公共政策分析绪论

第一章导论：公共政策分析的基本理论与框架

【内容概要】

工具书《辞海》这样定义“政策”：“国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则。”美国著名学者戴维·伊斯顿认为，公共政策是政治系统权威性决定的输出，因此它是对全社会的价值作有权威的分配。为免于对“价值”一词有宽泛的理解，同时又能突出公共政策的本质，不如把“价值，，改为“利益”。公共政策的本质是社会利益的集中反映。公共政策是某类政策主体。如政府依据特定时期的目标，在对社会中各种利益进行选择与整合的基础上，在追求有效增进与公平分配社会利益的过程中所制定的行为准则。公共政策的基本功能有三个：导向功能、调控功能与分配功能。利益究竟分配给谁?在通常情况下，下列三种利益群体和个体容易从公共政策中获得利益：与政府主观偏好一致或基本一致者；最能代表社会生产力发展方向者；普遍获益的社会多数或绝大多数者。公共政策分析的基本框架是：公共政策问题的构建；公共政策方案的制定与通过；公共政策内容的实施；公共政策效果的评价。

第一节 公共政策的本质 一、公共政策的概念

事实上，无论是对公共政策的理论探索还是实践层面的研究，都需要人们思考如下问题：

·公共政策主体为什么应该制定政策? ·公共政策主体为什么应该执行政策?

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·公共政策主体为什么能够制定政策? ·公共政策主体为什么能够执行政策? ·公共政策主体如何制定政策? ·公共政策主体如何执行政策?

·公共政策主体如何制定最优化(满意)政策?

·公共政策主体如何在政策执行中获得最优化(满意)结果? ·公共政策主体实际执行政策的结果如何评价?

毫无疑问，要回答这些问题，首先要回答的是：公共政策主体为什么应该制定(执行)政策?即公共政策主体制定(执行)政策的目的何在?通俗地讲，即公共政策的本质是什么? 1．政策

汉语中的“政策”一词，是由汉字中的两个字“政”与“策’’组合而成。“政，，在中国古汉语中有“政权”、“政事”之意，如人们常说的“不在其位，不谋其政”。“策”在中国古汉语中有“计策”、“策划”之意，如《战国策》中的“策”，是说战国时代各国发生政治事件时所采取的各种列策。

我国现代汉语对“政策”一词的解释，往往与路线、方针、策略相联系。关于“政策”的定义很多，其中最有代表性的是工具书《辞海》对“政策’’的定义：“国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则。，，

《辞海》的定义中实际包含着四层内容： ·政策制定主体是“国家与政党”；

·政策存在的基本形式是“行动准则(规范)”；

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·政策的目的是“实现路线与任务”； ·政策的时效是“一定历史时期”，

人们往往发现，在实际生活中为实现一定阶段的路线与任务而制定行为规范的主体绝不仅仅是政党和国家。一般的社会团体或各类组织同样也存在着这种需求，不过是性质、范围和影响力不同而已。《辞海》把政策主体仅限在“国家与政党”层面上似乎太窄，因为按照这种理解，并从我国的现实出发，只能说明政策所体现的是国家的管理行为。 2．中外学者对公共政策的界定

作为研究行政学和政策科学的基础，公共政策如何定义，受到了相关研究者的普遍关注。然而，中外学者的认识与解释差别很大。我们认为，十分有必要对这个基础理论问题进行认真研讨。

中外学者分别对公共政策的内涵，做出了如下几种比较有代表性的界定①：

(1)伍德罗·威尔逊认为，公共政策是由政治家，即具有立法权者制定的，而由行政人员执行的法律和法规。这个定义对政策内容规定得太窄，并受到政治与行政二元论的影响。

(2)拉斯韦尔与卡普兰认为，公共政策是一种具有目标、价值与策略的大型计划。这个定义强调了政策作为一种以特定目标为取向的行动计划，以及它与一般计划的区别，但内涵过于笼统。

(3)托马斯·戴伊认为，凡是政府决定做的或者不做的事情就是公共政策。这个定义强调了政策的表现形式，特别提出了“不做”的形式，但它没有严格地指出政府要做的事情与决定做的事情之间存在着偏差。

(4)国内学者张金马认为，公共政策是党和政府用以规范、引导有关机构

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团体和个人行动的准则或指南。其表现形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示，以及行动计划与策略等等。这个定义比较全面地指出了公共政策的表现方式，而且突出了它是一种行为规范。但该定义没有把公共政策的本质反映出来。①

(5)国内学者陈振明认为，“政策是国家机关、政党以及其他政治团体在特定时期内，为实现或服务于一定的社会政治、经济、文化目标而采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方针、条例等的总称。”⑦这个定义外延了政策主体，包括了“其他政治团体”，同样也强调了政策是行动准则。但这个定义既认为政策是政策主体所采取的政治行为，又说它是一种行动准则。制定准则固然是政治行为，但政策实质是“行为”还是“准则”? 4．对戴维·伊斯顿界定的评价

美国著名学者戴维·伊斯顿从政治系统分析的理论出发，认为公共政策是政治系统权威性决定的输出，因此它是对全社会的价值作有权威的分配。③这个定义包含了四层内容： ·公共政策的实质是分配； ·分配的内容是价值； ·分配是面向全社会的；

·分配的行为与结果具有权威性。

需要说明，西方学者提出的“价值”一词，有着丰富的内涵，“它不仅包括实物、资金，还包括权力、荣誉、服务等等有价值的东西”④。我国学者对“价值”的理解，与国外学者略有差别。r女B《现代汉语词典》中说：价值一是指“体现在商品里的社会必要劳动。价值量的大小决定于生

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产这一商品所需的社会必要劳动时间的多少。不经过人类劳动加工的东西，如空气，即使对人们有使用价值，也不具有价值”。二是指“积极作用”，如有价值的作品。这里，价值的第一个定义是从经济学的角度界定的。实际上，从哲学、伦理学、美学与政治学的角度，学者的理解还存在着相当大差别。

一般地说，价值的大小总是按照满足人们需求的程度而确定。马克思主义认为，人类活动可分为三类：为生存而斗争、为享受而斗争和为发展而斗争。①因此，人的需要可概括为生存需要、享受需要和发展需要。美国学者马斯洛把人的需要分为生理、安全、社交、尊重和自我实现等五种需要。简单地讲，这些需要可划分为物质需要和精神需要。满足人类这两种需要的东西是什么?显然是那些供人类生存、享受和发展的社会资源；通俗地讲是“好处”；规范地说乃是“利益”。人们的一切努力都会与自身的利益有关。

二、公共政策的本质

1．“利益”是公共政策的核心要素

从中外学者研究公共政策理论的成果考察，人们选择了从制度、权力、价值、规范(非制度)、技术等多层面开展研究，其成果斐然。从现有工作的研究基础出发，我们选择的角度是“利益”，因为它是公共政策的核心要素。为更有说服力地阐述我们这一认识，特摘录无产阶级革命导师马克思与恩格斯的语录，以说明利益研究对公共政策的重要性。 ·“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关。”②

·“这三大阶级的斗争和它们的利益冲突是现代历史的动力，至少是这两个最先进国家(指英、法)的现代历史的动力。”③

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