大学生村官政策执行分析

I

我国大学生“村官”政策执行分析

摘 要

大学生“村官”政策是从上世纪90年代中期开始推行的，经历了从无到有、从初步试水到大规模开展的历程，对于加强新农村建设、缓解大学生就业压力具有十分重要的意义。大学生“村官”发展速度之快、规模之大，引起了了社会各界的关注，逐步从不同层面进入了人们的视野。一方面，该政策促进了农村经济发展，优化了基层干部队伍结构，在促进新农村建设和帮助大学生成长方面取得了一定的成效；另一方面，在政策执行的过程中，由于受到政策本身、执行主体、目标群体、政策环境等因素的影响和制约，导致政策执行的效果不尽理想。因而需要我们在政策实施的过程中，及时反馈执行中存在的问题与不足，找出导致执行效果不理想的原因，从而提出相对应的优化对策。本文将以政策执行的影响因素为切入点，分析目前我国大学生“村官”政策的执行现状，总结我国大学生“村官”政策执行过程中存在的问题，并提出相对应的优化对策。以此来推进大学生“村官”政策的发展与完善。 关键词：大学生“村官”，政策执行，因素

II

Analysis of the College Graduates \

Policy Implementation

ABSTRACT

College Graduates \it has experienced a trace from just trying to a feasible method. This kind of policy can both release the pressure of college graduates to find jobs and can help the construction of New Village. The fast development of this policy in speed and scale is drawing much more attention from many different perspectives of the society. On the one hand, the policy promote the rural economic development, optimize the structure of cadre at the basic level and help the college graduates to grow more achievements; On the other hand, in the process of policy implementation, due to the policy itself, the role of policy implementation, target groups, policy environment and other factors and constraints, the effect of the implementation of policies leading to less than ideal. Thus we need to do is timely feedback problems and shortcomings that exist in the process of policy implementation, identify the causes of unsatisfactory implementation, so we can put forward the corresponding countermeasures to improve this process. This article will choose the factors effect the policy implementation as the point of penetration, on these basis to analyses the current situation of village officials policy, conclude the problems during the implement of the policy, put forward the countermeasures to improve the development of the policy.

Keywords: College Graduates \

III 目 录

摘 要 .................................................................... I ABSTRACT ................................................................ II 目 录 .................................................................. III 1 绪论 ................................................................... 1 1.1 选题依据和意义 ...................................................... 1 1.1.1 选题依据 ........................................................ 1 1.1.2 选题意义 ........................................................ 1 1.2 研究概况 ............................................................ 1 1.2.1 大学生“村官”政策的研究概况 .................................... 1 1.2.2 政策执行的研究概况 .............................................. 2 1.3 研究内容与思路 ...................................................... 2 2 大学生“村官”政策概述 ................................................. 3 2.1 政策背景 ............................................................ 3 2.1.1 新农村建设的需要 ................................................ 3 2.1.2 大学生就业的需要 ................................................ 3 2.2 政策内容及目标 ...................................................... 4 2.2.1 政策内容 ........................................................ 4 2.2.2 政策目标 ........................................................ 4 2.3 政策执行的意义 ...................................................... 5 2.3.1 促进农村的全面发展 .............................................. 5 2.3.2 提升大学生综合能力 .............................................. 5 2.3.3 缓解大学生的就业压力 ............................................ 6 3 政策执行现状的因素分析 ................................................. 7 3.1 政策自身 ............................................................ 7 3.1.1 政策目标 ........................................................ 7 3.1.2 政策内容 ........................................................ 7 3.1.3 政策体系 ........................................................ 7 3.2 执行主体 ............................................................ 7 3.2.1 认知水平 ........................................................ 8 3.2.2 认知态度 ........................................................ 8 3.2.3 执行能力 ........................................................ 8 3.3 目标群体 ............................................................ 8 3.3.1大学生对政策的认同度 ............................................ 9

