全国森林防火中长期发展规划

全国森林防火中长期发展规划

（2009-2015年）

二〇〇九年五月

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目 录

一、森林防火现状分析………………………………………1

(一)主要成效……………………………………………………………1 (二)基本经验……………………………………………………………4 (三)存在的主要问题和面临的严峻形势……………………………6 (四)加强森林防火工作的重要性…………………………………7

二、总体思路…………………………………………………11

(一)指导思想…………………………………………………………11 (二)基本原则…………………………………………………………12 (三)奋斗目标…………………………………………………………14 (四)区划布局…………………………………………………………15 (五)重点治理片区主攻方向…………………………………………17

三、建设内容与任务…………………………………………21

(一)森林防火宣传教育工程建设……………………………………21 (二)森林火险预警监测系统建设……………………………………22 (三)阻隔系统建设……………………………………………………27 (四)防火通信和信息指挥系统建设…………………………………27 (五)森林航空消防系统建设…………………………………………29 (六)森林消防专业队伍与装备能力建设……………………………33 (七)武警森林部队防火装备建设……………………………………34 (八)森林防火物资储备库建设………………………………………34 (九)森林火灾损失评估和火案勘查系统建设………………………34

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(十)科技支撑系统建设……………………………………………… 35 (十一)培训基地建设…………………………………………………35

四、保障措施…………………………………………………37

(一)加强领导，全面落实地方政府责任制……………………………37 (二)齐抓共管，认真执行部门分工负责制……………………………37 (三)健全机构，提高森林防火工作管理水平…………………………38 (四)强化机制，积极拓展建设资金渠道．…………………………… 38 (五)加强科研，提高森林防火科技水平………………………………38 (六)严格管理，认真实施建设工程项目………………………………39 (七)分级实施，加强监督和评估………………………………………39 (八)积极探索，创新森林防火机制……………………………………40 (九)加强森林防火管理法制化、规范化建设…………………………40

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一、森林防火现状分析

(一)主要成效

“十五”期间是我国林业快速发展的5年，也是森林防火工作取得长足进展的5年。森林防火作为生态建设的重要组成部分，取得了可喜成就。“十五”期间，全国年均发生森林火灾9586起，受害森林面积l5.2万公顷。与前51年均值相比，火灾次数下降29．6％，受害森林面积下降79.9％；年均森林火灾受害率为O.9‰。 1、进一步健全和完善了森林防火行政领导负责制

“十五”期间，森林防火工作行政领导负责制不断丰富和完善。2001年，温家宝同志提出“五条标准”，赋予森林防火行政领导负责制新的内涵。2004年4月，国务院办公厅《通知》将“五条标准”以文件形式予以进一步明确，为贯彻落实行政领导负责制提供了政策依据。2005年在国务院召开的重点省区森林防火工作座谈会上，回良玉副总理提出了“三项要求”，进一步拓展了森林防火行政领导负责制的外延。林业部门把森林防火工作作为重点摆在突出位臵，发展改革委、财政部门积极筹措资金，有力支持了森林防火综合治理项目和基础设施建设：交通、信息产业、税务等部门积极落实国家对森林防火工作的各项扶持政策；气象、广电部门及时提供气象和森林火险天气等级预测预报服务。民航、铁道和交通部门为扑救森林火灾快捷安全运送兵力和物资提供了便利条件。林区驻军、预备役部队、武警部队和广大公安干警积极参加森林扑火救灾。防火体系进一步完善，

