农地非农化过程中的灰色土地市场小产权房案例分析

农地非农化过程中灰色土地市场

———“小产权房”的案例分析

【内容摘要】本文针对当前我国社会经济当中的热点问题“小产权房”面临的政策困境，提

出个人对于农地直接入市交易的看法。根据对我国建国以来土地产权制度变革的研究，认为在城市化对于土地的需求增加但国有城镇土地供给有限的假定下，土地的商品属性得到人们的再确认作为一种诱致性的制度变迁可以满足传统的土地制度安排的供求缺口，因而农地自发直接入市是一种合理的行为。但是由于农户相对于土地使用者在信息等方面处于劣势，因而会造成交易过程中的效率低下和福利损失。而政府征地作为农地非农化入市交易的现有唯一合法途径，由于政府在征地过程中的垄断地位造成农地非农化收益分配不合理。

【关键字】 农地非农化 灰色土地市场 小产权房 制度变迁

一. 引 言

写作背景

我国当前实行的土地制度为城乡二元制土地所有权制度，农村集体所有的土地转化为非农业用地的过程为农地非农化过程。在这一过程中存在着两种转化途径：经过政府部门合法征用所有权后出让给土地使用单位（土地需求方）；或者由农地的集体所有者与土地需求者直接谈判后转让。但后者为现行法律政策所禁止，而这一途径交易的土地可以暂称为灰色土地。我国日渐加快的城市化进程增加了城市开发对土地的需求，另外，根据国家统计局公布的数据1，我国2006年GDP总量为211923亿元，比上年增长11.6%，全社会固定资产投资同比上年增长24%。2007年我国GOP总量为246619亿元，比上年增长11.4%，全社会固定资产投资同比增长24.8%。面对近期宏观经济偏热，固定资产投资居高不下的形势，早已开发建设趋于饱和的城市土地更加供不应求。因此，农业用地加快了非农化的速度。然而，对高额的土地出让金望而却步使一些土地需求者无力购买经政府征用后的转让的合法土地，不惜冒巨大的政策风险转而直接同农地的集体所有者谈判获取价格低廉的灰色土地。土地需

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国家统计局网站www.stats.gov.cn

求方将获取的灰色土地用于商品房开发建设用途时，小产权房就出现了。见下图：

长期：不可逆转的城市化 土地需求增加 近期宏观经偏热，社会固定资产投资加大 土地供给增加 城市现有土地总量 合法：政府征用农地后高价出让 非法：农地集体所有者与土地需求方直接谈判转让

研究对象

本文所研究的是农地非农化过程中农地的集体所有者与土地需求者直接谈判交易所形成的非法的灰色土地市场，并将灰色土地用于商品房开发建设用途所产生的“小产权房”作为案例进行分析。商品房的开发建设关系到大多数普通市民家庭的住房问题，也是我国改革开放以来推行的住房货币化的重要步骤。选择这个问题进行研究，具有较强的现实意义。

研究方法

本文以“小产权房”作为分析案例研究其载体——灰色土地市场，在介绍了“小产权房”及灰色土地市场的明确涵义以及面临的政策困境后，从制度经济学的角度探讨其具体的形成机制，然后以价格理论分析不同情况下的土地市场以及灰色土地市场可能存在的低效率以及福利损失等缺陷，并根据分析结果提出相关的政策建议。

本文的研究特点在于避开关于灰色土地市场及其所产生的“小产权房”在法理上的合法性的争论焦点，从制度变迁的角度阐释其形成的机制以及存在的合理性，同时客观地分析其缺陷与不足，从而提出政策建议。

二．文 献 综 述

现有的关于土地制度的相关文献研究比较充实，而且从不同层次对于现行的土地制度安排进行研究与探讨。

刘平量，曾赛丰（2006）全面论述了我国目前农地非农化的过程以及相应的制度安排所存在的缺陷。在他们看来，集体土地征用为国有土地，所有权之间固有的不平等使得农民的土地权利得不到保障。我国现行土地流通制度的特点是征用，超低补偿，批租混为一体。国家是土地要素的第一位决策者，支配者和受益者，所以决定工业和城市用地供给的，不是土地的使用权和所有权，农地产权在法律上没有权力作为土地交易的一方参加讨价还价，因而集体无力抵制国有部门对集体土地占有权的侵入；农地一旦转为工业或者城市用地，就由农民集体所有，家庭承包经营的“民土”变为国家所有的国土。国家即可以将土地出让给用地单位使用。这一转变是通过两个环节完成的。而农地直接非农化则是另外一条途径。见下图：

