土地整备利益统筹试点项目管理办法（试行）起草说明

《土地整备利益统筹试点项目管理办法（试行）》

起草说明（征求意见稿）

为深入贯彻部省联合批复的《深圳市土地管理制度改革总体方案》（以下简称《总体方案》），落实新形势下我市土地整备工作的要求，健全土地整备政策体系，按照市委市政府工作部署，我委开展了《土地整备利益统筹试点项目管理办法（试行）》（以下简称《办法》）的起草工作。现就有关问题说明如下：

一、 起草背景及必要性

土地整备是破解我市土地资源瓶颈、促进城市规划实施、推进特区一体化的重要举措。作为市政府着力推进的三大综合性改革之一，近年来土地整备工作取得了可喜的成绩。截止2014年底，我市通过土地整备累计释放土地139平方公里，有力保障了一批重大产业项目、公共服务设施和城市基础设施项目的实施。但随着土地价值的显化，原农村集体经济组织继受单位对土地的利益诉求越来越高，加大了土地整备工作的推进难度。

为加快推进土地整备工作，在总结各区好的经验做法基础上，《办法》选取我市比较有代表性的两类土地整备项目，试点土地整备政策创新。第一类是以原农村集体经济组织继受单位实际使用集中成片用地为实施对象的土地整备项目，

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该类项目面积较大，合法用地指标较低，且建成区和非建成区相互交错；第二类是原农村集体经济组织继受单位实际使用的多个未完善征（转）地补偿手续地块为实施对象的土地整备项目，该类项目其整备对象空间分布零散，且大部分用地规划为公共基础设施，公建配套欠账多。此外，为加强城市规划与土地整备的互动，《办法》也提出了建立土地整备单元规划制度。

制定《办法》的必要性主要体现在：

（一）有利于深化土地管理制度改革，符合十八届三中全会改革要求

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出缩小征地范围，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，为我国土地管理制度改革指明了方向。《深圳市土地管理制度改革总体方案》也提出了探索建立规划控制、收益共享、运作高效的土地二次开发利用机制，建立健全土地整理储备政策体系的要求。《办法》以原农村集体经济组织继受单位实际使用的土地为对象，提炼形成了土地整备利益共享的政策规则，在优先保障公共利益和基础设施用地的同时，建立规划、土地、产权等多种政策的利益统筹机制，使土地增值收益在多元主体之间合理分配，找到政府与原农村集体经济组织继受单位的利益平衡点，实现多方共赢，为我

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市构建适应存量用地的新型土地管理制度开展有益探索。

（二）有利于创新土地整备利益统筹机制，破解我市土地紧约束、提升城市发展质量

“十二五”期间我市土地整备取得了一定成绩，保障了一批重大产业项目和重大民生项目的实施。“十三五”期间，我市仍然需要通过土地整备破解空间资源瓶颈，促进产业升级转型，提升城市发展质量。由于土地整备的实施对象发生变化，可开展整备的空地越来越少，建成区将成为土地整备的重要地区，延续过去政策和方法将加大土地整备工作难度。因此，“十三五”期间土地整备工作必须创新土地整备利益统筹机制。《办法》以公共利益为切入点，以利益共享为突破口，通过规划公共基础设施用地和规划经营性用地的统筹，一方面有助于加强规划实施，保障城市公共利益，使重大产业项目和公共基础设施得以落实，确保城市整体利益，利于城市长远发展；另一方面也有利于原农村集体经济组织经营性用地盘活，提高土地集约节约水平，提升城市发展质量。

（三）有利于促进社区转型发展，实现特区一体化 农村土地历史遗留问题是土地整备工作中的难点。《办法》通过规划统筹、政策统筹、利益统筹和项目统筹，一揽子解决整备范围内涉及各类土地历史遗留问题，促进了原农村社区向城市社区转型。在实现原农村地区土地城市化的同

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时，更好地推动人的城市化。此外，《办法》通过优先保障公共基础设施，完善了城市功能，促进了特区内外均衡发展，加快特区一体化进程。这是落实中央新型城镇化发展战略的要求，对解决全国城镇化进程中出现的“半城市化”问题具有借鉴意义。

（四）有利于推广坪山“整村统筹”试点经验，加快推进我市土地整备工作

随着城市化的推进，原农村集体经济组织继受单位的利益诉求不断提高，特别是城市更新项目的实施，加大了土地整备工作的推进难度。目前坪山新区以南布、沙湖为试点，试点推进“整村统筹”土地整备工作，得到了原农村社区的广泛认可，并取得一定成效，实践证明这个经验做法可行、可达、可控。为总结推广坪山新区的经验，加快推进我市土地整备工作，《办法》提炼并形成了整村统筹整备利益共享规则，旨在通过试点经验推广和政策制度创新，加快推进我市土地整备工作，统筹解决原农村集体经济组织继受单位土地历史遗留问题，促进城市发展和社区转型。

