中国行政问责制度研究

中国行政问责制的法律化研究

从现代行政问责的发展和内涵，可以看出行政问责制是法治政府、责任政府的应有制度。中国行政问责制的确立属于“倒逼型”建设，因而存在诸如政策化而非法律化、立法层次低、效力低等先天不足。提高行政问责制的立法层次、加大监督力度等措施是中国行政问责制度法律化的正确之选。 一、行政问责的渊源及内涵

(一) 行政问责的渊源

问责在我国古代就已经被意识到了，从我国古代的一些书籍和事例便可以了解它的发展渊源。《孟子·公孙丑下》曾经讲到：“有官守者，不得其职者去；有言责者，不得其言者去。”《荀子·天论》中也提到：“政令不明，举措不时，本事不理，夫是之谓人妖。” 《人民日报》2004 年 4 月 5日报道，明代长城其所用的砖是由长江中下游的150 多个府、县烧制，其每一块砖的侧面刻着铭文，除时间、府县外，还有四个人的名字：监造官、烧窑官、制砖人、提调官。从这些人的名字我们可以看出另外的含义：责任到人，把责任落实到每一个具体的人。

现代意义上的行政问责一些学者认为是以“非典”为标志，其实在 1989 年，我国党和政府就对这方面进行了有益的探索，同年国务院颁布实施了《特别重大事故调查程序暂行规定》就对问责做出了相关规定。1998 年颁布的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》也

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提出了若干问责情形，并根据情况的不同，需要追究政纪责任的，比照所给予的党纪处分给予相应的行政处分；涉及犯罪的，依法移交司法机关追究刑事责任。我国香港特区为了加强官员的责任意识，改变当时特区政府官员 “不作为”、“少作为”的消极心态，“2002 年 6 月 20 日，香港特别行政区立法会经过两日的辩论，以 36 票赞成、21 票反对通过了支持政府提出的高官问责制的议案，并于 2002 年 7 月1 日正式实施。”

我国政府大规模实施行政问责开始于 2003 年“非典”后，由于防止“非典”不力，卫生部长、北京市长相继被问责，这在政坛引起了很大的反响，也曾一度被认为“开了中国官员问责之先河”。紧随其后一系列的政府问责办法出台，2003年 8 月的 《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》是我国国内首部政府行政问责办法; 2004 年 1 月的 《天津市人民政府行政问责制试行办法》； 2004年 7 月 《重庆市政府各部门行政首长问责暂行办法》等的出台，对政府行政问责做了相关规定。

2009 年 3 月的 《广州市党政领导干部问责暂行办法》则更详细、具体的规定了问责的内容、方式、程序等措施。这些规定强化了政府人员的责任意识，也为行政问责柔性机制的构建奠定了良好的基础。

（二）行政问责的内涵

在学术界对行政问责的定义大家都只是按照各自的观点进行阐述、解释，就其定义有以下几种观点:最早对“行政问责”明确界定

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的是美国著名学者杰· M 谢菲尔茨，他在 1985 年主编的 《公共行政实用词典》中提出了“行政问责”（Adminis-tration Accountability）的定义解释：“由法律或组织授权的高官，必须对其组织职位范围内的行为或其社会范围内的行为接受质问、承担责任”。

罗美泽克在《公共行政与政策国际百科全书》中认为，公共行政问责内容及实现机制主要有四个方面: 法律问责、政治问责、等级 （管理）问责和职业（道德）问责。

谢尚果，马新新在《完善行政问责制的思考》中认为: 行政问责是指对行政机关及其工作人员，不履行或者不正确履行法定职责，以致影响或可能影响工作秩序、工作效率，或损害社会利益、管理相对人的合法权益，造成不良影响或后果的行为，问责主体依照相关法律、法规、规章及有关规定予以质疑并追究责任的制度。

张芳山在《关于行政问责法制化的几点思考》中认为: 行政问责是指对政府的不合理、不合法或不当行为及其后果追究责任的行为。行政问责就是审查、追究政府部门和个人行政后果造成的责任。 宋涛在《行政问责概念及内涵辨析》中认为:行政问责是指行政人员有义务与其工作职责有关的工作绩效及社会效果接受责任授权人的质询并承担相应的处理结果。

徐元善，楚德江在《绩效问责：行政问责制的新发展》中认为: 行政问责是指社会主体（包括政府）依据法定程序和条件追究行政组织及其公务人员公共责任的过程。

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上述对行政问责的理论界定各不相同，存在很大差异性和模糊性，对问责主体、问责对象、问责内容、问责方式等都不一致，实践中也很难统一，缺乏具体的操作性。因此，对行政问责有一个准确的界定，不仅仅是理论研究的需要，也是实践的需要，是完善行政问责的基本前提和理论基点。

（三）我国行政问责制的内涵

对于行政问责制，我国学术界有不同的理解。就其含义有以下几种观点：刘厚金在《我国行政问责制的多维困境及其路径选择》中提出了：行政问责制是是指特定的公共权力主体针对各级政府及其公务人员所承担的职责和义务的履行情况而实施的，并要求其承担否定性结果的制度规范。

周仲秋在《论行政问责制》中提出了：行政问责制是政府实现其行政责任的一种自律或自我控制。所谓行政自律机制，是政府凭借自身的行政权力所建立的一种内部控制机制。周亚越在《行政问责制研究》中提出了：行政问责制是问责的一个重要组成部分，它是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的，并要求其承担否定性结果的一种制度规范。韩剑琴在 《建立责任政府的新探索——行政问责制》中提出了：行政问责制是指对现任各级行政主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，不履行或不正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。

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由此可见，当前人们对行政问责制的认识，在其本质上已达成共识，即行政问责制是一整套对公共权力进行监督和制约，并进行责任追究的制度安排。但由于行政问责制的内涵比较丰富，导致了不同学者对行政问责制的描述也不尽相同。

笔者认为：行政问责制是指对行政机关及其工作人员,不履行或者不正确履行法定职责,以致影响或可能影响工作秩序、工作效率,或者损害社会利益、管理相对人的合法权益,造成不良影响或后果的行为,问责主体依照相关法律、法规、规章及有关规定予以质疑并追究责任的制度。

行政问责制把原先单一的事后责任追究模式转变为对行政主体行使行政权力的全方位、全过程的监督和制约。使各种利益主体得以充分、流畅地表达和博弈，使个体目标和整体目标得以整合和兼容，保障行政监督主体在行使问责权时有章可循、有规可依。行政问责制具体包含以下几个方面的要素：

一是行政问责的主体，即“由谁问”。行政问责的主体，包括同体的问责主体和异体的问责主体两个部分。同体的问责主体是指行政机关的上级机关，异体的问责主体包括人大、司法机关、各民主党派、新闻媒体、公众等。实现行政问责主体的多元化，将同体问责和异体问责有机的结合。

二是行政问责的客体，也称问责的对象，指“问谁”。问责的客体是指各级政府机关及其工作人员，但主要是负有直接和间接领导责任的各级领导者和负责人。

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