事业单位类别界定的难点问题及对策研究

事业单位类别界定的难点问题及对策研究

爱民区事业单位分类改革研究课题组

分类推进事业单位改革是全省机构编制战线今年及今后几年的中心工作，为了加快此次事业单位改革的推进进程，加强对事业单位分类改革的研究和指导，省编办下达了事业单位分类改革的研究任务，接到通知后，爱民区编委办公室高度重视，在综合分析城区的研究资源和相关载体的基础上，选定了重点研究内容，并迅速成立了研究小组，广泛搜集资料，针对事业单位类别界定的难点问题及对策进行了重点研究。

一、事业单位类别界定的难点问题

（一）几乎所有事业单位都不同程度地“沾了经营”。 绝大多数事业单位都或多或少地有一些商业项目，行政、公益、经营职能混在一起，难分彼此。

目前，有些新闻出版单位，既有政府宣传职能，又有广告、房地产之类的项目，是算公益类，还是经营类，很难划分；还有一些行政附属单位，如统计、培训、信息服务等机构，有行政职能，也有经营项目，是应该回归政府体系，还是转为企业，也很难划分；行业协会机关报刊算哪类，也不好界定。

（二）未定性先分类。

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根据目前的分类，大框架下的类型有了，但是如何认定某个具体的单位到底属于哪一类，却并不容易。

据介绍，在探索事业单位分类的很长一段时间内，并不是按照事业单位的属性来分的。“事业单位本来应该是围绕着公共利益来设立的，而现在有些事业单位却是在国企改制、部委机构改革中为政府财政减负、分流人员、解包袱而成立的，比如一些行业协会，一些部委下属的报刊杂志出版社等等。”

（三）现行分类标准具有局限性。

就现行的事业单位分类标准来看，按行业、隶属关系以及行政级别分类属于事业单位传统管理体制的产物。其中，按行业分类不能说明为什么行业中的有些机构属于、有些不属于事业单位，也不能说明同是事业单位为什么有的承担行政执法职能职能，有的则承担发展社会公益事业或开发经营职能。此外，在行业分类的具体操作中经常会出现“其他”类，从而为所有不能或不好归类的事业单位保留了一块模糊地带。按隶属关系分类，一些行政事业单位业务上实行“条条管理”，而财务上又实行“块块管理”，这种业务管理与财务管理的脱节常常造成事业单位管理上的条块分割，以及各部门各自为政、机构职能简单重复设臵和国有资源大量闲臵浪费的现象。事业单位按经费来源分类依据主要是单位的经费自给率，在这种分类模式下，那些因管理不善、经营

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无方而导致效率低下仍有可能需国家财政全额拨款，从而极大地降低了国家事业经费的使用效率。而且这种分类对于率先实现经费自我补偿的事业单位没有起到鼓励、扶持作用，从而极大地挫伤了事业单位自主经营和自求发展的积极性。按功能分类虽然具有一定的科学合理性和可操作性，但仍不能很好的解决为什么某个单位属于此类而非彼类的分类标准问题，对于事业单位为什么处于或继续保持某种组织形式和运行机制，不能提供有效的解释和客观的依据，从而使分类改革极有可能陷于政府主管部门和下属单位讨价还价的持续博弈当中。

（四）分类依据不够明确。

事业单位数量众多且十分复杂，所承担的功能也有差别。然而如何分类，分类的依据是否科学、符合实际，则是分类的关键。而上级文件对事业单位的分类依据没有给予明确规定，因操作中缺乏有效依据，这样对事业单位进行分类带来很大的困难。如按功能分类，现实中较多的存在着某一事业单位担负着若干职能的情况，单位成立时原定主要职能与目前实际履行主要职能不相统一，这样是按其原规定的主要职能来分，还是按实际履行的主要职能来分，抑或多种功能并存难以界定其主要功能，令地方政府编制部门感到“头疼”。分类依据作为事业单位改革整体推进的前提条件，在实践中不解决这个问题，是难以解决事业单位管理体制分类改革的问题的，因此，事业单位分类依据或标准亟待突破。

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(五)类别界定不够清晰。

事业单位分类是规范事业单位管理、深化事业单位改革的基础工作，分类决定着对某一事业单位性质和功能的界定，决定着改革后事业单位的管理体制。因此，事业单位改革的第一步就是要做好分类工作。但是，由于分类实质上决定着相关事业单位及其主管部门的价值和利益分配，特别是涉及到财政拨款问题，这使改革从第一步起就面临着许多深层次的矛盾和问题。要对事业单位进行比较细致而严格的类别界定，而且在界定时要充分考虑到照顾现实和可操作性，但是，在具体实施中，因事业单位履行的职能和行政机关还存在政事不分、职责不清，部门之间职能交叉的现象和分类依据不够明确等原因，很难准确界定事业单位类别。究竟应当把某个事业单位归于哪一类，其中自然少不了来自事业单位及其主管部门的激烈争论和讨价还价。

二、主要对策

(一)进一步完善按功能分类。

事业单位分类必须打破传统隶属关系上的“条块分割”，“行政定级别”的怪圈，在坚持“政事分开、企事分开和社事分开”的前提下构建新型政事关系。当前对事业单位分类存在财政拨款方式、行政级别、行业等多种划分方法，但就事业单位本质属性而言，我认为功能才是更为本质的，因为事业单位之所以为事业单位，起决定作用的是它提供公共产品、公共服务的功能，而财政拨款方式由其功能决定的。同

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样，事业单位所处级别、所在行业均属一般属性范围。因此，对事业单位按功能分类，是事业单位分类的本位回归，具有一定的科学合理性和客观可操作性，符合事业单位分类改革的实践和理论发展趋势。因此，在事业单位分类上要坚持立足现状、着眼规范，政事分开、事企分开，先易后难、力求准确，以功能划分类别的指导思想，按照便于改革、易于管理的原则，通过事业单位的职能和提供服务的性质来分析该事业单位作为公共组织的性质，是属于行政执行类、社会公益类还是生产经营类，对于以上几种类别的特征并存，主要功能难以界定的事业单位划为其他类，以解决事业单位类别很难界定的问题。

(二)集多方力量，参与分类。

对事业单位进行分类，一个单位该属于哪一类，事业单位自己说了不算，政府也不应该说了就算，更不是什么“地下工作”，非要保密。但因分类决定着事业单位及其主管部门的价值和利益分配，所以分类过程也体现了事业单位及其主管部门、政府职能部门不同主体间的博弈过程。为尽量保证分类的科学、合理、公平、公正、公开，在分类改革一开始就通过召开座谈会、走访调查征求意见建议、聘请专家学者参与分类工作等方式引入第三方介入，以充分发挥站在直接利益主体之外、立场相对独立的第三方的作用，可避免或减少单位、部门冲突和利益之争。

(三)深入调研，把握尺度。

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本文来源：https://www.bwwdw.com/article/uhxf.html