二、 总体思路

保障公共服务设施、城市基础设施和重大产业项目用地，促进城市规划实施，实现城市转型升级，是土地整备工作的出发点和落脚点。围绕这一目标，确定土地整备利益共享的

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总体思路：以公共利益作为土地整备的切入点，通过划定土地整备底线，优先保障公共服务设施和城市基础设施用地；对于公共服务设施和城市基础设施以外的用地，通过确定土地整备基准线，综合运用规划、土地、资金等多种政策工具，通过政策统筹、规划统筹、项目统筹和利益统筹，实现政府与原农村集体经济组织继受单位等多方共赢。所谓基准线，是政府认可的，市场基本接受的，为了利益分配而事先划定的参照线。在基准线之内，政府给予政策奖励；超出基准线，则要提高实施成本。此外，为加强试点项目的规划统筹，有效达成各方利益平衡，保障城市公共利益的实现，《办法》提出建立土地整备单元规划制度。

三、 主要内容说明

（一）关于“土地整备单元规划制度”的说明 1、背景和必要性

土地整备单元规划是各方利益平衡的平台，是保障规划实施、实现利益共享的重要手段。一方面，现行土地整备项目中，原农村集体经济组织继受单位对于土地补偿标准的期望不断提高，大多数原农村集体经济组织继受单位都不再愿意接受单一的货币补偿，更愿意通过留用土地方式实施整备，且对用地规划设计条件提出较多的利益诉求。另一方面，整村统筹整备项目中的留用土地可能涉及合法用地的整合腾

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成员实际使用的、空间集中成片的土地为对象，统筹考虑项目范围内的合法土地和未征未转土地、建成区土地和非建成区土地，通过整合腾挪的方式在同一社区范围内实现规划统筹、政策统筹、项目统筹、风险统筹和利益统筹，落实公共基础设施，加强规划实施，解决土地历史遗留问题，促进社区转型。

整村统筹整备的“整村”是从社区整体出发，既考虑政府公共配套设施的落实，又兼顾将社区分散合法、不合法的地变为集中合法开发。“统筹”就是要通过规划统筹、政策统筹、利益统筹、项目统筹和风险统筹，综合考虑政府、社区集体、居民等利益关系，形成空间布局优化、土地价值显化、利益分配优化的共赢格局。

3、利益统筹方式

实施整村统筹土地整备，政府可安排土地整备资金，并划定整村统筹留用土地实现利益共享。土地整备资金由政府拨付给原农村集体经济组织继受单位，主要用于原农村集体经济组织继受单位对项目范围内地上建构筑物、青苗、附着物的补偿。留用土地经政府与原农村集体经济组织继受单位按本《办法》协商划定，按经批准的规划实施开发建设，主要用于满足原农村集体经济组织继受单位的生产、生活及后续发展需求。

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4、土地整备资金

土地整备资金是整村统筹整备利益共享的重要政策。考虑到整村统筹整备项目实施规模大，项目周期长，投资规模大，政府应当给予一定的土地整备资金。

土地整备资金根据项目实施范围内原农村集体经济组织继受单位及其成员实际使用但需拆除的地上建构筑物、青苗及附着物等分类核算确定：地上建构筑物按照重臵价核算，青苗、附作物等按照相关标准确定。由于大部分原村集体经济组织控制用地土地经济利益未理顺，且建筑物产权状态复杂，采用重臵价标准核定土地整备资金，有助于简化土地整备资金的计算方法。

土地整备资金由政府拨付给原村集体经济组织，作为社区开展土地整备前期工作的启动资金。根据《办法》，原农村集体经济组织继受单位应理顺项目范围内土地经济利益关系，并负责建构筑物及青苗、附着物的赔偿、清理和拆除。政府不再承担上述赔偿、清理和拆除工作。

5、土地安排

整村统筹整备的核心是土地的分配，实施整备后土地划分为政府储备土地和原农村集体经济组织继受单位留用土地。

整村统筹整备项目中移交政府储备的用地由两部分构成：公共基础设施用地和政府发展用地。一方面，保障片区

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公共基础设施落地，加强城市规划实施，提升片区城市功能，政府需要控制一定比例的公共基础设施用地，包括项目实施范围内法定规划控制为城市基础设施、公共服务设施，以及城市公共利益项目的用地。根据全市法定图则“一张图”统计，规划的城市基础设施、公共服务设施等约占规划建设用地的35%至55%。另一方面，为了促进产业升级转型，平衡公共基础设施建设资金投入和土地整备资金支出，政府需要储备政府发展用地，包括项目实施范围内涉及重大产业、保障性住房、创新型产业用房等项目用地和一定比例的经营性用地。