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政府全面负责，齐抓共管的森林防火工作机制逐步形成。

2、树立了“以人为本”的森林防火理念

“十五”期间，“以人为本”的理念得到了稳步确立，实现了防火观念和认识的理论升华，工作方式灵活转变，工作重点合理转移。在工作程序上，突出“预防为主”。通过强化多种形式的宣传，营造了良好的防火氛围；通过营造生物防火带、开设防火隔离带等，减少了火灾隐患。在工作方式上，注重科学性、时效性。通过合理引导野外生产生活用火，实行“疏堵结合”，全面防范与死看死守并举，火源管理进一步强化；通过定期会商火险形势，制定中短期火险预报，发布高火险警报等，增强了工作针对性；通过卫星监测、航空巡护、塔台了望与地面巡护相结合，开通专用森林火警电话，较好地保证了火情的早发现、火灾的早扑灭。在工作重点上，将保护人身安全臵于首位，坚持“专群结合、以专为主”扑救原则，合理制定扑救方案，普及安全扑火和紧急避险知识，加强扑火防护装备配备，努力减少扑火伤亡，尽可能减少火灾对重要设施和村屯的危害。“以人为本”思想的贯彻和稳步确立，为我国森林防火工作的正规化、现代化建设奠定了坚实的的思想基础和理论基础。 3、森林防火基础设施建设步上新台阶

“十五”期间，中央累计投入森林防火建设资金近20亿元，是“九五”期间的4倍。先后启动了涉及28个省区市的157个国家级重点火险区综合治理工程，完成新建、改造了望塔(台)1800多座，新建检查站1000多座，配备巡逻摩托车、马匹等3OOO多辆(匹)，购臵信

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子系统由省(区、市)和重点林区森工集团防火办森林火险预警分中心、省级森林火险要素监测站和森林火险因子采集站组成。

(1)国家级森林火险预警系统

国家林业局森林防火预警监测中心负责采集国家级森林火险要素监测站和可燃物因子采集站的监测信息，收集国家气象信息网发布的全国天气实况和预报信息、国家雷电监测定位综合信息网的雷电监测报告，收集省级森林火险预警分中心的监测成果，制作全国中短期森林火险等级预报、实时火险监测报告和雷击火发生预报，通过中国森林防火网站向社会公众发布，并通过森林防火系统的内部信息传输渠道对森林防火系统内部用户发布。

为实现与气象部门的数据信息共享，确保信息传输线路的畅通，国家森林防火预警监测信息中心与中国气象局国家气象中心新建一条数据通信专线，用于传输气象卫星数据和森林火险气象观测数据的交换。

（2）省级森林火险预警系统

设在省(区、市）和重点国有林区森工集团(林业公司)森林火险 预警分中心负责采集辖区内及周围省区的部分森林火险要素监测站和可燃物因子采集站的监测信息，收集本辖区内气象部门发布的当地天气实况和预报信息，国家雷电监测定位综合信息的雷击监测报告，制作本省(自治区、直辖市、森工集团)中短期森林火险等级预报、实时火险监测报告和雷击火发生预报，通过森林防火网站向社会公众发布，并同时上报国家林业局森林防火预警监测信息中心，下达到本省

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(自治区、直辖市、森工集团)的基层防火办。

省(区、市)和重点林区森工集团防火办森林火险预警分中心与所 在地气象局新建一条数据通信专线，主要用于森林火险气象观测数据的交换和卫星数据传输。

（3）森林火险要素监测站

在充分利用国家气象部门现有气象站的基础上，在林区选择具有代表性的地方补充建立国家级森林火险要素监测站，每日定时向国家、省 (区、市)森林火险预警监测中心报送火险要素监测数据。

省级森林火险要素监测站的设臵，根据各省(区、市)重点林区的实际情况在国家级森林火险要素监测站的基础上加密。

森林火险要素监测站布局原则上按气候带和森林分布设定，还要考虑与国家气象观测网的平面互补性，设臵在火源较多的林缘地带或林间空地，森林火险要素监测站点需要具有GSM／GPRS或CDMA移动通信网的覆盖。

(4)可燃物因子采集站

在重点林区设臵可燃物火险因子采集站，主要监测因子包括地表可燃物含水率、可燃物载量、可燃物的燃点、地表温度等相关因子，通过森林火险要素监测站向省级系统传输观测数据，并与森林火险要素监测站同步布设。

