吴江市推进城乡一体化的思考

吴江市社科重点应用课题

推进吴江市城乡一体化建设的思考

吴江市土地学会潘伟 诸镇康 沈志宏

建立以工促农，以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化的新格局，是党的十七大对统筹

城乡发展，构建新型城乡关系提出的新要求，是全面贯彻科学发展观的重要实践，也是打破城乡二元结构，加快农业和农村发展，促进农民增收的根本途径。改革开放进入新世纪以来，吴江市各级党委政府以科学发展观为指导，按统筹城乡发展的总要求，将解决“三农”问题放在重要位置，大力建设社会主义新农村，城乡面貌发生显著变化，城乡居民生活质量和水平进一步提高，统筹城乡发展，迈出坚实步伐。

一围绕资源配置优化，加快推进城乡住宅置换

围绕建设“乐居吴江”战略目标，按照“三集中、三置换”的统筹改革思路，依托城市化、工业化和产业

化的推进，坚持从城乡住宅置换关键环节上找突破，着力引导农民入住城镇公寓房，促进城乡资源的统筹配置和集约利用。一是加快土地流转入股，积极创造城乡住宅置换条件,统一按照市场化运作要求实行城乡住宅置换入住城镇公寓房，使全市农民实行公寓房安置的覆盖范围占区域总面积的35%。;二是强化城乡规划调控，构建城乡住宅置换政策体系，开通农民置换进城的政策通道;保障农民进城充分创业就业;全市31.6万农村劳动力中有24.9万人从事城镇二三产业，占78.8%， 2009年被评为江苏省农民创业就业先进市。三是加大动迁安置力度，着力推进城乡住宅置换实施，坚持以高标准建设安置公寓房为示范，切实增强进城辐射影响力。近年来，共计对3000多户农户进行了预拆迁进城安置。四是做好用地增减文章，紧抓国家实行城乡建设用地增减挂钩政策机遇，积极采取“定点整体置换”方式，加大农业用地区域内的农村住房置换城镇公寓房的推进力度，通过“拆旧建新”拓展城市发展新空间。三年时间，全市共通过城乡建设用地增减挂钩置换，对农业用地区的4800多农户实行住宅置换，减少农村建设用地近5000亩，增加城镇建设用地3000多亩。五是加强新型社区建设，巩固提升城乡住宅置换成果，按照融入城市化的定位，统筹规

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划动迁安置小区建设。统筹推进水、电、燃气、电信、公交、有线广播电视“六网”进区，注重周边交通、教育、医疗卫生、文化体育、购物娱乐等公共资源的配套完善；完善动迁安置小区的公共服务，已全面建立“八位一体”的社区服务中心，是“全国农村社区建设实验全覆盖”示范市。2011年，吴江市累计建成城镇安置公寓房300万平方米，安置农户2万多户，城市化率达63%。。 二围绕组织制度创新，加快推进三大合作改革；

吴江市以创新体制机制为关键，以优化资源配置为重点，以强化社会管理为保障，持续加大工作力

度，全市城乡一体化改革发展迈出新步伐。一是现代农业建设在转型升级中有了新推进。全市农业科技化、设施化、标准化、规模化进程明显加快，2011年实现农业总收入54.38亿元，同比增长18%，农业适度规模经营比例达到84%，高效设施农业总面积超过5万亩。完成12亿元水利基础设施投入，新增高标准农田4.7万亩，水稻机插率达93.1%，列全省第一。二是新型合作经济在创新机制中实现新壮大。积极开辟新型集体经济发展新路径，下达村级经营性物业财政补贴资金3000多万，全市村级集体可支配收入达6.2亿元，同比增长27％。重点推进整村土地入股，全市累计成立土地股份合作社155家，入股土地面积28万亩，积极发展产加销综合型专业合作社，累计成立农民专业合作社240家。三是城乡置换集居在狠抓落实中取得新突破。完善农民置换进城权益保障和身份转换机制。出台鼓励支持城镇公寓房建设的优惠政策，建设公寓房项目，持续推进城乡建设用地增减持钩置换，农户实现住宅置换。四是社会民生事业在富民惠民中凸现新亮点。出台推进民生幸福工程和持续增加城乡居民收入两个意见，不断拓宽就业、创业、投资、社保和帮扶“五大增收渠道”。城镇居民人均可支配收入达35212元，增13.7%，农民人均纯收入达17150元，增17.4%。全年有1.2万人实行“农土保”并轨“城保”，新建改建城乡示范社区28个，累计达187个。新辟公交线路47条，新增公交里程147公里。五是城乡生态环境在综合治理中展示新风貌。深入开展环境竞赛和“三清三绿”工程。成功创建国家生态市，成为全国首家通过国家环保模范城市新标准复查城市和全国生态文明建设试点城市，荣获中国人居环境奖

