浅析和谐社会建设中城管执法的困境与对策修改1

开题报告

浅析和谐社会建设中城管执法的困境与对策

一、研究背景及选题意义

（一）研究背景

城管执法雏形出现于1984年，1996年《行政处罚法》颁布，该法第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”，城管执法机关应运而生。城管在维护城市秩序，提升城市形象，促进经济健康快速发展方面发挥着重要作用。但是城管执法在发展过程中产生很多不同层次、不同类型的矛盾冲突，甚至是暴力执法与暴力抗法事件，近几年城管与商贩大打出手的新闻频频见诸报端与网络，城管执法问题一直都是社会广泛关注的焦点。

中共十六大报告第一次将“社会更加和谐”作为重要目标提出，2004年9月16日至19日召开的中共十六届四中全会，进一步提出构建社会主义和谐社会的任务。党的十六届四中全会从加强党的执政能力建设的角度,明确提出“不断提高构建社会主义和谐社会的能力,形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会”。

自从“和谐”一词提出后，一浪高过一浪，成为我国政治生活的主旋律。城管执法的种种矛盾与构建和谐社会格格不入，尤其是近年来，城管执法冲突在全国各地频发，这几年发生的震惊全国的小贩杀死城管的崔英杰案、因拍摄暴力执法而被城管殴打致死的魏文华案，以及其他充斥耳边的诸多关于城管执法的负面消息不绝于耳。这些，给积极改革的政府带来诸多的负效应，已逐渐消解政府的公信力，严重威胁到社会的稳定。若不及时解决现有的问题，任由民众对城管执法的不满情绪继续蔓延，必将危及政府的公信力，影响和谐社会建设的进程。城管执法陷入了多重困境而难以破解。

鉴于此，本文结合当前建设和谐社会的内涵和要求以及目前城市管理的现状，深入分析我国城管执法在建设和谐社会中面临的困境和原因，观察发达国家城管执法的情况，并总结其可借鉴的经验，结合当前我国构建和谐社会的大环境，提出解决我国城管执法困境的建议和对策。

（二）研究意义

就研究的理论意义而言，和谐社会的内涵以及构建需要有明确的指导思想，和谐社会并非能一蹴而就，在整个建设过程中可能会触动多方利益主体，只有有效协调和解决，才能保证整个社会的和谐。这就需要明确和谐社会的内涵，避免在建设过程中出现偏差。城管执法作为建设和谐社会的一个重要部分，种种矛盾

和问题的解决需要有正确的理论指导，这需要寻求到理论上的支持。本文通过分析导致城管执法困境的原因，借鉴发达国家城管执法的经验，以此希望提供切实可行的建议，在此基础上丰富我国城管执法理论方面的研究，完善我国城管执法理论体系。

就研究的现实意义而言，城管执法与市民的日常生活息息相关，是城市环境与形象建设的关键所在，同时也是构建和谐社会的重要因素。面对城市环境治理呈现“治理—复发—再治理—再复发”的恶性循环以及层出不穷的暴力执法与暴力执法事件，本文通过借鉴国外较成熟的管理经验，在分析城管执法陷入困境的深刻原因基础之上，提出了使城管执法走出困境的对策，为和谐社会建设中我国城管执法工作的健康、有序发展做出自己的贡献。 二、相关研究综述及国内外研究情况

构建和谐社会自提出后，一直是国内政治生活的热点，对于和谐社会的内涵、特征以及构建的研究层出不穷。城管执法作为一个具体的行政改革实践，一直都是国内专家学者、新闻工作者的关注与研究热点。通过梳理国内相关学者的研究成果，总结出以下主要研究内容：

第一，和谐社会内涵、特征及构建的研究。王伟认为，“和谐社会是社会资源兼容共生的社会;是社会结构合理的社会;是行为规范的社会;是社会运筹得当的社会。”[1]这个概括体现出和谐社会应当是以人为本的和全面、协调、可持续发展的社会,应当是人与人、人与社会、人与自然、经济社会与自然等都协调发展的社会,这种社会的协调发展正是社会的和谐发展,这是达到全体人民各尽所能、各得其所、和谐相处理想境界的动态表现及实现途径。和谐社会应当是民主法治的社会、公平正义的社会、诚信友爱的社会、充满活力的社会、安定有序的社会。和谐社会的构建，要发展社会主义先进生产力,树立和落实科学发展观,为构建和谐社会提供物质保障；发展社会主义民主政治,贯彻依法治国和依法行政,为构建和谐社会提供政治保障；发展社会主义先进文化,培育和形成全民族的精神支柱,为构建和谐社会提供精神支撑；努力构建和谐社会,促进政府转型,创造“三个文明”协调发展的社会条件。