IV 3.3.2 社会民众对政策的认同程度 ........................................ 9 3.4 政策环境 ............................................................ 9 3.4.1 政治环境 ........................................................ 9 3.4.2 经济环境 ....................................................... 10 3.4.3 社会心理环境 ................................................... 10 4 大学生“村官”政策执行中存在的问题 .................................... 11 4.1 政策本身存在的问题 ................................................. 11 4.1.1 政策目标缺乏合理性 ............................................. 11 4.1.2 政策内容不完善 ................................................. 11 4.1.3 政策体系不健全 ................................................. 12 4.2 执行主体存在的问题 ................................................. 12 4.2.1认知水平有限，盲目执行 ......................................... 12 4.2.2 认知态度消极，象征执行 ......................................... 13 4.2.3 执行力不足，抵制执行 ........................................... 13 4.3 目标群体存在的问题 ................................................. 14 4.3.1大学生“利用”政策，影响认同 ................................... 14 4.3.2社会民众不解政策，难以认同 ..................................... 14 4.4 政策执行环境问题 ................................................... 15 4.4.1 缺失民众基础 ................................................... 15 4.4.2 缺乏经济保障 ................................................... 15 4.4.3 忽略社会心理 ................................................... 16 5 大学生“村官”政策执行问题的优化途径 .................................. 17 5.1 调整政策目标，完善政策机制 ......................................... 17 5.1.1 优化政策目标 ................................................... 17 5.1.2 完善政策机制 ................................................... 17 5.1.3 健全退出体制 ................................................... 17 5.2 增强执行主体的责任意识 ............................................. 18 5.2.1 提升认知能力，做好政策宣传 ..................................... 18 5.2.2 提高道德修养，增强责任意识 ..................................... 18 5.2.2 提升执行能力，保障顺畅执行 ..................................... 19 5.3 提高目标群体的认知能力 ............................................. 19 5.3.1 加强大学生“村官”的政策认同 ................................... 19 5.3.2 加强社会民众的政策认同 ......................................... 19 5.4 优化政策执行环境 ................................................... 19 5.4.1 保障薪资待遇，加大扶持力度 ..................................... 20

V 5.4.2 优化社会环境，增强政策认同 ..................................... 20 5.4.3 完善学科建设，加强就业指导 ..................................... 20 结 语 .................................................................. 22 致 谢 .................................................................. 23 参考文献 ................................................................ 24

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快新农村建设。《意见》中还要求县镇级部门领导班子中有一定数量的成员有大学生“村官”工作经历[7]，这在一定程度上，改善了传统行政村的干部组成，为新农村建设提供了人才支持；三是可以增加就业机会，缓解就业压力。大学生“村官”服务期满后，可以留任、考公务员、考研、创业、自主择业等，在大学生“村官”工作经验积累的基础上，可以适当地减小再就业压力。

2.3 政策执行的意义

2.3.1 促进农村的全面发展

在新农村建设时期，农村地区进一步发展对人才的需求时刻召唤着当代大学生的入驻。当前我国农村发展缓慢，大部分村干部因自身知识素养的缺乏，不能很好的带领农民群众发家致富，新农村建设阻力重重。在这样的形势下，选聘高校毕业生到农村任职就显得尤为重要。

首先，高校毕业生受新思想、新文化的熏陶，知识丰富、眼界开阔、思想活跃，富有激情与活力，有利于提高农民的思想觉悟和文化修养，形成良好的农村文明风尚，丰富农村生活；

其次，大学生通过学习，掌握一定的科学技术，可以利用自身的知识和现代科学技术，为农民出谋划策，促进干部群众观念更新、推动现代农业发展、指导农民科学致富，带动一方的经济发展。

大学生“村官”到农村后，利用自身优势，为新农村建设带来了新的发展。优化了农村基层干部队伍结构，促进了农村经济的发展和乡村的精神文明建设，为社会主义新农村建设输送了新的力量。从不同层次为做好村官工作，建设社会主义新农村贡献力量。 2.3.2 提升大学生综合能力

时代呼唤青年，青年响应号召。到广阔的农村去，对大学生而言是一次珍贵的人生经历。农村社会很复杂，大学生到农村，不仅是难得的机遇，更是一种历练。当前，越来越多的人涌入城市，城市的生活使多数人缺乏基层艰苦生活的锻炼，缺乏选择人生道路的经验。尤其是长期生活在家长、学校的庇护下的当代大学生，如果不到实践中磨练，就很难担当社会重任。