三围绕村级经济壮大，加快推进强村工程实施

近年来，吴江市按照城乡统筹发展的要求，认真实施富民强村工程，坚持走积聚集约发展之路，加

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强资源要素合理配置，加大政策引导和工作推进力度，全市村级集体经济呈现较快发展的态势。截至2010年底，全市村级集体总资产达到36.8亿元，全市村级集体经济总收入达7.79亿元。富民强村工程的主要作法是：一是科学制定发展规划，从各村实情出发，充分发挥资源、人力优势，宜工则工、宜农则农、宜商则商，找准符合本地实际的发展路子。二是兴办一批致富项目。积极鼓励全民创业，兴办致富项目，培育一批各具特色的专业村，带动村级集体经济发展和农民增收脱贫致富。三是创新村级发展模式。全市各村根据实际情况，积极探索村级集体经济发展路子。在经营管理、产权隶属、利益分成等方面形成了一些行之有效的模式。四是整合各方资金投入。我们把有限的扶贫资金作为“粘合剂”，引导方方面面的投入，发挥了“四两拨千斤”的作用。由此带来了四个方面的明显变化：农民脱贫致富步伐明显加快；村级集体经济实力明显增强；村级班子战斗力明显提高；区域经济发展速度明显加快。

四围绕居民收入增加，加快推进城乡保障并轨

大力推进城乡一体化发展，一个重要目的就是为了提高农民的生活质量，改善农民的生活品质，让

农民真正得到发展的实惠。 “十一五”期间，吴江市通过“三置换”、“三大合作”等一系列的制度，让农民实现了身份转变，变身“市民”、“股民”，实现了家家有物业、户户有资本、人人有股份，有工资、养老保险、土地流转等。吴江共建成社区股份合作社、农民专业合作社、土地股份合作社500多家，50多万农民基本实现了“户户有股份、人人是股东”。吴江78.8%的农村劳动力从事二三产业，农民人均收入85%以上来自二三产业。目前，吴江市农民工资性收入取代家庭经营收入占据主导地位，财产性收入、投资性收入、政策和转移性收入成为新的增长点。2009年,三大合作组织累计向入股农民分红逾1.5亿元，成为农民收入新的增长点。“十一五”期间，吴江农民收入连续保持双位数增长，农民的财产性收入超过总收入的35%，今年将达到40%。农村与城市‘三保并轨’，是城乡一体化过程中最核心的问题，吴江市实现城乡社会保障的制度并轨，落实进城农民社会保障接轨政策。在实现城保、农保、土保、医保、低保五大险种全覆盖的同时，自2009年起，建立农民基础性养老金自然增长机制，开通城乡社会保障并轨6条通道，引导5.8万“农土保”人员并轨城保，使50%的农村适龄参保人员、85%以上的置换进城农民接轨城保，还要要实现医保并轨。2011年，吴江城镇居民人均可支配收入35212元，连续6年居江苏县级第一，农民人均纯收入17150元，

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居江苏省前列。全市财政收入用于民生类的支出达到72.2%，实现城乡社会养老保险、医疗保险、最低生活保障全覆盖。

