我国食品安全制度检讨与重构_以_食品安全法_颁布为背景

收稿日期:2009-03-20

作者简介:隋洪明(1963-)男,山东昌邑人,山东政法学院经济贸易法学院教授,研究方向:经济法学。

①自2003年5月,安徽阜阳市人民医院、阜阳市妇幼保健医院、阜阳太和县中医院等医院的儿科先后收治了171例“大头娃娃”,其中有13名“大头娃娃”不幸死亡。根据医院的诊断,这些婴儿所患的都是营养不良综合征,而扼杀这些幼小生命的“元凶”,正是蛋白质等营养元素指标严重低于国家标准的劣质婴儿奶粉。

②2005年4月5日,国家质检总局宣布,在对全国18个省、市、区可能含有苏丹红的食品展开专项检查后发现,30家生产企业的88种食品及添加剂含有苏丹红。根据卫生部发布苏丹红危险性评估报告,如果经常摄入含较高剂量苏丹红的食品就会增加其致癌的危险性。

③甘肃省卫生厅2008年9月11日通报证实,今年上半年,甘肃省境内一家医院共收治患肾结石患儿16例,月龄大多为5至11个月,患儿病情重,部分患儿已发展为肾功能不全。经相关部门调查,石家庄三鹿集团股份有限公司生产的三鹿牌婴幼儿配方奶粉受到三聚氰胺污染。此外,江苏、陕西、湖北等地医疗机构也陆续收治了多例婴儿泌尿系统结石患者。

我国食品安全制度检讨与重构

———以《食品安全法》颁布为背景

隋洪明

(山东政法学院经济贸易法学院,山东济南250014)

摘要:不断发生的危害公众生命与身体健康的食品卫生事件充分暴露出我国现行食品安全立法不完善、监管责任不明的缺陷,以人权理论与和谐社会理论为指导,构建适合我国国情的保障人民生存安全的食品安全制度是法学研究面临的紧迫课题。2009年2月28日中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议关于《中华人民共和国食品安全法》的通过,为食品安全制度的检讨与重构提供了契机,我们应该借鉴外国的先进经验,建立以食品安全基本法为统领的完备法律体系制度,以预防为主的安全体系保障制度,以惩罚性为主旨的严格责任制度,尽最大可能地降低食品安全风险。

关键词:食品安全;制度;检讨;重构

中图分类号:D923.8　　　文献标志码:A 　　　文章编号:1009-8003(2009)03-0019-07

Subject :China ’s F ood Safety System to Self -Criticism and Reconstruction

Author &unit :S UI H ong -ming (Shandong Academic of P olitical Science and Law ,Jinan Shandong 250014,China )

Abstract :Ong oing danger to public lives and health ,food hygiene incidents fully exposed China ’s current food safety system ,im per fect legislation ,the regulatory responsibility of unknown defects ,With human rights theories and harm onious s ociety theory as the guide ,C onstructing suitable for China ’s national conditions of safeguard the people ’s living safety of food safety system is facing legal research topics.Learn from the advanced experience of foreign countries ,we should establish the basic to food safety for the com plete legal system and prevention system ,the security system of safeguard system ,with the purpose to strict punitive responsibility system ,the best possible to reduce the food safety risk.

K ey w ords :food safety ;system ;self -criticism ;reconstruction

一、引言

接连发生的触目惊心的食品卫生事件———大头娃娃事件、①苏丹红事件②以及三聚氰胺事件③时时刺痛着公众脆弱的神经,也为以维护公平正义为天职的法律工作者提出了一系列严肃的命91　　　　2009年5月　第3期(第24卷,总第123期)法学论坛LegalF orum 　　　　　　　　　　　　May.,2009　　　N o.3(V ol.24,Ser.N o.123)

