整个会议缺少相互交流。大会审议能在广泛的范围交流，产生火花，形成辩论。小组会不容易集中意见，而为工作机构掌控修改权提供方便。大会发言辩论意见大家都清楚，可直接反映到法律草案中去，可大大减少工作人员集中意见的随意性。总之，大会审议发言

辩论有利于提高会议的审议能力，提高审议质量。

但这些改革也将大大有利于提高常 这里虽然只提有限的几项议程改革建议，

委会和代表大会的工作能力，从而有利于发挥人民代表大会的作用。 （六）改革人大常委会工作机构的工作方式

现在人大常委会工作机构的工作方式基本上是一种行政化的组织和工作方式。由于工作机构行政化的运作，使人大常委会某种程度上成为常委会领导和常委会工作机构的木偶。行政机构服从于常委会秘书长，秘书长服从于常委会主要领导。所以，整个常委会的工作机构在为秘书长和常委会主要领导少数人服务。从而使常委会工作机构成为一个高度集权的行政化机构，它提供的服务作为一种资源集中在少数人手里。而常委会审议或代表大会审议议案都是一种分散状态，代表就是由于缺少资源信息，难以提出议案和对议案发表很充分的意见。这就给工作人员和领导取舍意见以方便。这种服务机构实际上为常委会领导决定整个常委会的运作和会议的程序创造了条件。

与人民代表大会会议开会的方式和人大 之所以产生立法机关行政化的问题，

常委会工作机构提供的服务有关。从开会方式上看，如审议法律草案由常委会组成人员在会上发表一通意见后，由于没有实行修正案的方式和逐条表决的方式由委员们来决定怎么修改，而是由法制工作机构根据大家发表的意见来决定吸取哪些意见，不吸收哪些意见。这样实际上使法律议案的具体修改，由常委会工作机构最终由领导掌握。代表或委员们的意见实际上只起着一种参考作用。要改革开会方式，采用科学民主的集中意见的方式，才能避免工作机构和领导个人操控会议，改革常委会工作机构的服务方式也很重要。

而对人大代表或常委会 现行常委会的工作机构都是为常委会领导提供服务，

组成人员基本上不提供服务。于是出现一些有责任的代表自行打广告征求民众意见和自费起草法律议案情况。要增强代表的能力，就应给代表或委员提供服务。在人大代表目前兼职制的情况下，难给常委会组成人员或代表专门配备工作人

员。可以通过改变现行常委会工作机构工作方式的方法改善这种情况。让常委会的工作机构由只面向领导改为面向全体常委会组成人员，为他们提供公共服务，如提供信息咨询、研究报告和起草、审议法律议案等。常委会除了现有的联络局为他们提供服务外，常委会的法制工作委员会、研究室、图书馆、信息中心等机构都应对代表实行开放性服务，人大代表或常委会组成人员都可以要求常委会机构的工作人员为他们提供人大工作有关的各种服务。这样，常委会的立法、研究等服务机构的人员就要成为某方面的专家，由他们直接面对代表和常委会组成人员，而不只是在行政机构为领导服务。工作人员的业绩由服务对象——代表评定，哪个工作人员提供多少服务和服务好坏、工作质量就能显而易见，从而使常委会摆脱行政化的工作方式。只有为代表提供有效的服务，使他们全面了解情况，才能增强每个代表或委员的工作能力，从而增强整个常委会的能力。

实现人民主权的宪政设 要使我国人民代表大会成为真正的人民的代议机关，

置，不断进行改革和完善是绝对必要的。要落实它的权力，发挥其作用，还有很长的路要走，这里提出的一些改革建议，仅仅是现实、充分地考虑其可行性后才提出的。尽管有些只是很细微的改革，但是每一步的改革都会给人民代表大会带来变化和活力。而千里之行始于足下。