农村既是施展才华的舞台，又是历练人生的学校。大学生当村官，为他们认识自我、磨练意志提供了机会。到农村去任职，既可以直接了解、掌握农村基层社会发展的实际情况，亲身体验不一样的农村生活，又可以利用知识、信息的优势为发展生产、致富农民、建设农村搞好服务。可以在这里培养出对农民群众、农村事业的深厚感情，在农村实践中最大程度地实现自己的人生价值。

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这样，不但有利于提升自身的社会实践能力和认识能力，促使大学生成长成才，培养大学生的社会主义责任感；还有助于树立正确的人生观、价值观，从帮助农民致富中找到满足感，实现自身的社会价值，完成时代赋予的历史使命。 2.3.3 缓解大学生的就业压力

一方面，在知识经济时代背景下，人们对知识的渴望愈加强烈。高校扩招，毕业生数量的递增，大学生就业压力也越来越大，而且越来越多的大学生想要留在城市发展。但是，城市的就业机会有限，过多的人才涌入城市，致使城市的就业竞争更加激烈。而另一方面，农村建设缺乏大量的人才，人才缺失成为制约新农村发展的瓶颈。

在这种情况下，我国广大农村将成为大学生就业的一个新领域。通过选派一些优秀的大学生到农村担任村官，在农村开辟大学生就业岗位，缓解了大学生在城市市场的就业矛盾和压力，尽管不能彻底改变大学生就业难的大局面，但也能为大学生增加一个新的就业选择，引导全社会开辟更多的大学生就业渠道。

通过加快大学生“村官”政策的实施，可以使一部分大学生回归农村。增加了就业机会，也满足农村对新型人才的需求，缩小城乡的劳动力供需市场的差距，促使供需趋于平衡。同时，对于刚毕业的大学生来说，城市的生存压力大，如果选择回归农村，还可以降低大学生在城乡劳动力市场流动的迁移成本，少了很多后顾之忧。大学生“村官”政策也成为分流就业压力的一种有益尝试。

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3 政策执行现状的因素分析

政策执行是指政策方案被采纳以后，政策执行者通过一定的组织形式，运用各种政策资源，经解释、实施、服务和宣传等行为方式将政策观念的、意识形态的内容转化为现实效果，从而使既定的政策目标得以实现的过程[8]。简言之，政策执行是实现政策目标的动态过程。未经实施的公共政策仅仅为一项具备观念形态的分配方案，没有执行，政策本身就是空话。

大学生“村官”政策实施以来，取得了一定的发展成效，但也存在一些急需解决的问题。以下将主要从影响大学生“村官”政策执行的四大因素——政策自身、政策执行主体、目标群体、政策环境来分析我国大学生“村官”政策的执行现状。

3.1 政策自身

3.1.1 政策目标

一项政策的成功与否，取决于政策目标是否科学合理。假如政策目标不科学，不但实现不了政策目标，而且还浪费人力、财力、物力；公共政策目标缺乏合理性，执行过程就会失去灵活性，很容易出现“机械执行”等现象。大学生“村官”政策实施十余年来，形成了一定的发展规模，也在一定程度上证明了政策目标的科学性和合理性。但也有不完善的地方，对政策执行目标只有宏观上的把握，对阶段性目标没有做出明确规定。 3.1.2 政策内容

政策内容的完善程度决定着政策能否顺利执行。一个政策方案的出台，需要政策所需的配套措施与之相适应，否则政策将很难执行，很容易造成政策资源的浪费，影响政策的执行进程，使民众对政策产生不安全感，影响政府的公信力。大学生“村官”政策在执行过程中缺乏必要的法律基础，对大学生“村官”角色缺乏合理定位，使得大学生“村官”角色定位模糊，面临着身份尴尬。同时，对于大学生“村官”的岗位职责也没有做出明确规定，致使执行主体难以执行，大学生“村官”的社会价值也难以实现。 3.1.3 政策体系

政策体系的完善性和相关法规体系的健全性对政策目标的实现也起着关键作用。大学生“村官”政策在选聘、培训方面，有章可循，却缺乏一定的管理、评价、激励、退出等机制。大学生“村官”政策方面的体系的不健全，导致大学生“村官”的待遇和保障政策难以真正落实，使得大学生群体的切身利益受到损失，政策失信于民。