五围绕现代农业发展，加快推进农业科技进步

近年来，吴江市加快实施农业现代化工程，在农业产出效益、农业科技进步、农业产业经营、农业

设施装备、农业生态环境和农业支持保障等方面取得了新突破，为率先基本实现农业现代化打下了坚实基础。坚持以工业化致富农民、城市化带动农村、产业化提升农业，以发展生产为中心，以农民增收为核心，大力发展“名特优绿新”农产品，推进农业产业化、机械化、标准化、品牌化建设，开发一批具有区域特色、乡土风味的农业综合基地，转变农业发展方式，结合推进实施都市农业、园区农业、基地农业，鼓励发展多种形式的适度规模经营。大力发展专业合作型规模经营，使小型分散农业向集约农业转变；实施产业化经营，以产品为纽带、行业为基础、市场为导向，继续培育发展专业合作社、生产联合体、专业协会，扩大带动面，增强服务能力，进一步提高农民进入市场的组织化程度，打造农业新型业态，创新农业科技服务，打造我市农业发展的新亮点，不断提高农业综合生产能力和经济效益，着力推进现代农业发展，着力提升农民组织化，着力推进和谐新农村建设。吴江市农业基本现代化进程监测得分78.37分，列全省67个县（市、区）第7位，苏州各县（市）第3位。

六围绕优美乡村打造，加快推进村庄环境整治

加快优美镇村建设，坚持卫生城市长效管理机制，深入开展国家卫生镇创建和巩固提高工作，不断

推进健康城市建设，创建20个省级“三星级康居乡村”，大力推进村庄环境综合整治，有效改善村庄环境面貌，全市有2625个自然村在这次整治规划中，其中435个为规划保留村庄。这在苏州各县级市中位居前列。市财政将直接用于村庄环境整治的引导资金8亿元，各镇、村也会筹措部分资金；强化规划引领、加大财政投入、提高整治效率、建立长效机制、加大宣传力度、严格检查考核等六项工作举措，涉及城乡一体、污水治理、绿化、河道疏浚、农村环境连片整治等综合性工作，全市组织开展村庄环境整治“百日行动”，掀起村庄环境整治工作高潮。整治后的村庄都粉墙黛瓦、绿树环绕、河道整洁、道路平坦，整体环境良好，展现了江南水乡农村环境优美、生态宜居的特色面貌。

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在吴江实现城乡一体化进程中值得总结经验，主要坚持抓好四方面工作，一是做好发展规划，做好

經济发展，公共事业和基础设施建设规划，营建和谐社会环境。二是优化发展思路，优化产业结构，优化发展机制，优化环境，为城乡一体化发展新格局努力。三是创新发展理念，推进五个具体方面的一体化，即打破城乡规划分割的格局，推进城乡规划一体化；统筹优化城乡产业布局，推进城乡产业一体化；重视加强农村基础设施建设，推进城乡建设一体化；加快发展农村社会事业和保障体系建设，推进城乡公共服务一体化；狠抓社会管理创新和政策完善，推进城乡制度一体化。坚持科学发展，坚持政治經济社会生态文明，创造和谐社会。四是深化改革，实行以促进农村上层建筑变革为核心的农村综合改革，着力解决农村上层建筑与经济基础不相适应的深层次问题；推进城乡户籍、就业、财税、金融、社保等方面改革，探索建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度，加快形成保障农民工合法权益的政策体系和惠及农民工的城乡公共服务体制；推进土地管理和使用制度改革，在坚持农村基本经营制度、稳定和完善土地承包关系的基础上，在有条件的地方按照依法自愿的原则，积极稳妥地推进土地承包经营权流转。

为推进吴江市城乡一体化建设，当前要更加注重以下几方面工作：

一依托优化城乡产业，促进经济发展 实现城乡经济发展一体化。着眼于城乡经济又快又好发展，集

中精力抓招商引资，推进工业园区化、三产都市化和农业产业化进程，全面优化城乡产业发展布局。调整优化经济结构，构建城乡一体化产业支撑体系。通过 大力发展循环生态工业，做强城镇工业增长极，促进人口聚集，推动农村富余劳动力向城镇转移。坚持用工业理念谋划农业，建设一批高效设施农业园区，实现设施农业的规模化、集群化，培育壮大有竞争力的农产品流通主体，加强农产品的营销市场体系建设，重点培育具有一定市场开拓能力的流通型农业产业化龙头企业，大力发展产供销一体化经济联合体。 完善产业链条，努力增加农民收入。以旅游业为龙头，以餐饮娱乐、房地产开发和现代物流业为支撑，全面加强市场体系建设，推进第三产业提档升级。