【作者介绍】法学博士，中国政法大学法学院教授。

注释与参考文献

通常是要这个选区要选一个女性，那个选区要选一个民主党派人士；这个选区要选一个年轻的，那个选区要选一年老的。 有的人被选为人大代表自己都不知道。

联系选民签名，作为候选人提出， 这种公民“自荐竞选”举动是公民主动报名，

由自荐者组织选举班子进行选举直传，与组织提名的候选人和其他候选人竞争。

尽管媒体和公众舆论在对司法的影响上会产生某种副作用甚至出现违反理性和法制的坏作用，特别是在中国这种司法不独立，法官素质不高，领导和政治都会干预司法的情况下，这种作用尤为严重。刘涌案就是这种坏作用的典型，但是，我们还是要肯定媒体和公众的这股力量。

媒体怀疑是权贵 沈阳公民刘秀文驾宝马车撞死与其争执的农民而被轻处理，

在起作用，此案被媒体反映后引起领导的重视，对案件进行了复查。媒体没有改变司法结果，但处理该案的有关违法人员被查处。

但由于舆论 农民企业家孙大午是一个慈善企业家，他因非法融资获罪被捕，的同情，在舆论的呼吁下，他被从轻处理获释。

司法机关 廊坊市警察非法拘禁打人致人死亡之后埋尸灭迹，被媒体被露后，迅速进行了查处，警察罪犯按故意杀人定罪被判无期徒刑，而过去这样案子中的警察最多按非法拘禁罪判三、五年徒刑，还可能是缓刑。

这个案子中，强大的舆论压力使中央政府派大员督查，导致县委书记、县长双双落马。

是由于 高考落榜生认为各省录取分数线不平等，有的录取分数相差上百分，教育部的有关政策造成的。

如最高法院对荠玉玲案可适用宪法的积极回应，司法机关进行的一系列改革，反映了司法工作者这种努力。河南洛阳“李慧娟法官案”也反映了这种要求。 法官李慧娟在一个判决中宣布：河南省的种子实施办法与国家的《种子法》相冲突，自然无效。就触及国家的人民代表大会制度问题--法官没有权审查人大的立法是不是与宪法或上位法抵触，而司法实际中很需要判断那些法律适用和不能适用。河南省人大不是检查自己的法律是不是与国家的法律抵触，而是要求追究法官损害人大的责任。

一种流行的观点认为，中国农民的素质太低，所以不能搞太多的民主，不能提高直接选举的程度。

只有在那些违 有一种流行理论就是选举会把社会搞乱，会不利于社会稳定。法选举，选举程序不公开、不公正的地方，选举才会越选越乱。

平等竞争的民主选举，就不可能有真正的权威和 政府领导人不通过公开的、产生有能力的人执政。

《新京报》2004年9月19日。 资料来源：

当地居民 在广东东莞有的镇外来打工人口已超过当地居民的一倍甚至两倍，都成了企业经营管理者，外地人员都是打工者，他们在当地没有选举权和任何政治权利，他们成了真正的被统治者了。所以政府肯定就是维护经营管理者的政府。 如1998年和2001年在四川遂宁市中区步云乡的直选乡长的选举中，落选的候选人都认为竞选是公平的，没有金钱选举和对选举不公平的反映。

有的企业家把借此机会与领导人的合影挂在公司办公室，以光辉企业形象，增加企业的信誉度。

人大代表有人身特别保护权，司法机关进行逮捕审判时必须 根据法律规定，报人大常委会批准。

一个法律 常委会审议法律草案一般采取三审制，常委会每两个月开会一次，草案在常委会通过有半年时间进行讨论和调研。

原国民党政权建立的国民大会，就是为了解决中国人口太多的代表性问题，国民大会议员太多，不便开会，所以规定其职权主要是选举、组织国家机关，由它产生五院。由立法院负责立法，国民大会没有立法职能。

人大立法时有时有几种选择方案，但往往最后选 一位资深立法专业人士说：

择不是最优的，而是次优的，甚至是最劣的方案。如果哪个法律中哪个条款有明显的不当或错误，那么很可能这个条款是领导拍板定的。因为领导一拍板，再有问题也就没有人敢提了。

参考文献：

黄卫平．深圳竞选实录“前言”[M]．西安：西北大学出版社，2003． 蔡定剑，主编．中国选举状况报告[R]．北京：法律出版社，2002

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