为了支持原农村集体经济组织继受单位的发展，促进社区转型，整村统筹整备中政府将安排一定规模的留用土地。

根据分析，原农村集体经济组织继受单位实际使用的建设用地中，规划确定的公共基础设施用地和政府发展用地约占60%。因此，实施整村统筹整备项目，政府储备土地面积应不少于项目规划建设用地面积的60%，方能保障城市公共利益和产业发展用地。故《办法》提出留用土地总规模不得超过项目规划建设用地的40%。

6、整村统筹留用土地

（1）关于用地规模核定的说明

划定整村统筹留用土地，旨在把畸零、分散、不好用的用地通过空间臵换、整合腾挪为规整、集中、好用的整村统

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筹留用土地，并结合规划确定的功能，让原村集体经济组织分享城市发展红利。整村统筹留用土地主要包括三部分：

第一部分是项目实施范围内因规划实施需要应腾挪的合法用地指标，按照等土地面积进行核定的留用土地。其中包括项目实施范围内已取得房地产证、土地出让合同、城市化非农建设用地批复、征地返还用地批复、取得历史遗留违法建筑处理决定书的用地。

第二部分是项目实施范围内政府明确以土地安臵方式解决征地补偿问题但尚未落实的征地返还用地和非农建设用地指标，按《关于征地历史遗留问题处理和收地补偿的若干规定》（送审稿）核定后在留用土地中统筹考虑落实的部分，用于一揽子解决土地历史遗留问题。

第三部分是项目实施范围内未完善征（转）地补偿手续规划建设用地，按最高不超过20%核算的留用土地。该部分土地包括04年城市化转地过程中应补偿未补偿的土地，也包括已完成土地补偿手续，但是未对地上建构筑物及青苗进行补偿、未理顺经济关系的土地。

（2）关于留用土地的性质及出让方式的说明 整村统筹留用土地通过协议方式出让给原村集体经济组织继受单位。

《办法》规定原农村集体经济组织继受单位应与区政府

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（新区管委会）、市规划国土主管部门签订试点项目的框架协议书。框架协议书中应当明确试点项目中政府储备土地和原农村集体留用土地的规模、位臵等，并明确政府不再另行对原农村集体经济组织继受单位进行补偿。框架协议书作为留用土地审批和出让的依据。

原农村集体经济组织继受单位在理顺项目范围内该组织及其成员的经济关系，并负责完成地上建构筑物、青苗及附着物的赔偿、清理和拆除后，根据土地清理情况，可分批向市规划国土主管部门根据协议书申请向原农村集体经济组织核发历史用地处臵意见。

原农村集体经济组织继受单位依据框架协议书及历史用地处臵意见取得留用土地的使用权，应与市规划国土部门签订土地使用权出让合同，按本办法补缴地价后，用地为商品性质，其土地使用权期限按照法律规定的最高年期确定。

目前关于原农村集体经济组织继受单位集体资产的转让和处臵，我市已有比较详细规定。根据2013年市委常委会审议通过的《关于加强股份合作公司资金资产资源管理的意见（试行） 》，对于集体用地建设项目，必须按照市政府相关规定，经股东代表大会表决同意后，进入区股份合作公司资产资源交易平台通过公开招标或竞争性谈判、单一来源谈判方式择优选择开发企业。此外，各区也出台了集体资产交易管理的相关文件，规范原农村集体经济组织继受单位建

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集体经济组织获得一部分片区统筹整备留用土地的方式实施土地整备。

（1）关于留用土地的性质及出让方式的说明 《办法》规定片区统筹整备留用土地通过协议方式出让给原村集体经济组织继受单位，按规则补缴地价后为商品性质的国有土地。原农村集体经济组织继受单位应与区政府（新区管委会）、市规划国土主管部门签订试点项目的框架协议书。框架协议书中应当明确试点项目中政府储备土地和原农村集体留用土地的规模、位臵等，并明确政府不再另行对原农村集体经济组织继受单位进行补偿。框架协议书作为留用土地审批和出让的依据。

原农村集体经济组织继受单位在理顺项目范围内该组织及其成员的经济关系，并负责完成青苗及附着物的赔偿、清理和拆除后，根据土地清理情况，可分批向市规划国土主管部门根据协议书申请向原农村集体经济组织核发历史用地处臵意见。

原农村集体经济组织继受单位依据框架协议书及历史用地处臵意见取得留用土地的使用权，应与市规划国土部门签订土地使用权出让合同，按本暂行规定补缴地价后，用地为商品性质，其土地使用权期限按照法律规定的最高年期确定。

