佟德志：古德诺的政治思想

佟德志：古德诺的政治思想

一、政治行政两分论.............................................................................. 1 二、行政集权理论.................................................................................. 3 三、政党理论.......................................................................................... 4

古德诺（Frank .J. Goodnow, 1859-1935）美国改革时代著名的政治学者，教育家，在政治学、行政学、市政学、比较行政法等领域有着较高的成就。古德诺不但长期从事教育事业，而且积极参加社会活动。1914年至1929年任约翰·霍普金斯大学任校长，美国政治学会的创立者，第一任主席。

古德诺曾于1913年受袁世凯之聘来华任宪法顾问，并在华滞留两年之久。作为一名政治学者、法学专家，古德诺在中国近代政治舞台上出尽了风头：发表了《中华民国宪法之评议》一文对刚刚脱稿的宪法草案横加指责；直接策划袁世凯的《中华民国约法》，把袁世凯的权力扩大到皇帝的程度；最为甚者，他于1915年8月上旬在北京《亚细亚日报》上发表了著名的《共和与君主论》，为袁世凯复辟帝制作理论上的辩护。 古氏一生主要致力于行政理论的研究，对于行政学的早期发展具有重要的作用。其行政学研究方面的理论著作主要有《比较行政法》（1893年）、《政治与行政》（1900年）、《美国行政法原理》（1905年）等，其中《政治与行政》是其著名的代表作，代表了当时美国行政学研究的最高成就。

在刚刚兴起的市政学领域，古氏亦有不小的成就。其著作主要有《市自治：行政研究》（1895年）、《市政问题》（1897年）、《美国的市政府》（1904年）、《市政府》（1909年）等作品。在宪法研究的领域内，古氏亦有不俗的表现，有《社会改革的宪法》（1911年）、《立宪政府原理》（1916年）等著作。 古氏有关中国的著述主要有《解析中国》（1926）以及《中华民国宪法之评议》（1913年）、《共和与君主论》（1915年）等论文，尤其是《共和与君主论》一文，成为他行政集权理论应用于中国的一个代表作。

一、政治行政两分论

威尔逊的论文奠定了行政学的最初基础，但其研究并未深

入，古德诺的工作弥补了这方面的不足。古德诺将在威尔逊那里还是含混不清的政治行政两分论进行了清晰、完整的论述，并且深入地探讨了两种功能行使的若干问题，进一步明确了行政学的研究对象，对行政学科的建立起到了重要的作用。

古德诺考察了国家行为，将国家行为分为“表达意志”和“形成意志”两种。由这两种行为而使政府负有的两种功能可分别称作“政治”与“行政”。这两种主要的或基本政府功能即“国家意志的表达功能和国家意志的执行功能”。

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这一表述只不过是对前人的一个总结，古德诺的贡献是在这一基础上进一步划分，从而在理论上以两权分立而不是三权分立对政府机构进行了整合，确立了新的权力分立、制衡原则。这一新的原则可以用以下图表加以表示：

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我们看到，古德诺用另一套话语解释了权力的划分和运行，从某种程度上说，甚至是对1787年宪法的一个否定。

无论从哪方面讲，古德诺的划分都是大胆而富有创造性的。这一划分明显的特色是行政机构权力的扩张：它不但固守了行政权力的阵地，而且取得了“表达意志”的权力，行政机关甚至获得了除立宪、修宪以外的所有领域内的立法职能。

政治与行政的分开从学科发展的角度为行政学的发展带来

了繁荣。然而，这两者并不是截然分开的。权力分立使美国政府愈来愈丧失效率，职责不明、互相牵扯使政府的行政管理陷入困境。出于对这一教训的考虑，政治与行政之间必须实现某种形式的协调。

事实上，古德诺对政治与行政所作的划分是要实现政治与行政在功能行使的协同。这源于威尔逊理想主义的天才想法：政府既要有“自由精神”又要有“非常熟练的实践能力”，这并不象既要黄油又要大炮那样困难。这种协同思想成为政治行政两分论的精髓：为了求得有效的行政管理，就必须将政治与行政分开，使政治功能有限度地控制行政功能；为了保证自由的实现，“表达国家意志或制定法律的机关必须对执行这种国家意志或法律的机关进行某种控制。”

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古德诺所追求的“民治政府”的安全系于两点： ⑴ “必须对法律总的执行进行控制；”

⑵ “并承认必须有一部分行政工作是政治所不应干预的。”

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政治与行政两分论试图使政治统治和行政管理两种功能得到区分，从而为两种活动遵循不同的活动方式奠定了基础。但这种理论并没有认识到政治管理与行政管理的不同所在，这种混乱的局面，直到后来才得到澄清。

古德诺将行政的功能进一步划分为司法行政和政府行政两个部分，并进一步进行划分如下图所示：

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行政的各种功能同政治之间的关系是不一样的。其中，执行的功能必须服从于政治的功能，其余的很大一部分与政治并无联

系。基于此，古德诺认为，需要“组织一套完全不受政治影响的政府机构。”这个机构具有以下两个特征：

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⑴“不受政治影响” ⑵“有相当长的任期”

