农村养老保险_制度背景_现状分析及战略意义

农村养老保险_制度背景_现状分析及战略意义

《西部金融》2008年第12

期

农村养老保险：制度背景、现状分析及战略意义

李

摘成吕博710061）（西安交通大学经济与金融学院，陕西西安要：本文以我国农村养老保险的制度背景为切入点，从农村人口数量、农村参保人数及现行农村养老保险制度的缺陷等方面分析了我国现阶段农村养老保险的现状和存在的问题，并进一步探讨了现阶段我国加快健全和完善农村养老保险制度的战略意义。

关键词：农村养老；制度背景；战略意义

中图分类号：C919文献标识码:A文章编号：1674-0017-2008(12)-0026-02一、我国农村养老保险制度的制度背景

养老保险制度是化解老年经济生活风险的重要管理方法，是保障老年经济生活安全的有效约束机制，也是社会经济保障制度的重要组成部分。目前，世界上已有163个国家和地区建立了社会养老保险制度，其中70个国家和地区的社会养老保障制度是包括农村的。中国是一个农业大国，一半以上的人口在农村，解决好农村养老问题就等于解决了中国大部分老年人的基本生活问题。同时，社会养老保障制度又是实施国民收入再分配的一种手段和方式，通过其在农村的实施，可以显著地解决我国农民收入低的问题。

二、我国农村养老保险的现状分析

（一）农村人口数量占比较大且老龄化现象比较严重

我国是一个农村人口占大多数的国家，从1997年至2006年近10年的人口规模来看，尽管市镇人口有所增长（从1997年的3.94亿人增长至2006年的5.77亿人），乡村人口有所下降（从8.42亿人减少至7.37亿人），但是农村人口仍然占较大比重。截止2006年底，我国人口总数已经达到13.14亿人，其中市镇人口为

5.77亿人，占比43.90%；乡村人口7.37亿人，占比56.10%。

根据第五次人口普查资料结果显示(国家统计局《2000年人口普查数据资料》提供的普查数据)：我国人口老龄化发展速度较快，特别是农村人口老龄化发展速度更快：10～14岁人口占总人口的比重为22.89%，比第一次人口普查下降了13.39个百分点；65岁以上人口占总人口的比重为6.96%，比第一次人口普查上升了

2.55个百分点；老年抚养比为9.92，比第一次人口普查时增加了2.49个百分点。

（二）农村养老保险参保人数及资金量不足

从农村养老保险资金量来看，截止2006年底，我国农村参保人数达到5374万人，当年领取养老金的人数只有355万人，全国支付农村养老金数额仅为30万元，农村养老金累计结余数为354万元。按照1991年6月原民政部农村养老办公室制定了《县级农村社会养老保险基本方案》规定，农民交纳保险费时，可以根据自己的实际情况分2元、4元、6元、8元……20元等10个档次缴费。但由于农村经济发展水平低，农民对农村社会养老保险制度缺乏信心等原因，大多数地区农民投保时都选择了保费最低的2元／月的投保档次。在不考虑通货膨胀等因素的情况下，如果农民在缴费10年后开始领取养老金，每月可以领取4.7元，15年后每月可以领取9.9元，这点钱对农民养老来说，几乎起不到什么作用。即使是每月投保4元、6元甚至是10元，也仍然难以起到养老保障的作用。

（三）现行的几种典型的农村养老保险模式障碍重重第一，家庭养老功能正在弱化。主要表现为：（1）外出打工进城务工的农民已超过1亿人口，造成农村实际老龄人口比重大于统计数字显示的数字。（2）家庭结构日趋小型化和核心化。具体表现为，随着计划生育政策的推行和社会的发展演变，农村家庭人口已经实现了由多子女家庭结构向“421”家庭结构的转变，目前逐收稿日期：2008-11

作者简介：李

吕成（1956-），男，经济学博士生导师，现供职于西安交通大学。博（1974-），男，管理学博士，主要研究方向：社会保障，金融理论研究。

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渐出现“621”乃至“821”家庭结构，这种家庭结构的变化客观上使得子女养老的比例在下降。（3）传统的养老观念受到冲击。

第二，土地保障养老功能已削弱。具体表现在：（1）可用耕地面积逐年减少。据2002年中国国土资源公报显示：全国可耕种的土地为12593万公顷，有666个县人均耕地在国际警戒线0.8亩以下，而且平均每年递减300万至400万亩。（2）失地农民亟待养老保障。据九三学社地区组织对5个城市25.5万家被征地农户调查显示，2002年被征地农民人均获得补偿按照当地目前物价水平，仅能维持基本生活两年半，而且还有5.5%的征地补偿不到位。这种补偿失地农民的做法，实际上不能解决农民的养老保障问题。（3）土地保障是附带经营风险的初级保障。靠土地养老的，具有双重的风险，一方面容易受到自然灾害的影响，使土地的产出具有很大的不确定性；另一方面又面临农产品需求弹性小的制约，具有较大的市场风险。