第二，城管执法合法性的研究。由于城管执法雏形早在1984年就已出现，但直到1996年《行政处罚法》第16条规定的出现，城管执法才有了相关法律依据。建设和谐社会，城管执法行为必须有法可依。朱晓明、于国强认为《行政处罚法》第16条是以法律形式确认相对集中行政处罚条款，为我国行政执法体制的改革提供了法律依据[2]。陈中伟也认为《中华人民共和国行政处罚法》的相对集中处罚权是城管执法的法律依据[3]。也有部分学者质疑城管执法的合法性。侯宇认为，“行政处罚法第16条的规定明显违宪，依据一个违宪的法律规定和

据国务院做出的行政解释而确立的相对集中行政处罚权制度，显然是违宪之举[4]。

第二，对城管执法体制改革的研究。应松年、袁曙宏在《走向法治政府》一书中，就北京市城市管理行政执法体制改革写了一份调查报告。在报告中对北京市城市管理行政执法体制改革的背景做了介绍，对城管执法改革选择了具有代表性的几种探索予以介绍，一种是联合执法，即抽调数个行政执法部门的部分人员组成一个执法队伍，对城市管理中的某个问题，采取统一行动，集中查处;第二种是巡警体制，将公安、公安交通、工商、园林、市政、交通、环保、等部门的27项行政处罚权集中授权给公安机关成立的巡警组织。第三种是内设综合执法体制，由一个内设机构履行原由数个内设的机构分别履行的行政处罚职权及行政审批权。这三种尝试一开始对城市管理起到了一定的积极作用，但还是不能从根本上解决城市管理方面的问题，必须进行执法体制改革。北京市在改革中也遇到了一些问题，比如行政主体的权利来源问题，以及如何将职权进行相对集中。对此何题，应松年和袁曙宏提出了自己的看法，比如严格按照目标进行改革，按照实际行政能力确定权力的集中，幅度不宜太大，效率原则，整体划转职权等等[5]。

第三，城管执法冲突困境及相关对策的研究。城管与商贩的矛盾越发升级，而在这个领域并没有相关的法律明细来规范，常常看到城管与商贩的暴力冲突。赵娟认为，城管执法为经济社会建设、维护社会稳定、保障社会顺利转型做出了卓越贡献。但是城管执法的领域在扩展，城管执法的权限在扩张，城管执法的严苛性在增强，因此带来大量的矛盾冲突，使城管执法处于舆论的风口浪尖。城管执法在其发展过程中产生很多不同层次、不同类型的矛盾冲突，“创新”出许多违法执法的方式方法，典型的有暴力执法、钓鱼式执法、无边界执法、游击式执法。城管执法具有无边界执法之内生性扩张机制，包括不受约束的权力本身内生性扩张机制、利益驱动的追求利益最大化的内生性扩张机制、没有外力抵抗的权力张力向外无限延伸机制和没有内外制约的心理扭曲机制[6]。金南顺则在《城市公共服务理论与实践》提出，要解决城市管理中的矛盾，就要正确认识城市公共服务官民关系，就需要考察问题提出的时代背景和随着时代变化而发展起来的三个公共管理理论，即公共选择理论、新公共管理理论以及新公共服务理论，同时还首次提出“广义市民”的理念，前瞻性地解决城市公共服务的覆盖群体问题。

第四，对城管执法理念的研究。城管与商贩的矛盾升级为暴力冲突，也和城管的执法理念有相当大的关系。连玉明教授在《城市管理的理论与实践》一书中认为，城市管理要解决好“管什么”、“谁来管”、“怎么管”的问题，要建立城市治理新模式，建立城市管理中的服务型政府[7]。金南顺在《城市公共服务理论与实践》提出，要解决城市管理中的矛盾，就要正确认识城市公共服务官民关系，就需要考察问题提出的时代背景和随着时代变化而发展起来的三个公共管