2、卫星林火监测系统

卫星林火监测系统主要用于林火的宏观监测和火灾发生后的跟踪监测。由国家林业局森林防火预警监测信息中心、国家林业局西南、

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西北、东北卫星林火监测分中心构成，以确保卫星林火监测范围覆盖全国，不留盲区。

(1)对现有卫星林火监测系统升级。将现有已经严重老化、故障频繁的林火监测备份系统进行更新升级，使其在接收现有我国FY-1系列和美国NOAA系列极轨气象卫星数据的同时，能够接收和处理我国新发射的FY-3新型气象卫星和美国E0S、NOAA系列气象卫星数据；同时，对现有的E0S／M0DIS林火监测系统的软硬件进行必要升级改造，使其能够在接收和处理现有卫星数据的同时，能够接收和处理我国FY3、美国NPOESS等新的卫星数据，从而满足林火监测实际工作需要。

(2)建立分中心自主接受林火监测系统。由于三个分中心采用气象卫星中心的DVB林火监测系统，其时效性和稳定性较差，特别是在卫星时间冲突时无法选择接收卫星，无法实现对森林火灾的早发现，早报告，影响了分中心林火监测作用的发挥。为进一步提高三个分中心林火监测时效性，充分发挥其作用，拟在三个分中心建设自主接收卫星林火监测系统。

(3)建立数据传输系统。目前，国家林业局东北、西南和西北林 火分中心均没有与国家家林业局森林防火预警监测信息中心联网，其开展林火监测的气象卫星数据是采用DVB林火监测系统，通过地面站—地面宽带—气象卫星中心—卫星广播—用户接收的复杂数据传输链路传输，接收北京、广州、乌鲁木齐地面站的气象卫星中的卫星数据，数据时效性弱，常常无法满足工作需要。为了充分提高分中心林

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火监测工作时效性，拟建立设东北、西南、西北分中心到国家林业局的宽带数据专线，从而实现中心、分中心的全面联网。

(4)有条件的省份，结合森林防火指挥中心的建设可自主建立健全林火卫星自主接收系统，提高各省火情监测的时效性。

3、航空巡护系统

航空巡护监测主要是利用飞机高空优势，能够及时准备侦察传送森林火险、火情信息，并及时向地面报告；减少偏远林区、卫星监测及了望监测盲区；实现对不同时段、地域、天气条件下的火险等级、卫星热点核实的巡护监测；有利于林火的早发现、早扑灭，最大限度的减少火灾损失，并为正确制定扑火方案和科学指挥林火扑救提供依据。该部分建设内容在森林航空消防系统建设中统筹考虑。 4、了望监测系统

在全国范围内尤其是在重点治理片区内合理布局了望台，更新改造现有了望台，增加可视和红外探火等林火自动监测与报警设备，提高监测技术含量，扩大了望监测范围。 5、地面巡护系统

由于地理位臵、地形地貌、气候天气等差异，卫星林火监测与航空巡护及了望塔(台)监测方式对于一些不通视的森林地段存在着死角和盲区，同时，加强林区火源管理检查火灾隐患，监督安全用火。需要因地制宜地选择摩托车、马匹等交通工具在各自分管的责任区内，按照不同的火险等级进行不同时间、不同密度的巡护监测，及早发现并报告火情。

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(三)阻隔系统建设

华北、东北、西北区域以工程防火隔离带建设为主，西南、东南、中部区域以生物阻隔带建设为主，以提升林区防火阻隔系统网密度。 (四)防火通信和信息指挥系统建设

综合应用无线短波、超短波、有线、卫星等多种手段，建立完善以固定通信网为基础，以车载、机械、移动通信设备为支撑，以便携式应用通信系统为补充，确保火场指挥通信得到可靠保障。无线通信重点解决重点治理片区县到林场、林场到了望塔、检查站直至火场的通信网络畅通；信息指挥系统重点构建国家到省乃至地（市）的信息系统基础设施网络、指挥室信息指挥系统和应急指挥系统。 l、无线通信系统建设