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使用权 国有土地 所有权 用地单位 农村集体土地 使用权 用地单位

在土地所有权制度层面肖金成（2007）提出根本变革现有土地所有权制度，实行土地所有权制度并轨，改革土地二元所有制度为一元所有制度，即废除土地集体所有制，代之于土地国有制。国家掌握土地所有权。国家可以通过法律或授权政府将土地使用权直接授予承包土地的农户。农户在国家法律规定范围内，具有使用、经营等权利，即可以转让、租赁、抵押和继承。将土地使用权授予农民，国家不需支付也不应向农民收取任何费用； 23

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刘平量，曾赛丰：城市化：道路选择与制度创新[M]， 湖南：湖南出版社，2006 肖金成：工业化城市化中土地制度的改革[J]，开放导报，2007，（6）

以往的土地收益，仍然谁使用、谁出租，为谁所有。国家在道路交通设施、水利等建设、城市规划改造、国防用地等特别情况下，保留对所有土地占有权、使用权和处置权的强制收回权力。但对收回的土地要根据土地使用权交易市场价格给予补偿。

更多的讨论集中在对于所有权交易过程的改进，也就是国家对于农地的征用补偿问题。李建建（2002）赞成用土地征购制度取代土地征用制度, 通过建立农地征购市场来实现农用土地向非农用土地的转变。将征地与供地分为两个独立的过程。首先由政府根据土地利用规划和建设需要统一征地,垄断征地市场, 统一支付全部征地费用。然后将新增建设用地全部进入土地储备中心, 经过前期开发后, 根据项目用地需求, 分批向用地者提供土地。因此，李建建的观点更倾向于加强政府在两级土地市场上的操作规范性。但政府依然作为市场主体参与农地的所有权交易。蔡悦荫（2004）分析了遵循公平市场价格原则进行征地补偿的必要性，提出土地的市场价格与相关补助金不应混为一谈而应当分开补偿。刘巧芹，李彦芳等（2004）则在强调以市场价格为基础确定征地补偿标准的同时，认为严格区分公益性与非公益性项目以及征地的区位差别应当在征地补偿中有所体现；并且以张家口市宣化区吕祖庙修路征地为例建立“ 留地” 制度。即在被征用的土地中留出一部分由被征地村集体开发经营，以保证被征地农民有较稳定的经济来源。赵淑琴（2004）提出征地补偿价格计算应以被征地地区的农民生活需求按区位以城镇中等家庭平均收入水平,按人口的年龄层次按年核发补偿;45岁以上纳入社会养老保障,享受转变为市民的待遇;非学生劳动力利用限期内的补偿收入进行技能培训,并限期内与市民同等就业,真正融入到城镇化建设中。类似的，很多学者的论述都集中在征地补偿标准的定量问题。从现实来看，从征地补偿这一具体问题入手，面临的阻力要相对小得多。但是如果只着眼于这一个环节，势必无法从根本上解决农地非农化过程中的所有权流转问题。

还有的学者倾向于在农地使用权的层面解决农地自主入市交易的问题。张曙光8（2007）反对走向土地私有化，认为应当在现行农地集体所有制基础上实现集体土地的市场化交易，其中的关键在于政府应当退出交易过程，不作为交易主体。但是同时他认为这一变革应暂时不涉及商品房交易。即张曙光对于“小产权房”并不持肯定态度。盛洪（2007）认为土地的可交易性比土地的所有制形式更加重要。在产权界定不明晰的情况下，可以根据交易需求 45

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李建建：我国征地制度改革与农地征购市场的建立[J]，当代经济研究，2002，（10） 蔡悦荫：对我国土地征用补偿问题的探讨[J]，南方国土资源，2004，（8） 6

刘巧芹，李彦芳：我国城市郊区土地征用合理补偿标准探讨[J]，经济论坛，2004，（14） 7

赵淑琴：农用征地制度与实践：问题及征用补偿方略[J]，农业经济问题，2004，（4） 8

张曙光：关于城市化背景下土地产权的实施与保护的学术报告，2007年10月17日于西北大学 9

土地产权与交易的变革空间[N]，21世纪经济报道，2007-10-29

先进行市场交易，而划定时间边界可以有效地提高交易效率。以盛洪的观点，“小产权房”的存在是交易需求导致的，而“小产权房”的交易应当注意确定使用年限，这在现实当中比较容易满足。下文中提到的现实中的小产权房交易就证明了这一点。刘永湘,任啸（2003）提出应当通过改革农村集体土地使用权, 在所有权不变的前提下, 允许使用权流转, 建立城乡统一的土地市场; 改革征地制度, 明确征地的性质和使用权; 改革征地补偿标准。但是刘永湘,任啸所提出的合理化建议缺乏足够的相关理论分析作为支撑。