我市对于原农村集体经济组织继受单位资产进入市场

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交易已有比较详细规定。为了对接市、区关于原农村集体经济组织继受单位资产管理的相关规定，《办法》规定对于留用土地以转让、合作开发、作价入股等方式引入市场主体的，应按照市政府相关规定选取开发主体，并由区政府（新区管委会）进行资格确认。原农村集体经济组织继受单位、经区政府（新区管委会）资格确认的开发主体可共同向规划国土部门申请土地使用权出让合同变更手续，签订土地使用权出让合同补充协议。

（2）关于地价规则的说明

片区统筹整备留用土地的地价以地块地价容积率（R

地价

片区

）为基础，采用分段方式计收。片区地价容积率由建设用

地贡献率和片区基准容积率确定。

片区基准容积率是为了原农村集体经济组织继受单位未完善征（转）地手续未开发建设用地利益分配而设定的容积率。确定片区基准容积率的目的主要有两个方面：一是合理界定原农村集体经济组织继受单位未完善征（转）地手续建设用地的权益，并以此为基础设计利益分配规则；二是力求实现社区之间的公平，减少社区之间由于规划差别导致的利益差异。由于全市不同社区规划经营性用地的容积率差别较大，有必要确定全市相对统一的利益基准点，按照“片区基准容积率以内部分主要收益归社区，超过片区基准容积率部分主要收益归政府”的思路设计规则，烫平规划差别带来

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的社区利益差异。考虑到与《关于征地历史遗留问题处理和收地补偿的若干规定》（送审稿）衔接，居住用地、商业服务业用地的片区基准容积率取3.2；此外，现行法定图则中原农村集体用地未约定开发强度的工业用地规划容积率一般按照2.0~2.5赋值 ,因此工业用地的片区基准容积率取2.0。

片区统筹整备留用土地以片区地价容积率为基础，采用分段方式计收。具体来说，片区地价容积率以内部分，考虑到建设用地贡献情况，为最优惠地价；片区地价容积率与片区基准之间的部分，地价标准有所提高，但是仍然为优惠地价；超出片区基准的部分，工业用地按公告基准地价缴纳地价，其余各类用地按市场评估价缴纳地价。通过累进式分段地价设计，一方面引导原农村集体经济组织继受单位多贡献公共基础设施用地，另一方面也合理调节规划差别带来的社区之间利益差异。

6、其他方式

为丰富利益统筹方式，除“留用土地”方式外，《办法》还设计了“收益分成”和“物业返还”两种土地整备利益统筹规则，即除留地外，项目实施范围内规划公共基础设施用地纳入政府储备后，原村集体经济组织还可以选择收益分成或者物业返还两种方式。

三种方式均以片区基准容积率（用途为居住用地、商业

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服务业用地的，片区基准容积率取3.2；用途为工业用地的，片区基准容积率取2.0）作为利益分配的参考线，以三种方式之间利益相对平衡为原则，按照“片区基准容积率以内部分主要收益归原农村集体经济组织继受单位，片区基准容积率以外部分主要收益归政府”的思路，确定相关政策参数。

规划功能为工业类的，按“收益分成”方式，出让用地中出让用地所得收益中，不超出容积率2.0的部分按80%核算，超出部分按30%核算；按“物业返还”方式，以出让用地容积率2.0核定建筑面积，按照该面积30%确定返还物业规模。规划功能为居住、商业服务业的， 按“收益分成”方式，出让用地中出让用地所得收益中，不超出容积率3.2的部分按30%核算，超出部分按10%核算；按“物业返还”方式，以出让用地容积率3.2核定建筑面积，按照该面积15%确定返还物业规模。

（四）其他说明 1、各方职责

试点项目土地整备主要通过“政府与社区算大帐、社区与个人算小帐”的方式实施。

在实施过程中，政府结合试点项目用地现状、规划实施要求等因素，与原农村集体经济组织继受单位协商确定土地整备资金、留用土地及其规划控制指标，通过“资金、土地和规划”政策包的方式支持原农村集体经济组织继受单位发

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展。

涉及到项目范围内相关权益主体的利益时，则由原农村集体经济组织继受单位理顺经济关系，由其负责具体的建筑物、青苗及附着物的赔偿、清理和拆除，政府不再介入。

2、适用范围

本办法适用于经市政府批准的位于原特区外的土地整备利益统筹试点项目，并在试点项目范围内封闭运行。试点项目范围外的其他土地整备项目按照现行规定执行。

3、试点项目准入和退出

区政府（新区管委会）根据规划建设要求、本办法及原农村集体经济组织继受单位发展意愿，提出试点项目名单，经市规划国土主管部门审核后，报市政府批准。经市政府批准的试点项目适用本办法。

市规划国土主管部门将定期对试点项目进行清理，对于纳入试点之日起一年内没有上报土地整备实施方案的，不再作为试点项目。

4、施行时间

《办法》试行期暂定两年。

以上为《土地整备利益统筹试点项目管理办法（试行）》的主要内容说明。

2015年6月25日

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