城乡经济发展一体化，一要建立以城带乡的长效机制，提高农业科技创新和转化能力，强化农业现

代流通体系，促进农民持续增收，不断拓宽农民增收渠道，保障务工农民合法权益，稳定完善强化对农业农村和农民的补贴政策，加强扶贫开发。二要建立创新现代农业发展机制，在村级实力提升上求突破，加

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快农村社区服务合作、土地股份合作制、农业专业合作改革步伐，促进土地承包经营权流转，提高农业规模经营和组织水平，增加农民资产性收入，三要建立创新村级经济发展机制，鼓励“一村一品”经济特色 ，发挥资源优势，开辟新发展途径。

二依托优化城乡空间，提高土地的集约化，实现城乡规划布局一体化。科学规划，统筹城乡空间布

局，促进工业向园区集中、耕地向规模经营集中、农民向城镇集中，从而提高土地的集约化利用水平，优化城乡互动的产业形态，构建城乡融合的发展空间。通过“建新拆旧”置换新增用地资源，快速推进新居工程拆迁建设显现存量土地价值最大化效益。把生态文明理念贯穿到经济社会发展规划以及城乡总体规划、详细规划中。科学划定禁止开发区、限制开发区、优化开发区和重点开发区，构建分工有序、布局合理、功能完善、结构协调的城镇体系，明确各区域以及乡镇功能定位，形成工农配套、各具特色的发展格局。充分考虑工业化、城镇化发展趋势，科学预测农村人口和村寨数量变化情况，确定未来十至二十年内的村寨空间布局。

更加注重推进农村土地制度改革。一要建立适合农业现代化的农用土地流转制度，推动土地向规模

经营集中，依据“依法、有偿、自愿”的原则，探索土地流转新机制，保证农民通过土地流转获得稳定收益。二要完善集体非农建设用地使用权流转管理机制，在严格用途管制前提下，健全完善城乡统一的建设用地市场。三要继续实行城乡建设用地增减挂钩政策，加快农民居住向中心村集中，工业向开发区集中，土地适度规模经营集中，促进城乡用地布局更为合理。四要深入推进“以土地复垦整理为抓手”的新农村建设工程，创就“增减挂”方式，积极稳妥地开展农村宅基地置换政策，合理有序推进村庄适度并撤，对农户实行公寓房集中安置。

三依托优化城乡规划法，推动城乡设施建设，实现城乡基础设施一体化。推动城市基础设施向农村

延伸，增强承载和辐射能力，加速农村与城市对接。要加大政府的支持力度，完成基础设施建设，创造就业机会，加快城市社会管理体制向城乡接合部地区延伸，完善重点项目征地补偿机制。合理确定建设规模

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和时序，充分利用现有市政基础设施和公共服务设施，严格保护自然资源和生态环境，体现地方特色。要实现了交通和城乡公交一体化。要加强城乡供水、煤气和信息网络建设，普及城乡电话，大力发展教育、卫生、环卫及生活配套服务设施的建设，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展。

加强农村基础设施建设。一要大力加强农田水利，耕地质量和生态建设，按照环境友好乐居吴江的

要求，推进生态建设和万顷良田示范区建设。二要加快乡村基础设施建设，特别是关系农民居住质量的生活基础设施建设，对道路、水电气、通讯等基础工程，力求做好全覆盖，对排污、改厕、改厨工程、要继续建配套，把公益性基础设施建设纳入政府的考核责任目标。三要加强村庄规划和人居环境治理，要抓好新农村规划集居点建设，坚持统一规划，政府推动，村民参与分步实施的原则，要给与新农村集居点相关优惠政策，引导村民进入集居点公寓房，以集中社区建设好生态乐居环境，进一步管理建设农村污水、垃圾卫生等问题，提高农村居民的生活质量。

四依托深化改革，发展社会保障，实现城乡社会保障一体化。逐步建立城乡社会保障相衔接的框架

体系，推行被征地农民社会保障制度，确保城乡一体化工作的顺利推进。通过开展以土地换保险工作，解决农民的养老保险问题，并置换出工业园区内的建设用地，进一步完善社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相结合的保障体系，不断扩大社会保障覆盖面。要着力于全面落实以城乡统筹为主的就业政策，构筑城乡统一的劳动力市场服务网络，建立城乡一体的劳动就业管理与服务体系，强化农村劳动力的培训和转移，并结合开展“送温暖工程”、“希望工程”和结对帮扶等活动，全面提高贫困人口生活水平。建立农村新型医疗合作制度，实现城乡社会医疗保障一体化，使城乡居民实现老有所养、弱有所保、病有所医、贫有所助。