周其仁（2004）详细介绍了我国现存法律条款对于农地转让权界定存在的矛盾以及对经济行为的影响。周其仁根据中国近年经济增长和制度变迁的经验，集中研究了城市化过程中的农地转让权，重新界定农地转让权所面临的限制条件和选择，并据此提出了关于耕地保护制度，提高征地补偿，被征地农民纳入社保以及准许集体土地进入市场的政策建议以及可能产生的影响。在结合昆山等地的实际经验之后，周其仁强调农户完整的转让权包含了自主的缔约权，他们可以缔结各种市场性合约来节约交易费用；在实践上，农户可以在自愿的基础上选择集体、新的合作组织或者其他合约组织的重要性。而在集体和农户进入非农土地市场的合约形式选择上，不宜由法律或政策替代供求双方在市场里自由缔约，因为合约形式的选择主要取决于交易主体对付市场风险的信息优势和资本实力的分布，而法律和政策对合约形式的干预和限制越多，合约的执行成本就越高。尽管皱纹更加强调农地在不改变农业用途的前提下进行转让，但部分结论一级政策建议具有普遍性的指导意义。

尽管两者存在密切的因果关系，但是同关于现行土地制度安排的文献相比，灰色土地市场及在其基础上衍生出的“小产权房”问题的相关研究比较少，这可能是因为农地自主入市一直为法律所禁止。高波（1993）以划拨土地市场为例说明了土地灰市价格的决定，并认为灰色土地市场机制的资源高效配置是相对于低效率的土地划拨方式产生的，而且不会对土地批租市场产生负面效应。虽然当前土地的无偿划拨已经基本成为历史，但是这一结论对于本研究有一定的启发借鉴意义。由于“小产权房”是近年来才出现的新兴事物，目前相关研究所涉及的主要是对于“小产权房”存在的合理性，对于房地产市场可能产生的影响以及可能的合法化途径。对于本文不具有太大的参考价值。

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刘永湘，任啸：农村集体土地自发入市及制度创新[J]，中国土地科学，2003，（3）

周其仁：农地产权与征地制度——中国城市化面临的重大选择[J]，经济学季刊，2004（10） 12

高波：灰色土地市场的理论探析[J]，管理世界，1993，（1）

三．案例介绍

广义的灰色土地市场是相对于公开土地市场而言的, 主要指不具有可转让性的残缺土地产权的交易活动。进入灰色土地市场的主要是城乡结合部的集体非农用地和城市划拨土地, 大致包括以下几类交易行为。(1) 集体土地所有权转让给其他经济组织和个人; (2) 集体土地使用权的流转; (3) 划拨土地使用权的流转(高波,1993)。由于现有社保体系对于农村覆盖尚不到位，农民的生活难以得到有效保障，因此绝卖土地（转让土地所有权）的农民很少

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（盛洪，2007），所以本文所指的灰色土地市场仅指集体土地使用权的转让给土地需求者。

“小产权房”则是土地需求方以获取的灰色土地开发建设出的商品房，或者是一些集体经济组织在集体所有的土地上集中建设的住宅，除了用来安置本集体经济组织成员外，还以较低的价格向经济组织成员外的城市居民销售的商品房。所谓的“小产权房”并不是一个法律概念，而是一种俗称。从更一般的意义上来说，传统意义上的小产权房泛指产权不全或产权受限的住房。包括经济适用房、集资与合作建房，以及廉租房等。目前热议中的小产权房，一般特指“乡产权房”，也就是在农民集体所有的土地上建设的房屋，未经规划、未缴纳土地出让金等费用，向集体组织之外的居民销售。

据《中国经济周刊》15报道，在北京房价高居不下的情况下，集中在通州、顺义、怀柔、密云等远郊区的“小产权房”却红火起来，这些房价都在每平方米2500元至4000元之间，非常便宜。这里所说的“小产权房”是与“大产权房”相对应的。这类住房是建在集体土地上的，卖房的不是开发商而是村委会。

