破解文化馆发展困境找准公共文化服务的实质

破解文化馆发展困境：找准公共文化服务的实

质

——以北京市朝阳区文化馆“文化治理”之路为例

李志慧 徐顺利

? 2013-02-28 09:51:23 来源：《行政管理改革》2013年第1期

[摘要]文化馆是我国公共文化服务体系建设的重要途径，但是长久以来我国文化馆发展步

履维艰，究其根源在于人们对公共文化服务的实质缺乏科学认知。北京市朝阳区文化馆的具体实践论证了“文化治理”相对于“文化民生”说、“文化权利”说和“文化福利说”三种主流界定，更能诠释公共文化服务的实质，继而为文化馆发展指明了一条科学、可持续、健康发展道路。

[关键词]公共文化服务；文化治理；朝阳区文化馆

文化馆作为公益性文化事业单位，是实现国家公共文化服务建设的重要途

径。但就当前我国文化馆发展的总体状况而言，文化馆在建设国家公共文化服务体系的道路上步履维艰，成效不大。究其根源，当下各界对公共文化服务实质的主流界定都存在一些问题，对公共文化服务的实质缺乏科学的认知，无法为文化馆指明一条可持续发展道路。北京市朝阳区文化馆是一个特例。该馆馆长徐伟认为,相对于“文化民生”、“文化权利”或“文化福利”等主流界定，“文化治理”更能体现公共文化服务的实质。在“文化治理”理念的指导下，朝阳区文化馆走出了一条具有特色的发展道路，对我国文化馆发展有一定启示。

一、公共文化服务的主流界定剖析

2007年，“十七大”政府工作报告确立了政府今后在公共文化服务体系建设方面的目标，提出“着眼于满足人民群众文化需求，保障人民文化权益，逐步建立覆盖全社会的公共文化服务体系”。基于对这一目标的解读，出现了“文化权利”、“文化民生”、“文化福利”等界定公共文化服务实质的几种主流说法。

“文化权利说”指出每个人都享有基本文化权益得到保障的基本权利。一方面，“文化权利说”中每个人的权利设定突出了“个体性”内涵，这与公共文化服务“公共性”特征存在逻辑矛盾；另一方面，文化权利的表述设定了“政府义务”这个基础，也就是说政府在该事项中必须扮演主动和主导方，主客体之间是一种上下承接的关系，这与我国长期以来形成的政府管办文化的发展思路并无本质区别，与当前政府职能由管办型向服务型转变的发展思路相矛盾。

“文化民生说”提出公民基本文化权益同人民的吃穿住行、医疗、教育等一样，是人民群众生存的基本保障。一方面，“文化民生说”将抽象的文化与具象、量化的经济问题等同视之，消解了文化自身的独立性、自主性，尤其是忽略了文化的社会治理功能，这与当前知识经济时代的发展主题相违背；另一方面，“民生”的设定强调公民基本文化权益的保障是社会管理的基本职能之一，同样过分强调了政府在公共文化服务体系建设中的地位。

“文化福利说”指出基本文化权益是社会发展到一定阶段政府实施的一种福利。“福利”的设定带有强烈的经济的、量化的指标，相对于“文化民生”和“文化权利”而言更消解了文化的独立自主性和文化的社会治理功能，强化了政府的地位以及实现方式的自上而下性。

总而言之，从我国公共文化服务体系建设的官方描述和各界对公共文化服务

实质的主流界定来看，现在公共文化服务的发展思路同计划经济时代政府管办文化的发展思路没有本质的区别，依然沿袭着政府全额拨款，自上而下的单向文化传播、文化宣教模式，只是方式更加多元、服务网络更加顺畅而已。这种发展思路忽略了人民群众的地位、文化自身的属性和文化的社会治理功能。

二、主流界定理念指导下的文化馆现状

“文化权利”、“文化民生”、“文化福利”界定下的公共文化服务的发展思路存在着明显的缺陷。依据这种存在着诸多问题的发展思路进行改革创新，文化馆作为基层的公益性文化事业单位，从根源上就注定无法摆脱原有发展模式的桎梏。