无线通信系统建设是以构建超短波语音为主的基础通信网络，应急通讯系统、常规通信设备、通信车和应急移动指挥车为补充，完成火场扑火队与前指、基指，以及扑火队之间的话音通信联络。同时实现前指与基指、市、省和国家森林防火指挥部之间的语音和数据(包括文件、图片和图像)的传输。

（1）超短波基础通信网络建设

超短波基础通信网络建设内容包括超短波中继系统、综合通信塔、有线和无线转接设备、扑火队伍GPS定位跟踪系统和空地通信系统。

(2)应急通信系统建设

应急通信系统建设的主要内容包括便携式超短波中继系统、背式

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短波系统、卫星通信系统和火场实时多媒休信息机载传输系统。

（3)常规通信设备建设

为保障专业扑火队伍与火场的通讯，减少设备故障造成的损失，配备背负式对讲机、超短波基地台(车载台)、手持机等常规通信设备。

(4)通信车和应急指挥车

通信车和应急指挥车主要是保障森林火灾发生时，指挥员能够做到立即出发、尽快到达火场，以发挥指挥和协调基础通信网络的作用，并利用车内集成的设备作为火场到前指和前指到县级指挥部之间的语音和数据的传输；实现各类扑火队指挥员之间的通信联络。通信车和应急指挥车采用小型越野车，进行集成和改装而成，集成的通信设备包括：全球星或亚星车载卫星电话、超短波车载台、超短波中继台、车载短波电台、警灯警报、天线升降塔及供电设备。

2、信息指挥系统建设

信息指挥系统主要由网络基础设施、应用系统、指挥室构成，再结合应急卫星通信网系统和应急移动指挥中心，实现由国家到省、地市、县的数据通信网络畅通，保证火场的音频、视频和图像等数据信息及时准确向各级指挥机构传递；信息指挥系统应逐步建立全国统一标准的数据库和应用软硬件。 (1)网络基础设施建设

借助已建立的全国林业信息专网，采用国家、省、地(市)、县四 个层次，建立健全全国森林防火信息指挥网络平台及网络信息安全系统；建设中央级数据中心及灾难备份系统、省级及地市级数据分中心；

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建立全国卫星应急通信网络。 (2)应用系统建设

应用系统建设包括森林防火视讯调度指挥系统建设和地理信息系统平台建设。

(3)指挥室及设备建设

对国家森林防火指挥室和设备进行升级改造，完善和改造省级防火指挥室的信息汇聚、操作及显示系统，改造和完善地市及县级防火指挥室。重点解决国家、省、地、县指挥室的设备配备。 (4)森林防火应急指挥中心建设

建设国家和各省森林防火应急指挥中心，进一步加强增强处臵紧急突发事件和重特大森林火灾的能力。 3、人员培训与应急通信系统专用频道建设

建立和健全森林防火通信及信息指挥系统的培训机制，加强专业技术人员培训，提高设备维护保养、管理操作技能，确保通信网络和信息指挥系统管理和应用效能，对国家、省、地(市)、县相关岗位人员进行专业培训。

为保证应急通信系统及时、快速、不受任何干扰地完成扑救森林火灾时的通信联络，申请中继专用频率，以保证不同地区和范围的使用，并逐步规范应急通信专用频率的使用。 (五)森林航空消防系统建设

在充分利用现有航空基础设施的基础上，以东北航空护林中心、西南航空护林总站为依托，通过增加飞机数量，完善航站设施提升功

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能、新建航站等，加强航空消防系统建设，提高航空直接灭火和航空巡护的能力，基本实现重点区域航空巡护和航空灭火的全覆盖，以弥补人力和地面交通难以到达的边远林区火情监测、巡护和火灾扑救能力的不足。

建设重点为增加飞机数量，提高航空巡护和灭火能力；完善现有护林中心(总站)与航站基础设施和信息指挥系统，充分发挥其功能；加密东北、西南区域偏远林区巡护、灭火需要的航站，拓展华北、中部等区域的森林航空消防。