题:以三聚氰胺事件为代表的危害人们生命健康的食品事件是偶然事件还是必然事件?是个别企业的个别行为还是背后隐含的制度缺失?为什么人人痛恨而又早已成为“公开秘密”的大量危害社会行为能够长期存在?为什么有关部门总是在出现危及生命的严重后果后才做出反应?对这些问题作出理性的回答是法律人义不容辞的义务与责任,无视一个个鲜活生命受到不法侵害的现实,是法律的悲哀,更是法学研究的悲哀。法学研究的真谛应该是对现实纷争的理性解构与有益建言,因为“在现代,已经无法在理性上发现一个学术基础,学术也许只是去研究、回答一个个具体的问题,因为没有什么放之四海而皆准的普遍真理。”[1]相对于消化不良地咀嚼国外的学说、理论与主义和苦思冥想地构筑标新立异的不堪一击的枯燥体系,直面中国的现实,表达一得之见似乎更有意义。“中国法学的根本问题就是未能为评价、批判和指引中国法制、法律发展提供作为理论判准和方向的中国法律理想图景”,[2]一件件血的教训果真激发出对食品制度的法律思考并认真反思、纠正、改革,将是最大的收获,也不愧对受伤害的一个个鲜活生命。“亡羊补牢,犹未为晚”,扎紧法律的篱笆,打牢制度的桩基,构筑食品安全的防范体系,是无法回避的紧要命题。

为此,本文试图从理论上对这一连串的“为什么”做出探索性的回答,并力求从法律上修补现行食品安全制度的漏洞,以实证的方式克服法学研究理论与实务脱节的“两张皮”现象,为法学的研究提供一种可能的路径。

二、我国食品安全法律制度的缺陷

早在1982年11月19日第五届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议就通过了《中华人民共和国食品卫生法(试行)》,这在当时我国法制建设尚处于刚刚开始重新起步的阶段,就出台了食品卫生的专门法律,是难能可贵的,可见国家对食品卫生安全的重视程度。从1982年到1995年的13年间,食品卫生的法规体系不断完善,有关部门围绕基本法律制定了90余个配套规

章,500余项卫生标准和配套检测方法,已经形成了符合我国国情的食品卫生法规体系。随着经济体制改革的深入发展,食品卫生方面的新情况、新问题不断出现,试行法的有些规定已经不能完全适应,为了更好地规范食品卫生问题,1995年10月30日第八届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过了《中华人民共和国食品卫生法》,对食品卫生监督管理体制、加强行政执法手段、明确生产经营企业的责任等问题进一步完善,与此同时,还制定了《中华人民共和国农产品质量安全法》、

《中华人民共和国消费者权益保护法》、《中华人民共和国产品质量法》等相关法律,针对近年来食品安全事件不断的状况,2009年2月28日中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过了《中华人民共和国食品安全法》。据不完全统计,到目前为止,全国人大制定的与食品安全相关的法律约21部,国务院制定的与食品安全相关的行政法规约40部,各部委制定的与食品安全相关的部颁规章约150部,可以说,我国已形成了相对完备的由一系列有关食品生产和流通的安全质量标准、安全质量检测标准及相关法律、法规、规范性文件构成的食品安全法律框架。但是,大量法规的颁布并不意味着法律制度的完美无缺,尤其是被寄予厚望的《食品安全法》的制定,虽然弥补了食品安全立法的不足,但与建立科学高效的食品安全法律制度尚有很大的距离,主要集中表现在两个方面:

(一)法律体系缺乏完整系统性

由于我国食品安全法律法规体系基本上由自然演进而形成,缺乏整体指导和精心规划,因此,长期以来,出现一定程度的交叉、重复、乃至冲突、空白,①不能体现从“农田到餐桌”的全程管理,以生猪养殖过程中添加“瘦肉精”为例,养殖业不属于《食品卫生法》调整,自然无法对其规制,《动物防疫法》和《生猪屠宰管理条例》等对养殖过程中添加“瘦肉精”和其他有毒有害化学物质又没有明文规定,未能将养殖源头污染问题纳入法制管理轨道。虽然,新通过的《食品安全法》作了许多创新性的规定,并且废止了《食品卫生法》,但《食

02法学论坛　2009年第3期

①从食品安全立法的过程可以看出,单行法规的制定都是在没有统一规划与协调的状态下制定的,所以造成诸如《食品卫生法》第4条规定:凡在中华人民共和国领域内从事食品生产经营,都必须遵守本法;该法第54条明确解释:食品生产经营不包括种植业和养殖业。致使种植业和养殖业不能纳入《食品卫生法》的调整范围,源头污染管理出现空白的现象;1996年7月9日《生活饮用水卫生监督管理办法》中卫生部和建设部监管职能交叉;1998年2月18日内贸部的《生猪屠宰管理条例实施办法》和农业部2002年7月1日《动物检疫管理办法》都对屠宰活动进行监督检查等问题作了规定,造成监管部门执法依据不一。