（一）“公共文化服务”的职能徒有虚名

职能定位是对文化馆服务对象、服务内容、服务方式的限定，也是界定文化馆发展模式的重要指标。服务对象按照“人民群众基本文化权益”的要求，需要突破原来“文艺爱好者”的狭隘范畴，吸引广大人民群众的广泛参与。然而从近几年我国文化馆发展的实践来看实际效果并不理想：在服务内容上，上级单位部署的、带有强烈意识形态传播意图的文化活动仍占绝对优势，这种为“上”服务的内容，削减了群众参与的积极性；在服务方式方面，当前大多数文化馆仍以发展脱离现实生活的、捧场式的“舞台艺术”为主，无法实现服务方式的多元化。就现实状况而言，文化馆由“群众文化工作”向“公共文化服务”的职能转变，更多体现在服务覆盖数量和服务设施水平这些可以量化的指标上，只限于“公共文化服务”的字面含义，自上而下的单向文化传播、文化宣教模式不可能充分调动群众积极性。

（二）“公益性阵地”职能严重萎缩

在运营机制上，我国文化馆实行全额拨款，但是在国家公共财政投入不足、本地政府不重视文化建设的现实状况下，我国文化馆大多挣扎在生存线上，文化馆的数量从建国初的4000家减少到2800家，文化阵地流失严重。

在现存的文化馆中，中东部的一些文化馆在“以文补文”、“文化事业与文化产业”政策的引导下，最后唯“产业”马首；还有一些文化馆实行“两张皮”措施，既有公益又有产业，不伦不类，既没有使自身的公益职能得到保障，也没有在文化产业的市场竞争中获得一席之地，造成了资源的极大浪费。这些最后都导致文化馆公益性职能严重萎缩，存在价值受到质疑。

西部偏远地区以及中东部坚守公益性阵地的一些县级文化馆步履维艰。在原有职能下，依靠拮据的经费和少量人员，文化馆还能勉强度日。但是“公共文化”的帽子却带来了文化馆工作量的大幅度增加，加上经费投入的数量和人员的比例远远低于工作量提高的水平，最后“公共文化”反而阻碍了文化馆的发展。文化馆无法得到良好的发展，其“公益性阵地”的职能也就无法良好执行，“公共文化”也就变成了一纸空文，如此一来便形成了以“公共文化”为主体的恶性循环。

（三）缺乏科学的管理体制机制

我国文化馆长期以来不注重群众文化需求、组织理论、组织文化等方面的研究，导致文化馆管理理念和管理水平相对落后，缺乏科学的用人机制、组织管理机制和激励机制。绝大多数文化馆没有系统的人才引进、培训、再教育等制度，

人员结构严重失衡：人员老化、青黄不接、门类不齐、管理性人才缺乏。文化馆的组织架构按照不同的业务职能进行部室的划分，权责不清晰，互相扯皮、人浮于事、互相推诿的事情时有发生。系统的激励机制对于文化馆来说更是无足轻重，员工的工作积极性普遍不高。

三、“文化治理”是公共文化服务实质的最好诠释

（一）“文化治理”的涵义

“文化治理”就是实现文化的社会治理功能，包括两层涵义：一是公民通过享受公共文化，在潜移默化中接受或认同政府的行政诉求；二是公民通过参与决策或组织公共文化事务，在潜移默化中培养理性精神。公民理性精神的上扬能够带来更合理的组织方式和决策行为，从而实现公民文化需求和政府文化管理的有效衔接。

“文化治理”的核心体现了公共文化服务实现原则和实现方式上的“公共性”。在实现原则上，强调政府组织、市场、专家、公民共同参与社会公共文化事务；在实现方式上，强调多元参与主体的合作共治，在此基础上坚持政府为主导，市场和社会力量为重要补充的原则，强调公民理性精神的培养，使公民在公共空间的协商沟通下就公共文化需求达成认同。

（二）“文化治理”弥补了主流界定的不足

“文化治理说”强调的“公共性”能够打破政府自上而下文化传播、文化宣教的模式，主张在公民的共同协商下，使公民基本文化权益得到切实保障，体现

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