理理论，即公共选择理论、新公共管理理论以及新公共服务理论，同时还首次提出“广义市民”的理念，前瞻性地解决城市公共服务的覆盖群体问题[8]。车克欣的《城管行政综合执法的问题与前景研究》提出了现代城市管理中城管综合行政执法需要创新理念，现代城市管理综合执法本应高举和执行“以人为本”、“公平正义”之理念[9]。莫于川提出城管执法要坚持以人为本，在新形势下城管执法人员必须树立以人为本的科学发展观和民主法治观，具体而言包括尊重人权、行政权限、行政民主、行政服务、行政公开、政府诚信、程序法治、接受监督、责任政府权利救济等现代行政法治观念，这是改善城管执法、推进依法行政、建设法治政府的题中应有之义[10]。车克欣认为，城市管理的现代化不能仅仅是硬件设施和管理技术的现代化，更应该是管理理念的现代化，现代城市管理应树立“以人为本”的理念，城市管理既要体现对强者的肯定，又要对弱者进行有效的照顾和关怀，既要满足城市管理秩序的要求，也要满足城市弱势群体的生存需求

国外对对于城管执法研究相关的文献研究较少，一般主要着眼于城市宏观管理方面，美国俄克拉荷马大学教授戴维·R·摩根在《美国视角》中主要谈了美国城市的治理结构、政策过程、冲突管理、内部管理及未来发展在法国，没有城市综合管理与执法之部门；而依法管理和提供公共服务是其城市管理之核心理念；警察和宪警依照法律进行城市秩序之维持。泰国城市管理的人性化十分突出和明显；由于城市管理中公共服务的人性化，最大程度地保护流动摊贩的基本生存和经营权利。韩国的城市管理者更具具体的差异化情况，把市区划为“绝对禁止区域”、“相对禁止区域”、“诱导区域”；根据不同类型的城市区域对营业时间和经营范围进行引导、限制。 三、研究内空及方法

（一）研究内容

本文的研究分为五个部分。首先，在绪论中探讨本研究的背景和选题意义，综述了国内外的相关研究，提出研究方法；然后，阐释和谐社会建设的内涵意义，以及城管执法冲突产生的重要理论：社会冲突理论、服务型政府理论；再追述城管执法产生的历史，罗列我国城管执法冲突的几种主要表现形式，对典型案例进行剖析；紧接着对城管执法产生的原因进行分析；最后，提出化解冲突的对策。

（二）研究方法

本文研究方法主要有：比较研究法.本文通过横向的国内和国外对城管执法的研究比较，以及纵向的不同历史时期城管执法的范围、方式方法以及对策研究，分析总结出建设和谐社会城管执法所面临困境的对策。

规范研究和实证研究相结合的方法。在我国城管执法困境与对策研究过程中，既需要通过规范分析，做出理性的判断，又需要对其进行实证分析，从而使得研究结果具有科学性和实用性。本文以相关知识体系为理论基础，通过实地调查，以成都市某区某城管执法队队长及队员为实证研究对象，进行了一系列的访谈，

了解了某区城管执法工作所获得的成绩以及执法人员工作的具体情况，结合相关的知识理论，对我国城管执法的困境及对策进行研究。

文献研究法，通过查阅有关城管执法方面的文献资料和研究成果，其中包括相关学者专著、论文、期刊、学报等，为本文的写作提供了丰富的理论基础。

主要参考文献：

[1]王伟《社会主义和谐社会的内涵、特征及其构建》《攀登》2005-6 [2]陈振明.公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2003 [3]张本效.城市管理学概论[M].长春：吉林人民出版社，2006 [4]应松年、袁曙宏.走向法治政府[M].北京：法律出版社，2001 [5]李军鹏.公共服务型政府[M].北京：北京大学出版社，2004 [6]赵娟《我国城管执法冲突的原因及对策专题研究》2013

[7]连玉明.城市管理的理论与实践[M]北京：中国时代经济出版社，2009 [8]金南顺.城市公共服务理论与实践[M].北京：中国社会科学出版社，2009 [9]车克欣.城管行政综合执法的问题与前景研究[J].城市管理与研究，2007,(4)：23-24

[10]莫于川.城管执法工作法治化的基本路径[J]《北京联合大学学报》,2006,(3)

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