品安全法》对于许多制度建设问题只作了原则规定,①各种配套规章的清理、修改与协调还需要一个较长的过程,对习惯于崇尚细则、虚置法律的实务部门依然感到无所适从,完整系统的法律体系的形成,任重而道远。

(二)食品安全管理权限配置不合理一直以来,不同的法律赋予了不同行政机关食品安全管理权,卫生、工商、质监、国境检验检疫、环保等多个部门都有对食品进行管理的职能,部门之间职能有的交叉重叠,有的则形成监管真空,无法形成食品安全管理的合力。同时,管理主体不同,依据的法律不同,使得管理手段、方式以及责任追究等出现很大差异,《食品安全法》虽对这一广受诟病的体制进行了弥补性修正,但并没有作出根本性的改革,第4条“国务院设立食品安全委员会,其工作职责由国务院规定。”第5条“县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作,建立健全食品安全全程监督管理的工作机制;统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作;完善、落实食品安全监督管理责任制,对食品安全监督管理部门进行评议、考核。县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”实际是对已有体制的改良,能否实现不同部门监管权限的“无缝隙对接”还有待于实践的检验。

(三)法律责任威慑力不足逐利性是违法者置人民生命财产于不顾、非法生产经营的主要动机,因此,提高违法成本、加大打击力度是根治不法行为,保障食品安全的有效途径,由于对破坏食品安全的危害性认识不足,我国的食品安全法律责任规定过轻,相关法律只笼统规定“造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患,对人体健康造成严重危害的”“依法追究刑事责任”,达不到对违法者惩治的目的,造成一部分人心存侥幸。尽管《食品安全法》从第84条到第98条试图规定较为严厉的责任,如“并

处货值金额5倍以上10倍以下罚款”

(第85条)“消费者除要求赔偿损失外,还可以向生产者或者

销售者要求支付价款十倍的赔偿金。”

(第96条)等,但如何计算货值并不明确,向消费者支付10

倍的赔偿金能否起到惩罚作用,也难以确定,②况且,由于食品安全法律法规与刑法之间没有很好地衔接,使得有毒食品生产者、食源性疾患的肇事者被查处后向司法机关的移送率较低,判刑的更少,法律的威慑力不足以起到应有的震慑作用。

三、重构食品安全制度的理论依据

科学的理论是制度建设的依据,缺少了理论指导的制度势必是干涸与僵化的教条,既不能得到人们的认同,也难以成为公众行为的“最高准则”。同时,抛开理论的探究而虚构制度的建立,无异于缘木求鱼,故此,将相关理论与食品制度建设有机地融合在一起,为制度的构建提供强有力的支持,是研究食品制度重构的必然路径。

(一)人权理论

生命权、健康权是人的最基本权利,国家、社会都有义务维护公民的这种权利。自从1948年12月10日联合国大会巴黎会议通过《世界人权宣言》,规定“人人有权享有生命、自由和人身安全”以来,③尽管认识上还存在分歧,世界各国无不把维护人权放在重要的位置,我国十届人大二次会议审议通过的宪法修正案,把“国家尊重和保护人权”正式写入了宪法。虽然,在理论上对于人

权的概念还没有形成统一的认识。[3]

但我国政府和人民从自己的历史和国情出发,根据马克思主义的基本原理和长期革命和建设的实践经验,已经形成了具有中国特色的社会主义人权观,认为人权不仅包括公民政治权利,而且包括经济、社会、文化权利,生存权和发展权是首要人权,没有生存权、发展权,其他一切人权均无从谈起。

人权的维护必须建立在坚实的物质基础之上,而物质基础的核心与根本当首推人类赖以生存的食品,现代经济条件下,人们不可能像原始社会那样,自给自足,自己生产自己所需要的食物,绝大部分食物都要从其他成员处获得,为保证自己的生命安全与健康,每个人都有权获得保障自

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2隋洪明:我国食品安全制度检讨与重构

①②③1948年12月10日联合国大会通过并颁布《世界人权宣言》第3条。

假设某消费者花1元钱买1袋牛奶导致食物中毒,即使得到10元的赔偿,也很难对经营者构成有效的惩罚,显然没有震慑力。如《食品安全法》第13条规定:“国家建立食品安全风险评估制度,对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害进行风险评估”;