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这个机构所奉行的原则完全不同于民主政府的原则。也就是说，在行政机关内，应该实行集权原则。这就是古德诺行政集权理论出台的一个前提。

二、行政集权理论

古德诺从行政权发展的历史出发，论证了“行政集权”理论的合理性。他指出，“国家行政体制从其一开始，就包含着行政集权的萌芽。”而在城市中，“为进行必要的变革而迈出的第一步是使城市的行政集中和集权化”。古德诺为我们构画了一幅政治改革的图景：权力正逐渐地在从城市到州、联邦的各级机构中慢慢集中。这一行动像圣诞老人，他悄然而至，甚至没有惊动那些正高声赞美三权分立的人们。

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行政集权与旧的行政体制势不两立。古德诺指出：政治与行政的分开“一直到旧的美国行政体制被抛弃，而我们的注意力转移到行政集权上时才开始。”而“只有行政在一定程度上被集权化了，才能达到政治与行政之间必要的协调”

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在抛弃旧体制的基础上，古德诺的民治政府方案就是：“首先，在全国、州和城市集中行政权力”；然后，“承认有那么一种政府功能，就像司法的功能那样，应该是不受政治影响的”；另外，“政党是一种政治性团体，它必须受到公众的限制和控制。”

在这里，行政集权成为其理论的一个前提。

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从古氏在中国的言论中我们更可发现古氏一贯的行政集权思想。古氏来华后就对刚刚脱稿的《中华民国临时约法》大加指责，认为这部宪法“一切行政权俱在众议院”，“对于大总统之权限亦未见适宜于今日之中国”，“此种采用内阁制之宪法绝无设立之必要”。第二年，在他的策划下，《中华民国约法》出笼，为袁世凯窃国作了理论上的准备。

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中国人对于古德诺的了解大多源于对其《共和与君主论》，在这样一篇可称“臭名昭著”的论文中，古氏记述了共和与君主这两种政体，并指出：“然中国如用君主制，较共和制为宜，此殆无可疑者也。”在当时的中国，“最善之策，莫如保存君位，而渐引之于立宪政治”这就犯了中国人的众怒，古氏也因此而在中国名声极差。事实上，古氏的《君主与共和论》有着古氏的一贯特色：对行政权不遗余力的推崇，如果仅仅作为一种研究，该论文反映了作者对中国国情的片面认识，并无大害。然而，这篇论文很快为杨度、严复、刘师培等人大加宣扬，成为袁

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世凯复辟帝制的反动理论基础。

在比较政治领域里，古氏可谓同时代的理论先锋，然而，古氏对中国政治的断言却使他成为在中国不受欢迎的人。古氏的理论倒是让人想起享廷顿等人对第三世界政治发展所作的种种预言，其理论虽不可同日而语，但也让人感到政治发展的方向琢磨不定，不可枉言。

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古德诺对中国的了解和认识并不都像《共和与君主论》那样表现得糟，其中并不乏有所见地的认识，比如对当时中国的一些知识分子一味照搬西方的批评。有趣的是，古德诺曾经在中国观察到这样一个现象：“中国政府一直遵循着不干预经济事务的放任自流政策。”在进一步对比中国与西方后，他得出结论：“中国的政府对其人民来说其重要性远不如西方国家的政府”。这似乎是一个很有力的相反例证，“自由放任”的政策在中国实行了两千多年，如果说自由放任是自由主义的精粹的话，反倒是落后的中国比西方更“自由主义”了。

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三、政党理论

古德诺在其《政治与行政》一书中通篇的探讨立足于两个出发点。一是行政效率，在此基础上，他提出了行政集权论，另一个则是政党政治，在此基础上他提出了双重责任原则。这两个出发点一起构成了古德诺的民治政府理论。

双重责任原则是古德诺在《政治与行政》一书中的核心理论，在其后的《美国的自由概念与政府》以及《立宪政府原理》中亦有所体现。这一理论认为，政党是民治政府的核心，人民对政党的信任和政党对党魁的信任是民治政府的两个条件。也就是说，“民治政府”的实现寄托于两个方面：一是党魁要向政党负责；一是政党要向人民负责。在这样的双重责任下，民治政府才有可能实现。

古德诺非常重视政党的重要性。在古德诺的民治政府理论中，一个适当强大的政党体制成为一个“必不可少的先决条件”。而在保证一个适当强大的政党的条件中，一个集权的政府体制是必要的，而一个不集中的、分权的政府体制会破坏或削弱一个强大的全国性政党。

古德诺在其民治政府理论中突出了一个框架，那就是整个国家的政治机构由三大部分组成：执行国家意志的机构、表达国家意志的机构以及政党。这三者之间是协调的：政党向人民负责，沟通了人民和表达国家意志的机构的关系；行政机构以自己集中而又独立的权力自主地执行业已形成的国家意志。

古德诺十分重视政党在政府中的作用。这大概是受洛厄尔的影响，他总是念念不忘洛厄尔的《大陆欧洲的政府与政党》。为

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