第三，社区养老仅在少数地区存在。从我国由农村社区进行的养老保障现状来看，主要包括农村的“五保户”供养和农民退休养老两种形式。根据民政部2003年对“五保”对象进行核查发现，目前“五保户”供养主要存在供养经费难以落实，供养水平下降等问题。对于农民退休养老问题，在少数集体经济比较发达的乡镇或村，从集体积累中列支养老金，对已进行老年的农民按月支付一定养老金，建立了范围较窄、标准较低的农民退休养老制度。从劳动社会保障部的调研材料反映，目前这种类型的社区保障只是在我国农村极个别地区存在，做的比较好的也只有上海市。

第四，商业养老保险近乎为零。20世纪80年代初恢复的商业养老保险虽然是解决农民养老问题的一个途径，但由于受农民收入水平和购买能力制约，商业养老保险只是在我国少数发达地区的富裕农户中存在，多数农民被排斥在经济壁垒支外，人数微乎其微，对我国农村养老保险大局几乎不构成任何影响。

第五，农民工社会养老保障缺失。长期以来，进城农民工的合法权利无法得到有效保障，且难以纳入城镇社会保险体系。从劳动社会保障部的调研情况来看，我国进入社会养老保障系统的农民工人数非常有限，农民工被排除在城市社会保险制度体系之外，是城市中的弱势群体。农民工获得养老保险的途径主要有四种，即购买商业保险、加入农村社会养老保险、被纳入城市社会养老保险以及获得农民工社会养老保险等。

第六，农村社会养老保险试点效果不理想。我国政府部门推行的农村社会养老保险，早在20世纪80年代中期就开始进行试点和积极探索，政府曾期望该制度成为解决农村养老问题的良方。但经过近20年的试点、实践和探索，农村社会养老保险并未达到政府预期的效果。其中主要的、难以解决的问题是：（1）覆盖面小、水平低；（2）社会化程度低，保障功能差，名义是“社会养老”保险，实质是以农民自己缴费为基础；（3）缺乏有效的监管机制，资金拖欠、挪用、非法转移等现象较为普遍；（4）缺乏稳定性和可持续性；（5）与商业养老保险制度之间的界限模糊不清；（6）适应性差，难以解决农村城市化过程中出现的“农民工”、“失地农民”等养老保障的需要。

三、健全和完善农村养老保险制度的战略意义

（一）构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村的现实要求

农村养老保险问题的本质是和谐社会进程中的工农关系问题、城乡关系问题、收入差距问题、核心则是如何正确对待和处理农民利益问题。随着农村经济的发展和改革的深入，联产承包责任制的推行和农业产业结构的调整，生产的专业化、社会化、商品化、市场化程度不断提高。劳动者的经营风除越来越大。一次风险就可以把一辈子的生产和生活积累全部赔进去。加之原以集体经济为基础的保障体系的解体，如果完全依靠家庭养老，风险很大。而我国现在建立和推行的农村社会养老保险制度就是变单一家庭养老为社会基本保障制度为依托，社区福利及商业保险为补充，家庭对老人照顾帮助相结合的适应中国农村经济发展水平的具有中国特色的农村养老新体制。这一新体制的建立对于进一步解放生产力，调节政府与农民的关系，缩小城乡差别，改善社会风气，促进农村社会稳定和精神文明建设具有重要意义。

（二）应对我国人口老龄化趋势的客观要求

人口老龄化以及养老保障是一个世界性难题,但对发展中国家而言问题尤其严峻。作为世界上最大的发展中国家之一,中国面临的人口老龄化及其养老保障问题的重要性格外突出,而中国的经济结构及其特殊的经济转型期决定了其“重中之重”是中国农村人口的老龄化及其养老问题。无论是从绝对规模还是从年龄结构比来看,农村人口的老龄化程度都比城市更为严峻。根据第五次全国人口普查的数据,就规模而言,全国农村65岁以上老年人超过5930万人,约占全国全部老年人口总数的70%。从城乡人口老化结（下转第13页）

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市场、结构化工具发行、交易市场、衍生工具市场等市场和交易环节。风险传递过程涉及了传统信贷机构、投资银行、保险公司、基金公司等金融机构。在这么复杂的业务、机构、市场传递过程中，缺乏一个统一的监管者来有效监测、分析、评估和可靠地掌握风险的状况。