第103条规定:“国务院根据实际需要,可以对食品安全监督管理体制作出调整”等,但没有具体规定贯彻措施。

己健康的食物,有权要求食物的生产者、提供者按

照法律的规定,提供符合卫生安全要求的食物。

(二)责任理论

1.企业的责任。企业社会责任(C orporate S ocial Responsibility ,简称CSR )是近年备受关注也是争议最大的热点问题之一,我国实行市场经济后,由于过分强调企业的“经济人”角色,过度注重经济效益,人们往往忽视了企业的社会责任,对食品生产企业而言,质量安全是企业的首要责任,食品领域发生的一系列质量安全事件,无不从反面深刻证明了这一点。为社会提供质量合格的产品应该是企业生产的最低要求和第一要义。

资本主义国家对于企业责任的认识经历了一个不断变化的过程,19世纪早期,西方的企业对社会责任并不关心,认为企业只是为自己和股东创造利润。20世纪70年代,围绕企业要不要承担社会责任,展开了一场激烈的争论,1970年,著名经济学家、诺贝尔奖金获得者米尔顿?弗里德曼认为,企业的社会责任就是创造利润,如果企业承

担过多的社会责任,会威胁到政治的自由。①

米尔顿?弗里德曼的这一观点在随后的30多年里受到批评,到90年代后期,有人提出了企业公民理论,即将企业看成社会的一部分,认为企业同个体的社会公民一样,既拥有社会公民的权益,同时,也必须承担对社会的责任。乔治?恩德勒从经济伦理学的角度提出了“平衡的企业”概念,认为作为一个道德行为者的企业,具有经济的、社会的和环境的责任,它在各个层次上与其他行为者有关联,并在某种不确定的和变化着的范围内进行运作。进入21世纪以来,企业社会责任被赋予越来越多的内涵,作为一种国际普遍认同的理念,要求企业在创造利润、为股东利益负责的同时,还要承担对消费者、员工、社区、环境的责任。

不断发生的中国社会经济生活的深刻变化,迫使人们重新思考企业对社会应该承担的责任要求,事实证明,企业如果为了追求利润而不顾消费者的健康与生命安全,把自己应该承担的社会责任抛诸脑后,就完全背离了科学发展的要求,无异于自掘其生存的根基,我国的产品质量法规定,生产者应当对其生产的产品质量负责,产品质量应当符合“不存在危及人身、财产安全的不合理的危

险”的要求,《消费者权益保护法》规定,经营者应当保证其提供的商品或者服务符合保障人身、财产安全的要求,《食品安全法》更是明确生产经营者是第一责任人,与企业的社会责任理论完全契合。

2.政府的责任。政府作为公共利益的代表,

维护社会公众的生命健康安全责无旁贷。尽管企业出于各种因素时常将社会责任挂在口头上,其逐利的本质往往使其不会自愿承担消除外部的不经济性以及实现社会目标的责任,政府作为社会的管理者,规范企业行为,进而使之符合社会目的性的要求,促使企业承担应承担的社会责任具有合理性。

现代社会化大生产的背景使专业化分工越来越细,一个商品的诞生往往要经过无数道的工序与无数人的合作,在此情况下,作为消费者无法辨清每一个分工环节的品质标准,一旦受到伤害更难以追究责任者,在面对企业时,公众常常是处于弱势的地位。人们面对强大的企业只能求助于政府,期待政府通过采取相应的方式来维护社会公平与正义,使企业承担起应承担的社会责任。因而,对于体现公平、正义、体现社会伦理与道德要求的社会责任及其相应的企业社会责任秩序的维护,也就天然地成为了政府的职责。

(三)和谐社会理论

党的十六届六中全会作出了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,指出我们要构建的社会主义和谐社会,是在中国特色社会主义道路上,中国共产党领导全体人民共同建设、共同享有的和谐社会。构建社会主义和谐社会,是我们党从中国特色社会主义事业的总体布局和全面建设小康社会的全局出发提出的一项重大战略任务,“和谐社会”的基本内涵是“公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”,②实现这一宏伟的战略目标是一项需要社会各方面积极参与的系统工程。和谐社会建设,要求我们充分重视以人为本,其中健康放心的食品安全环境的塑建是重要内容,一套有效的监督机制,一批完备的法规,一个严密的保障制度,对和谐社会的构建起着基础性的作用。然而,在

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2法学论坛　2009年第3期

①②2005年2月19日胡锦涛在中共中央举办的省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上讲话。