据《华商报》报道，西安境内的西苑、进丰小区、沣景园、沣源小区——这些城中村改造房小区规模都比较大，总建筑面积在10 万平方米以上。笔者在走访的过程中，“南姜美景”一位售楼的刘小姐告诉笔者，他们就是将原来的旧村改造，本村村民的居住条件满足后，将多余部分进行销售，是一举两得的事情。至于房产证，售楼小姐称可在交房后的3年～5年内办下来。据报道，按目前的规模来看，这些“小产权房”已经占到房地产年开发量的20%左右。尤其是去年至今年，房价的不断上涨，把不少购房者挤进了购买这种“小产权房”的行列。据了解，这种“小产权房”多分布在白家口、方新村、沪灞河附近的一些城中村内，房价多在每平方米1000 元～2000 元，仅为目前商品房价格的30%～50%。价格低廉是“小产权房”热卖的主要原因，很多同地段的“小产权房”甚至比经济适用房还要便宜很多。 1314

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高波：灰色土地市场的理论探析[J]，管理世界，1993，（1） 土地产权与交易的变革空间[N]，21世纪经济报道，2007-10-29 15

“小产权房”热销京城[N]，中国经济周刊，2007-6-11 16

西安城中村改造房为啥卖得火[N]，华商报，2007-6-27

虽然“小产权房”受到购房者的青睐，但是却面临着不小的政策压力。2007年6 月中旬，建设部提示城市居民，“不要购买在集体土地上建设的房屋。非集体经济组织成员购买此类房屋，将无法办理房屋产权登记，合法权益难以得到保护。有些项目允诺办理的‘乡产权’、‘小产权’，均不符合法律规定，不受法律保护，即不能办理土地使用证、房产证、契税证等合法手续。” 182007年6月15日，西安市城管执法局、公安、规划、国土多个部门，出动500名执法人员，将位于未央区草滩街道办社家堡村的小产权房项目“学府新苑”4043平方米（拟建面积16172平方米）的两栋楼房强制拆除。“小产权房”面临政策困境的考验。

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四．灰色土地市场及“小产权房”的形成机制

作为“小产权房”的载体，灰色土地市场的产生是现有制度供求失衡的结果, 这种失衡源于现有制度结构中其他某种制度安排的变迁, 主要是土地在传统计划体制下长期被忽视的商品价值在目前的市场经济下重新得到了确认（王玉堂，1999）。这种对土地商品属性再确认的制度变迁为计划体制下廉价获得的土地产权带来了潜在的获利机会, 从而打破了传统体制下的土地制度(土地产权固化) 的均衡状态。这种潜在获利机会体现为残缺土地产权的历史供给价格和当前市场价格的差异,集体土地产权是宪法直接界定的,不需支付获取成本,因而供给价格为零;城镇国有土地使用权的获得有两种方式, 一是早期无偿划拨或缴纳一定的征地拆迁安置等费用并每年缴纳一定的使用税,二是采用协议，招标或拍卖的方式,支付相应的土地使用权出让金。前一种方式并不能体现土地真实价格,因而划拨土地使用权的供给价格是很低的。后者才能体现出土地的真实价格。而随着城市的扩张、城市功能增强以及城市土地供给的短缺,城市及市郊土地不断升值,因而集体和划拨土地产权的供给价格和市场价格之间的差距不断扩大,使这些土地产权的所有者或占有者客观上存在进入市场获利的动机, 同时国家也有分享潜在收益的要求。因而,从制度需求的角度来看,潜在的获利动机必然产生诱致性的制度变迁的需求, 产生创新压力, 他们迫切需要对于土地市场的有效的制度安排, 完成潜在收益的内部化和分割。从制度的供给来看, 国家以其强制性成为制度供给的合法主体。对于我国目前城市和市郊大量的集体和划拨土地, 国家以法律的形式规定其不能直接进入市场流转, 必须通过一定方式进行产权转化(征用、出让) 后才能进入市场,这对于传统体制下的禁止土地产权交易是一种供给的创新, 但目前这种产权转化的交易成 1718

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愤怒:小产权房何时解禁[N]，《新财经》，2007-09 西安叫停“小产权房”[N]，华商报，2007-7-2 19

王玉堂：灰色土地市场的博弈分析：成因、对策与创新障碍[J]，管理世界，1999，（2）

本过高导致激励不足, 因而制度变迁的供给仍是滞后的, 不能满足变迁的需求, 造成了土地市场的制度非均衡。任何制度安排都是供求双方相互作用的均衡结果,因而,灰色土地市场的产生是在国家的强制性制度供给滞后情况下, 残缺土地产权所有者在潜在收益动机激励下以超法律的形式平抑制度供求缺口而形成的一种诱致性制度变迁。灰市交易的存在有一定的合理性, 缓解了城市土地的供求矛盾,促进了存量土地的流动,提高了土地资源的配置效率。但是, 它扰乱了正常的市场秩序,导致产权关系的混乱,造成国家收益的流失。因而, 国家仍应存在以制度创新获取最大收益的动力,灰市交易只是一种不稳定的制度均衡,并没有能改变制度供给滞后的状况、弥补制度供求的矛盾。但是, 国家的制度创新并不等于盲目地取消灰色市场, 取消只是一种治标不治本的做法,灰市交易源于制度失衡,以国家的强制性制度变迁规范和发展公开的土地市场, 弥补现有的制度供求缺口,使制度结构重新达到均衡,这才是治理灰色市场的根本途径。