面对全面混业的金融市场，面对母子公司相互依存、关联协作的金融集团，需要改善相互独立、各自为战的金融监管者之间的协调，甚至需要一个掌握全局业务、机构、风险的监管者。监管构架不可出现监管空白点，否则，金融创新会发现它并从中获得高收益，当然可能导致大的风险。

业界反思时也认为，金融监管者一定要跟上市场创新的步伐，虽然这很难。从美国的情况看，业界认为美国监管当局几乎没有人能够懂得次贷相关的衍生品，偶尔有那么几个行家也会很快被金融机构高薪挖走。所以，索罗斯等业内巨头甚至提出监管当局搞不懂的金融工具，就不能让其在市场上存在。

（三）“公允价值的会计准则”问题

根据2006年美国157号会计准则，金融性资产按照公允价值计量，并将变动计入当期损益表。这往往加剧金融波动中普通投资者的恐慌。因此，在7000亿美元救市方案通过的同时，美国国会要求美国证监会调查157号会计准则对次级贷危机的影响，并授权其在必要的情况下暂停157号会计准则的执行。欧洲议会和欧盟成员国政府决定修改欧盟现行会计准则中有关按公允价值标准计算资产价值的规定，以帮助金融机构更好地应对当前的金融危机。

六、对我们的启示

杠杆率监管改进的讨论对我们的启示：（一）要建立真正有约束力的、非摆饰性的资本监管框架，否则经济周期下来，资本充足率低的机构将很麻烦。同时，高度关注原始定义的杆杠率较高（笔者认为“总资产/净资产”最高不超过16倍为宜）的金融机构，尤其是现在的报表已经显示出的高杠杆机构，详细分析其是否真正隐藏风险。由于核心资本一般略小于净资产，所以也可以从“总资产（不是风险加权资产）除以核心资本”这个更为审慎的指标分析风险大小；（二）在我国目前的行政格局下，尤其需要强调监管部门和央行之间的有效配合；（三）在股权融资不断发展的背景下，我国金融企业和非金融企业急需提高资本管理水平，尤其是在经济周期起伏中在债务融资和股权融资之间求得最优结构，过于偏向一方都会有问题。

责任编辑、校对：马战军

（上接第27页）构来看,在农村人口中，2000年年龄在65岁及以上占总人口比例是7.35%,远大于同期城市

6.38%的比重。并且中国农村老年人口规模还继续以每年3%的速度递增,到最近,其规模已达到近1亿人。一方面,随着农村人口老龄化趋势的加剧,农村老年人的规模越来越大；另一方面,农村社会养老保险制度的欠缺(或者说低覆盖与低水平的特征),并且由于传统的城乡分治与二元结构又进一步恶化了农村社会养老保险制度的构建,这一现状造成了许多农村老年人因缺乏足够养老资源而陷入贫困,而且与国外一些国家农村(人口)社会保障水平形成强烈的反差,甚至这还同中国目前高速发展的经济水平是不相称的。农村老年人口的经济物质生活供养该如何供给,这一点己经越开越成为政府公共政策决策面临的极大的挑战和压力。中国经济之所以能够持续高增长，走入经济的起飞期，显然同社会高度稳定是成正比的。没有稳定,国家的长治久安必将是空话。

（三）现行社会养老保障制度向规范化和科学化方向发展的必然要求

我国现行的养老保险制度是在特殊的历史环境、经济基础和政治制度背景下建立的，走的是一条城乡二元分割的发展道路，城市居民与农村居民因此享受着不公平的养老待遇。由于中国独特的城乡二元社会保障体系的存在，在以往的研究中也往往城市和农村分别进行的。人们对城市社会养老保障制度关注较多，理论研究也较丰富，因而城市社会养老保障制度体系相对完善。相对于城市养老保障制度来说，农村社会保障制度理论研究比较缺乏，导致了农村社会养老保障制度的建设与实践也相对落后。目前现有的关于农村社会养老保障制度的研究仅限于建立农村社会养老保障制度的意义、必要性和作用方面的研究和探讨，而且大都是从制度和政策层面进行宏观研究，鲜有从我国农村实际出发，针对中国农村城市化发展的实际、现行农村农民身份的复杂性及地区差别的特点进行深入研究。因此，加强农村社会养老保险制度的理论研究和实践探索，建立和完善农村养老保险制度既符合国际规范又符合中国国情，显得十分必要。

责任编辑、校对：张勇伟

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