1970年9月13日,诺贝尔奖得奖人、经济学家米尔顿?弗里德曼在《纽约时报》刊登题为《商业的社会责任是增加利润》,转引自重谈企

业社会责任http :ΠΠw w d2da5ad1ad51f01dc281f1c0 Πb1035587Πd7*******.htm 。

经济快速增长和企业发展的过程中,由企业所引发的社会负面问题也越来越突出。在安全生产方面,接连发生的食品卫生事故不断威胁着人民群众的生命与财产的安全,直接造成了人民群众的合法权益受到侵害,影响了社会稳定,影响了经济与社会的协调发展,与构建社会主义和谐社会的要求背道而驰,因此,亟需将食品安全纳入和谐社会构建的体系中去。

(四)科学发展理论

胡锦涛同志在党的十七大报告中全面系统地阐述了坚持科学发展观问题。他概括而精辟地指出:“科学发展观,第一要义是发展,核心是以人为本,基本要求是全面协调可持续,基本方法是统筹兼顾。”坚持以人为本,着力解决人民群众反映强烈的突出问题,实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益,是深入学习实践科学发展观的出发点和落脚点。以人为本是以人为价值中心和社会本位,把人的生存和发展作为价值目标,一切均要有利于促进人的全面发展和实践人的根本利益。因此,在经济增长促进可持续发展的同时,必须把保证人的身心健康、延长人的预期寿命、提高人的生活质量摆到重要位置。食品安全就是关乎这些要求、关系国计民生的大问题。企业作为为社会提供物质利益需求的载体,必须将追求自身的“利润最大化”建立在为社会提供更多更好的产品的基础之上,始终将人民群众的生命健康和安全放在首位,温家宝总理指出:食品药品安全和安全生产是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题,是需要常抓不懈、不可有丝毫放松的重大民生问题。绝不能以损害人民健康、甚至牺牲职工生命来换取增长,谋求利益。

越来越多的企业实践和众多的研究成果从正反两方面充分说明,企业承担的社会责任与企业的发展成正相关的关系,而不是传统经济学理论所认为的会加重企业负担、影响其利益,那种以牺牲人民群众身心健康为代价的谋取眼前非法利益的行为必然受到应有的惩罚。社会公众的认可与信任是企业发展的原动力。片面地理解科学发展观的“发展”,不仅给国家和社会带来损害,给企业带来的也将是灾难。从企业自身的角度讲,企业完全可以将社会责任转化为实实在在的竞争力。企业履行社会责任对其自身的发展是一种机会,企业越注重社会责任,其产品和服务就越有可能获得更大的市场份额,提高业绩,做到可持续发

展。

四、建立我国食品安全制度框架的构想

食品安全事件的不断发生,背后折射的是制度的缺失,与社会公众愤怒地谴责漠视生命的不法商人、失职官员不同,理性地法学研究更应该思考如何完善我们的法律与制度,以杜绝那些吞噬人们生命与健康的黑洞,虽不能于一朝一夕间建立起尽善尽美的严密体系,至少应勾勒出屏蔽各种危害人们健康的制度框架。

(一)以《食品安全法》为统领的完备法律体系制度

由于我国经济相对落后,现行工作的重点是解决温饱问题,因此,与食品安全相关的法律法规主要是以发展经济为目的,“食品安全”一度没有被明确定为立法的整体性目标。我国的食品安全法律体系所涵盖的法律法规并不是以食品安全为中心构建和筹划的,导致我国在食品安全立法上还比较落后,已有的法律法规大都属于食品卫生的范畴,并且法规体系缺乏完整性、协调性和严密性,标准体系也不尽完善,许多标准过低,与国际不接轨。2009年2月28日通过的《食品安全法》标志着我国的食品安全立法取得了长足的进步,对于长期存在的“卫生的食品必定是安全的”错误观念从法律上给予了纠正,反映在法律上,应该以此为基础,建立相互协调、相互配合的法律体系。

借鉴外国的立法经验,可以为迅速完善我国的食品安全法律体系提供一条可行的捷径。纵观目前国际食品安全立法潮流,已经形成了强化一般性、指导性的食品安全“综合立法”以代替和统御食品卫生、质量、营养等“要素立法”、“环节立法”的趋势,美国自20世纪90年代中后期以来,围绕着“从农田到餐桌”整个流程,重点抓可能通过日常饮食渠道危害健康的食源性疾病预防,取得了比较显著的成效。形成了以《联邦食品、药品和化妆品法(1906)》为核心的包括《联邦肉类检查法(1906)》、《禽类食品检验法》、《蛋类产品检验法》;《联邦杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠剂法(1947)》、《美国检疫法(1994)》、