3.2 执行主体

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任何一项政策的实施都必须依赖于一定的执行人员来承担，没有较高素质的执行人员，要有效地执行政策方案，实现政策目标是不可能的。大学生“村官”作为自上而下的政策，是政策制定和政策执行分立性决定的[8]。政策过程作为一条指挥链条，随着行政层级的降低而不断被具体化，为下级行政官员所执行。下级行政层级作为行政执行人员，是否可以将政策落到实处，也将影响政策的执行效果。执行人员影响政策执行的因素有很多方面，主要的影响因素包括认知水平、认知态度、执行能力。 3.2.1 认知水平

政策出台后，执行者作为信息的传递者，必须做好“上传下达”工作，要经过“政策解读→解释宣传→应用执行”等一系列过程才能完成。因此，执行者的认知水平就至关重要，决定了执行者对政策的理解程度以及对政策的解释能力。在政策执行过程中，对执行者的文化水平、知识结构、政治素养也就有着较高的要求。 3.2.2 认知态度

有了一定的知识储备和认知能力之后，还有道德修养层面的要求。如果部分执行者缺乏一定的道德修养和责任意识，忽略政策的解释宣传工作，政策将会一直停留在方案层面，或者照搬式执行。更有甚者，部分执行者受利益驱动，对政策甚至形成抵制状态，导致政策执行不畅。 3.2.3 执行能力

执行能力充分地考验执行者的组织、领导、协调、沟通等方面的能力，只有执行者具备较高的执行力，才能顺利地组织政策的实施，实现政策的最终目标。如果执行者在执行力方面有所缺乏，将直接导致政策目标无法实现。

大学生“村官”政策在执行过程中，由于执行主体的认知水平有限，认知态度消极，对政策缺乏正确的、全方位的认知，导致对政策不重视、敷衍，或是存在偏见和思想上的误区。甚至因其自身能力欠缺，将大学生“村官”视为竞争对手，抵制执行，严重制约着政策的有效实施。即使执行，也是把大学生“村官”留在乡镇一级，主要从事的也是文书及琐碎的行政管理类工作，没有机会下到农村与村民交流，为农民服务，也就得不到村民的信任，工作也无法开展，对自身的锻炼和新农村建设的影响则微乎其微。

3.3 目标群体

公共政策的目标群体是政策直接作用和影响的对象，目标群体是否能够认可和接受政策，是决定政策成功与否的关键，尤其是政策目标群体对政策的认同程度。政策目标群体如果有较高的认同度，就会主动接受政策, 并采取积极的行动配合政策的执行。如若对政策认同度低，就会对政策的实施起到阻碍作用，抵制政策的执行。

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3.3.1大学生对政策的认同度

大学生作为目标群体中最为重要的一部分，因其自身理解力的差异，对政策的认知也存在着变化，报考情况就是一个很好的说明。21世纪以来，每当到“最难就业季”，在我国高校毕业生中就会出现一股“村官热”，成千上万的优秀毕业生报名参加“村官”选聘，江苏省报考热情尤为高涨，具体详见：

表1-2 江苏省大学生“村官”人数统计表

时间 招录人数 报考人数 考录比例 2009 5010 35074 7.00：1 2010 4061 21877 5.39：1 2011 3827 22416 5.86：1 2012 3022 25184 8.33：1 2013 3056 40348 13.20：1 2014 2039 24828 12.18：1 江苏省由于较早开展“村官”计划，“一村一名大学生‘村官’”的目标已基本完成，今年招考也就减少了名额。总数少了，但竞争依然不减，最终有24828人报名，是《2014年江苏省“985”高校村官工程实施方案》1319名选聘计划的18.8倍，是招聘总数的12.2倍，考录比例再创历史新高。其中，扬州市邗江区、常州市武进区村委会岗位考录比分别达到了105：1和103：1，火热程度甚至超过了公务员考试[9]。报考的热情高涨、竞争激烈，一方面反映了政策发展的良好态势，有助于选拔出更加优秀的人才。另一方面，也反映了大学生对政策缺乏理性的认知，在报考过程中存在盲目性，功利性，在利益选择面前，缺乏基本的政策认知。 3.3.2 社会民众对政策的认同程度