全面深化农村财税改革。一是进一步深化以农村税费改革为主要内容的农村综合改革，要加快推进

“省直管县”的财政管理体质和“镇财市管镇用”，财政管理方式的改革，确保农民直接受益，建立完善农业收入增长机制，强化现代农业和新农村建设专项资金的引导作用，大幅度增加农业基础设施建设和发展农业投入，加强支农资金统筹和整合，完善资金使用监督和绩效评估机制，确保财政在农资金使用效益。二要

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加快推进农村金融改革和金融组织创新，放宽农村金融准入政策，培育新型农村金融组织，完善农村金融服务体系，引导信贷和社会资金投向农村，支持建立农业投资和担保机构，扩大农业政策性保险覆盖面，支持农业龙头企业从资本市场直接融资，发展各种新型金融服务，引导农户发展资金互助组织，规范民间借贷。

五依托城乡社会，发展公共设施，实现城乡事业一体化。加快发展农村社会事业。一要加快发展农

村义务教育，着力普及和巩固农村九年制义务教育，加强农村师资队伍建设，加大城镇教师支援农村教育力度，促进城乡教育均衡发展。二要大规模开展农村劳动力技术培训，扩大农村劳动力转移培训工程规模，增强农村劳动力转产转岗就业能力，培训农村多元培训机制，整合农村各种教育资源，发展农村职业教育和成人教育。三要大力发展农业卫生事业，普及提高新型农村合作医疗制度，健全农村三级医疗卫生救助体系，规范农村医疗服务，鼓励社会力量参与农村卫生事业，健康稳定农村低生育水平。四要繁荣农村文化事业，加强文化投入和公共文化设施建设，发展文化信息资源共享工程，构建农村公共文化服务体系。不断创新农村文化载体和手段，加强文化管理，满足农民文化需求。五要完善农村社会保障制度，要加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入，完善农村“五保户”，特困户等社会救助体系，完善农村社会养老保险制度，建立农村最低生活保障制度。六要倡导健康文化新风尚，以大力弘扬爱国主义为核心的民族精神和改革创新为核心的时代精神，激发农民艰苦奋斗，自力更生的传统美德，开展群众性精神文明创建活动，引导农民崇尚科学，移风易俗，倡导健康文明和谐的生活方式和新风尚。

六依托城乡城乡环境保护，建设生态文明，实现城乡生态环境一体化。积极发展循环经济，节约能

源，扎实开展生态环境综合整治，统一规划，统一设计，改善农村卫生环境和生态环境，建设高标准的农民新村。加大绿化覆盖率，加强环境监测体系建设和环境执法监督体系建设，加大节能环保投入，重点加强水、大气、土壤等污染防治，改善城乡人居环境，加强生态环境保护、农村饮用水源地环境监管，开展了农村环境综合整治工作，建立起了较为完善的农村生活垃圾收集、运输、处理体系，初步实现了城乡环境卫生工作的全方位覆盖、无缝隙对接、一体化管理，结束了该区农村长期以来随意倾倒垃圾、环境卫生管理空白的历史，使环境卫生工作成为惠及千家万户的“民心工程”。

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加强农村民主政治建设。要不断增强农村基层党组织战斗力，凝聚力和创造力，充分发挥党组织战

斗堡垒全和领导核心作用，加强基层组织阵地建设，搞好农村党员先进性教育。巩固党在农村执政基础。要维护农民民主权制，健全村民自治机制，完善村务公开和民主议事制度。加强农村法制建设，妥善处理各种社会矛盾，强化社会综合治理，建设平安乡村，创造农村安居乐业社会环境，要培训农村新型社会化服务组织。推进农产品行业协会发展。维护农业产业链成员权益，为农民发展生产经营维护合法权益提供有效服务。党委和政府要加强社会主义新农村的领导，建立工作协调机制，在宏观管理，基础产业和公共服务方面加强指导，科学制定新农村建设规划，动员全社会力量关心、支持参与社会主义新农村建设。

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