《食品质量保护法(1996)》等为主体的构成严密的食品安全保护法律网络;欧盟改革维持了25年之久的欧盟食品安全卫生制度,对原来17项法令进行合并,简化、协调统一,2002年1月28日颁布《欧洲食品通法》(178Π2002法规),并在此基础上于2006年1月1日正

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隋洪明:我国食品安全制度检讨与重构

式颁布了一系列性的食品卫生规范(852Π2004、853Π2004、854Π2004、882Π2004、2002Π99ΠEC等),形成了包括31个法令128个指令和14个决定在内的13类173个有关食品安全法规标准体系;日本的食品安全法律体系是在《食品安全基本法》的统领之下,包括《家禽传染病预防法》、《饲料安全法》、

《肥料管理法》、

《农药管理法》、

《牛肉生产履历法》、

《农林产品品质规格和标识法-JAS法》、《H ACCP引进支持法》、《BSE应对等特别措施法》、

《食品卫生法》、

《禽类处理法》、

《牲畜屠宰场法》、

《健康增进法》等12部法律,对原有法律法规进行了大规模调整,以适应和确保《食品安全基本法》的实施。上述各国的做法都取得了明显的成效,我们虽不能简单地“拿来主义”,但吸取其合理精髓,结合自己的国情,确立《食品安全法》的基本法地位,整合现有的《产品质量法》、

《动物防疫法》等要素立法与环节立法,突出重点,填补空白,理顺矛盾,系统整理修订我国与食品安全有关的法律、行政法规、部门规章及地方立法、强制性标准,逐步形成严密的、较完整的、既有综合性法律,又有配套性具体规范的有中国特色的食品安全法律网络,才是我们的正确选择。

(二)以预防为主的安全体系保障制度

1.标准控制制度。“标准是对重复性事物和概念所做的统一规定。它以科学、技术和实践经验的综合成果为基础,经有关方面协商一致,由主管机构批准,以特定形式发布,作为共同遵守的准则和依据。”①其目的是促进最佳社会效益与获得最佳秩序,完善的技术标准体系可以为法律法规提供技术支撑,成为市场准入、契约合同维护、贸易仲裁、合格评定、产品检验、质量体系认证等的基本依据。在发达的资本主义国家,标准已深入社会生活的各个层面,目前,我国关于食品安全的标准制度尚处于低层次的阶段,虽然有1000多项食品工业国家标准和食品工业行业标准以及500多项进出口食品检验方法行业标准,但标准之间交叉重复,混乱无序,不仅低于国际标准,即使已有的标准也没有落到实处。为此,一方面要加强对现有标准的清理,解决标准之间交叉、重复、矛盾以及强制性标准和推荐性标准定位不合理的问题,使食品标准体系结构合理,各类标准协调配套,建立和完善食品安全标准体系。另一方面,要将文字的标准变成行动的准则,提高企业标准化意识,提高食品生产企业的标准水平,促使企业严格按照标准组织生产,将食品安全风险控制在标准体系范围内。

2.信息公开制度。信息不对称是困扰食品安全的一个重要问题。食品是否安全,涉及大量医学、化学、生物学知识,社会公众一般只能在事件发生后通过媒体、政府或专家了解,日常生活中对于食物是否安全几乎无从判断。同时,关于食品安全的信息也只掌握在专门机构和政府部门中。这种信息不对称导致社会公众无法参与到食品安全工作中去,使他们在完全没有防护的情况下权利受到侵害,显然是不公平的,为此,建立起准确及时的信息发布机制就显得尤为重要,《食品安全法》已明确食品安全国家标准由国务院卫生行政部门负责制定、公布,国务院标准化行政部门提供国家标准编号,要求食品生产企业必须在销售其产品时将生产配料、成分、工艺等涉及安全风险的内容向社会公开,政府部门更应该建立食品安全规制的信息披露机制,系统、全面地收集、整理有关食品安全方面的各种信息资料,建立各级食品安全信息数据库,高效率管理食品安全信息数据,方便相关用户快速查询相关信息。同时,实施透明的食品质量安全信息发布制度,向社会发布统一、权威的《食品安全报告》或安全预警信息,使社会公众及时掌握食品安全信息,加强防范,尽最大限度减少信息不透明带来的危害。