民众作为政策的直接受益者，他们对政策执行的满意度决定着政策是否可以有效执行。当政策不符合自身利益时, 也会出现抵制、对抗的现象。大学生“村官”政策在实施过程中，社会民众对大学生的态度也并没有像新闻媒体宣传的那样充满了信心。

根据有关媒体对近8000人的调查显示：44.74%的人认为大学生当村官只是大学生就业的一种选择，对农村的帮助不大；23.59%的人认为该政策对农村建设和大学生自身都有好处；21.18%的人认为不适合，是人才的浪费；还有10.49%的人坚决否定该政策[10]。低于四分之一的社会认同率，使大学生“村官”政策在执行中缺乏社会协同，前路坎坷。

3.4 政策环境

政策执行环境的稳定和谐是政策成功的动力所在。政策总是在一定环境下制定和实施的。大学生“村官”政策执行过程中,其所面临的政策环境不仅影响着政策实施的整体方向性，更决定着政策目标效果的达成性。 3.4.1 政治环境

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5.4.1 保障薪资待遇，加大扶持力度

首先，应保障大学生“村官”的薪资福利待遇。经济基础决定上层建筑，大学生“村官”政策在具体执行中，除了精神上鼓励外，还要积极提供物质鼓励，这样才能吸引更多的优秀人才投身到需要的地方。当地政府除了贯彻落实国家规定的经济保障，提高大学生“村官”的薪资待遇，还要保障他们的福利待遇，让其享有相应的劳动报酬，保障大学生“村官”的基本生活。

其次，需要加大政府的政策扶持力度。国家在财政预算时，应加大对大学生“村官”的财政支付力度，协调东部、中部、西部的发展步伐，将更大比例的资金划拨给更加需要的中、西部省份，通过政策扶持把政策资源向环境恶劣、经济落后的地方倾斜。对于那些在边疆地区、少数民族地区和高寒山区等条件相对落后的地方工作的大学生“村官”，国家应给与适当的生活补助，对他们的工作给予肯定、理解和支持，还应该引导并鼓励地方政府、银行为大学生“村官”提供创业资金的支持。 5.4.2 优化社会环境，增强政策认同

大学生“村官”政策在执行中，应该充分发挥大学生自身的优势。可以通过开展一系列的社会活动，活跃气氛，丰富基层生活。陕西省府谷县首届大学生“村官”辩论赛的开展，在丰富农村生活、促进精神文明建设的同时，也陶冶了大学生“村官”的情操，他们在彰显热爱农村、扎根基层的风采的同时，提升了自身的知识素养和道德素养。大学生“村官”政策自实施以来，取得的积极成绩，是大家有目共睹的，足以证明大学生“村官”在社会主义新农村建设中的积极作用。

营造良好的社会舆论氛围，增强公众对大学生“村官”政策执行的理解力与认同感。在大学生“村官”政策推广过程中，应加大宣传力度。既可以借助电视、广播、报刊等传播媒介发表政策评论性文章、推广政策成功方法与经验；也可以借助互联网等现代化手段向公众明确告知政策目标、政策精神以及具体措施等。展现当代大学生“村官”的正能量，真正形成一种关怀、理解、爱护、和谐的社会风尚，从而使得社会公众从理性、客观的角度理解政策，关心大学生“村官”工作。 5.4.3 完善学科建设，加强就业指导 1）完善学科建设

高校应完善学科建设，优化课程体系，引导大学生服务基层。2014年4月12日，浙江农林大学大学生“村官”学院的成立[14]，提供了借鉴。大学教育可以做适当的调整，可以增设农、林、水利、畜牧等相关的课程，可以作为专业选修、辅修等方式对学生开放，为那些有意向去农村发展的大学生给予支持，并着重培养解决农村问题的能力。同时，还可以增设相关“三农”问题的专题讲座，引导大学生服务基层。可以邀请资深的

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“三农”专家、学者，或有丰富实战经验的乡镇领导、村干部等，为大学生开展学术交流和了解农村实际的相关讲座。让在校大学生对农村有所了解，进一步提高大学生服务农村的意识和能力。 2）加强就业指导