1、提高森林航空消防能力

按照航空消防应机动灵活、行动快、受地形地貌影响小的要求，拟选用载重量较大、运兵能力强、爬升高度较大、适合吊桶、洒水作业的大中型直升机和固定翼飞机。为满足大型洒水灭火飞机取水的需要，根据我国江河湖泊等水源分布情况，在重点林区省份确定符合大型洒水灭火飞机取水条件的水库、湖泊、河流作为水源。

2、森林航空消防基础设施设备完善

主要对东北航空护林中心和西南航空护林总站各航站进行维护改造；对林业自建机场进行改造升级；改扩建森林航空消防调度指挥中心、机场指挥塔楼及滑降训练设施等。在东北航空护林中心建立森林航空消防航油贮备库，对现有部分航站配备的化学灭火设备更新，建设航空消防飞机气象保障系统。

3、森林航空消防信息指挥系统建设 （1）信息传输综合平台

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建立东航中心和西南总站与各航站(临时基地)之间的信息专线，作为全国森林航空消防管理信息系统、GIS系统、数字化调度指挥系统的运行平台，实现数据及语音的综合传输，并满足视频传输的要求；在数据网基础上以VPN技术组建东北和西南森林航空消防系统IP电话网、视频会议网，实现内部互通IP电话与视频传输，从而建立一套多功能的综合信息传输网络平台。

（2）地理信息平台和辅助决策系统

利用“3S”技术建设统一的地理信息系统，并与森林资源二类调查数据整合，建立具有高技术含量的卫星林火监测应用、森林航空消防管理和防扑火指挥系统，为森林航空消防工作和森林防火协调工作提供现代化的管理和辅助决策手段。

(3)航线管理及动态监控系统建设

根据东北和西南森林航空消防系统的职能，主要以现有的电子地图管理系统为基础，整合卫星通信系统，利用网络、通信等高新技术建设现代化的空中管制及指挥保障系统，提供航线动态管理、飞机实时监控，方便对飞机进行指挥和调度，提高航护效率、避免飞行事故，实现对航护期每架飞机的有效监管。该系统包括北斗一号卫星定位子系统、航线管理及动态监控应用平台子系统、航线管理显示系统子系统。

(4)地面网络视频监控系统

该系统是对航护飞机处于地面阶段和飞机进行降落、升空时进行直观有效监控，方便日常对飞机的指挥和调度。在远端各航站的监控

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现场，网络摄像机将从各航站监视到的视频信号转换为基于以太网络标准的数据包，通过VPN网络使摄像机所摄画面直接传送到内部网络上，在远端对航站机场进行监控。

(5)无线电通信导航子系统

鉴于东北和西南森林航空消防系统的无线电信号存在着质量差、时断时续以及连接不通等问题，需要对目前正在使用的简易天线进行改造与完善，以解决无线电信号接收问题，确保无线电通信质量及导航工作顺利进行。

4、林火信息采集系统升级工程

直升飞机从空中对地面火场实施侦察自动摄影，取代目前以肩扛式摄像机获取火场信息的方式，实现林火信息采集系统的升级。采集的林火信息通过便携式卫星宽带数据交换系统，利用先进的卫星和微波技术实现现有交通工具无法到达的火场的信息传递任务。

5、新建航站

由于航空护林具有灵活机动，“早发现、行动快、灭在小”等优势，在巡护监测和扑救火灾具有不可替代的作用，因而在森林防火实际工作中越来越受到重视。根据森林防火形势发展需要，结合现有航空护林站的布局，需合理调整森林航空消防站(点)建设布局。一是逐步增加航空护林站的密度，二是逐步拓展森林航空消防的覆盖范围。

6、移动航站建设

依托固定航站增设移动航站，延伸固定航站辐射半径，弥补航空直接灭火盲区。根据实际需要，分轻重缓急，首先在现有航站和在建

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