3.监督制度。一起又一起的食品安全事件,暴露了食品安全监管的严重缺失。几乎每一次的食品事件都是造成严重的危害后果后才引起有关部门的重视,被动地进行调查处理,这种现象反复出现,政府部门的工作效率和公信心不能不受到公众的怀疑。监管部门的缺位使惟利是图的不法商人肆无忌惮,把人民的生命当作赚钱的工具,针对分头监管造成的职责不清、配合不够、监管不力的局面,应该从完善、落实食品安全监督管理责任制入手,按照《食品安全法》的规定,食品安全委员会、卫生行政部门及各级政府认真履行职责,构建职责明确、分工协作、密切配合的监管体制。

4.食品安全风险监测和评估制度。食品安全风险监测和评估是制定食品安全标准、确定食源性疾病控制对策的重要依据。近20年来,一些发

42法学论坛　2009年第3期

①国家标准G B3935.l-83标准化基本术语第一部分。

达国家纷纷建立了食品安全危险性评估体系,采用生物学标志物和临床指标反映某些危害的摄入水平和机体生理功能的损伤,并进而推断食源性危害的危险性。与西方发达国家相比,我国在食品安全性评价和危险性分析的应用上存在较大差距,目前我国在一些重要污染物,如农兽药、重金属、真菌毒素等方面仅开展了一些零星的工作,缺乏系统的监测数据。同时,我国尚缺乏定点主动监测网络,没有对常见的重要致病菌进行危险性评价的背景资料。

食品安全的特性决定了解决我国食品安全防范的问题,必须构建国际通行的风险分析防范体系,建立起食品安全风险评估机制。食品安全不存在零风险,但也决不能在无科学条件保证的情况下,超出其可控的范围之内。对已有的食品和不断出现的新食品、新物质密切跟踪研究和寻找已知的和未知的食品安全风险源,评估其危害的程度与可能,是预防和化解食品安全问题的根本途径。目前世界上通行的食品安全防范方式为风险分析。按照国际法典委员会(C AC)的定义,食品安全风险分析包括风险评估、风险管理与风险交流三部分。我们应该以此为指导,以风险评估为基础,降低危害程度和减少可能,进一步加强政府、专家、企业、消费者及社会各界的风险信息交流,有效控制食品风险。

(三)以惩罚性为主旨的严格责任制度

1.加重惩治违法者的责任力度。不法分子之所以敢于冒天下之大不韪往食品中添加有害物质,无非是受非法利益的驱使,为了以最低的成本获取最大的利润,一些人在权衡了利益和风险后作出“抉择”,宁可在被查处后“接受法律的制裁”。《食品安全法》提高了行政处罚的数额,并且规定

了对受害者的惩罚性赔偿制度,更要求执法部门严格执行,使违法者敬畏法律的威慑力,不敢心存侥幸,恪守其应该对社会、对民众承担的责任。

2.明确监管部门的责任。我国发生的影响重大的诸如三鹿奶粉、苏丹红等事件中其生产厂家都是有工商注册的合法企业,毒奶粉、

“红心蛋”的存在由来已久,它们能够毫无阻碍地进入正规的市场流通渠道,长期危害公众健康,监管机关负有无法推卸的责任。尽管事件发生后总有一批官员受到不同程度的追究,但无法掩盖监管部门责任不明、追究程序不规范,甚至逃避、推诿责任的缺陷,也直接导致了相关部门和工作人员不履行职责甚至玩忽职守,因此,建立监管部门的责任追究制度尤为必要,《食品安全法》对此规定过于原则,不利于增强监管机构与监管人员的责任意识,难以根除监督不力的局面,需要进一步完善责任追究机制。

3.合理配置责任形式。《食品安全法》规定了食品安全违法者的民事责任、行政责任、刑事责任三种责任形式,总体上偏重了政府处罚的行政责任,以民事责任手段强化生产经营者责任意识的规定偏少,而对刑事责任则只笼统地规定依照《刑法》的规定追究,这种规定方式助长了行政机关的“以罚代管”,却无法吸引社会公众参与对违法者的监督,甚至无法弥补受害人受到的损失,民事赔偿责任优先的规定虽然在一定程度上可以保障受害人的合法权益,处于弱势地位的受害者尚需更多的程序性保障。因此,食品安全法律责任形式的设计应该是以保障受害者的民事责任为主干的,辅以行政责任与高威慑力的刑事责任的三者相互衔接的责任体系。

参考文献:

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[责任编辑:何绪芳]

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隋洪明:我国食品安全制度检讨与重构

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