一方面，高校应该做好大学生就业指导工作，帮助大学生树立正确的就业观。高校应加大舆论宣传力度，让大学生清醒认识到大学生“村官”政策的重要性，帮助他们树立正确的就业观。让他们明白：虽然大学生“村官”工作看起来很平凡，但是只要努力工作，同样可以成就一番事业。同时，大学生“村官”们更应该淡泊名利、甘于寂寞、扎实工作，把到农村任职看作一次历练机会，努力完善自我。

另一方面，需要基层政府的全力配合。大学生从学校走向社会有一个适应过程，适应角色转变，村官工作这3年恰好是个关键期。如何帮助大学生完成角色转型是目前迫切需要解决的问题。基层政府应给予大学生“村官”“家的关怀”，减少大学生的孤独感，使之能全身心的投入工作。还可以开展文化交流、座谈，让大学生了解农村，和当地村民增进感情；也可以给予他们和其他村官学习交流的机会，增强他们的适应能力。

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结 语

前途是光明的，道路是曲折的。大学生“村官”政策是时代的需求，历史的选择。在执行过程中取得了积极实施效果，也存在着许多问题。大学生“村官”政策实施以来，总体上还是取得了较为显著的成效，实现了政策目标。实施十余年间，形成了庞大的发展规模，活跃了农村的发展气氛，缓解了大学生的就业压力，优化了农村基层干部队伍结构，引领了社会主义精神文明建设的新风尚，培养了新农村建设后备人才。

同样，在实施的过程中，也存在着这样那样的问题和困难，使发展走了弯路，出了问题。部分地区机械执行、象征执行，使政策缺乏灵活性和认可度，影响了政策实施效果，使公权力面临着信任危机。大学生报考“村官”动机不纯、薪资待遇存在较大的差距、工作中缺乏成就感、服务期满出路不畅等问题急需解决。

在新农村建设背景下，一方面应加大政策支持力度，鼓励大学生扎根农村、服务农村，做好大学生“村官”的培养管理工作，帮助大学生“村官”完成角色转型。另一方面，要及时进行政策反馈，纠正政策问题，为大学生“村官”政策的顺利实施和可持续发展创造有利条件，真正发挥这一政策所应有的作用。

大学生“村官”政策是新时期社会主义现代化建设的伟大战略抉择，需要大家的共同努力。作为社会主义事业的建设者和接班人，大学生要自觉把人生选择融入到党和人民的事业中去，深入基层，锻炼自我，努力实现自身价值。要通过政府倡导、社会协同、自我参与，辅之以制度保障、经济扶持、社会协同来实现国家的战略抉择。

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致 谢

历时半年的毕业论文，终于完成了。本论文是在卓莉老师的悉心指导下完成的，老师渊博的学识、严谨的态度，给与我莫大的帮助，最终得以完成论文的写作。从论文的选题、开题、提纲撰写到初稿的完成，以及后期的修改等每一个环节，都少不了卓老师耐心、细致的指导。在此，谨以此向卓莉老师表示崇高的敬意和衷心的感谢！谢谢您这段时间以来的监督指导，让我克服懒散，认真对待。老师，谢谢您！

其次，还要感谢我们教研室的其他老师给与我的帮助和指导。尤其是侯曼老师、王坤老师、贺蕾老师和蒋兴燕老师在去年开题答辩时给我的建议，让我在写作中少走了不少弯路。感谢李春梅老师、邢战雷老师、李海英老师在二次开题时提出的宝贵建议。老师，谢谢您们，您们辛苦了！

最后，还要感谢我的同学和舍友。尤其是我们小组的其他成员和我的舍友们，谢谢你们及时地将老师的意思传达给我，在小组讨论时给予我的建议，在我困惑时，陪伴我，帮我分析思路、收集资料，谢谢你们。

本论文虽得到了诸多老师、同学、朋友的支持与帮助，自己也是倾注了大量的时间和心血，但由于本人知识浅薄、能力有限，在论文之中上仍存在着一些不足之处，恳请各位老师批评指正、不吝赐教。再次向各位老师郑重的道声感谢！

祝：各位老师身体健康、工作顺利!

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