在这种情况下，就导致我国土地的供给和需求市场由于灰色土地的入市而变得复杂化。这里本章从一般性的市场均衡入手，对在当前征地制度下，土地市场的均衡作简要的分析。

一、禁止农地征用土地市场的均衡

如果在某一个特定时期，国家为了环境的好转、粮食安全、可持续发展等目标的实现，而实行严格的农地保护政策，禁止农地征用和农地非法入市，并且政策效果明显。这样，土地市场的增量供给SZ=0，土地存量供给假设是SS，也基本固定，为现有的城镇国有土地总量，即SS=SG。这样，土地一级市场的总供给S=SS+SZ也为固定，土地的供给曲线为一条无弹性的、垂直于横坐标的直线。此时，土地供给弹性为0。也就是说，无论土地市场价格如何变动，这是土地的供应量都保持不变。在实际经济中，由于人口的不断增长、经济的快速发展和城市化的进程加快等原因，土地需求量会随着时间的推移而不断上升。在没有土地征用和非法农地进入土地市场的情况下，土地价格上涨的程度就更加剧烈。如图所示，随着土地需求曲线从D移动到D1，则价格立即由PG上升到P1。

相反，如果人口下降，城市化完成或经济增长放缓则会是的对土地的需求减少，土地需求曲线即向左下方移动。因此，在没有土地征用和农地非法入式的情况下，土地市场的均衡取决于土地的需求。土地需求上升，土地均衡价格随之上升，反之则反是。

二、农地征用条件下土地市场的均衡

如果政府在实行一段时间严格的农地保护制度以后，农地的数量和质量完全可以满足未来相当长时间内粮食安全和环保目标的要求，政府就可以将那些多余的上地用来进行非农化的开发，以便促进非农经济的快速增长。这样就需要国家对农地进行部分的征用，以满足城市非农经济发展对土地的需要。政府在充分利用城市国有土地的同时（SG），还要适当征用一定的农村集体所有土地，即先将农村集体所有土地征为国有，然后以增量土地（SZ）的形式投放到市场，以增加土地市场的供应量，满足市场对土地的需求。这时，土地供应主要由两部分组成，现有城镇国有土地（存量土地SG），农地的流转量，它构成增量土地SZ。这两种类型的土地对价格反应是不一样的，国有存量土地（SG）的供给无弹性，无论价格如何变化，其供应量都是不变的。而从农民集体征用过来转变成国有土地的那一部分的增量土地（SZ）对价格的反应较为敏感，土地的供给弹性较大。在没有国家政策管制的条件下，随着土地价格的上升，农地转化为城市用地的规模也会随之增加。相反，随着土地价格的下降而规模下降。在我国，城市增量土地的最主要来源就是来自于农地被征用。尽管目前我国农地征用转换为城市用地是一种非市场化行为，农地的征用价格成本要比土地转换为城市土地后的市场价格低得多，但是一旦农地的所有权发生了变更，成为城镇国有土地，并进入一级土地市场，其供给者国家愿意接受的价格显然不会低于一级土地市场的价格，更不会低于农地

城市流转的成本，其动作方式只会从原先非市场性动作转变为主要依靠市场法则来进行20（周其仁，2002）。其实，现实中的情况就是“低价征用”、“高价出让”。在我国，地价由于各种原因上涨的速度比较快，所以在利益的驱动下，各级政府都有内在的动力想方设法去征用更多的农民土地。增量土地的供给曲线为一条向右上方倾斜的曲线（QL(P)）。土地市场的供给函数为:

S=SG 当P≤PG S=SG+Q L(P) 当P > PG

在图a中，国有土地是存量土地的概念，市场价格的变动对其总量而言并没有太大的影响，因为国有土地在一定时期的供应数量是固定的，无法由于价格的上升而出现供应量增加.图b反映的是国家将农民的土地征用后变成国有土地，并随着出让价格的上升，征用农地的规模也会相应增加，从而增加了这种类型的土地供应。图c是两种情况的结合，在价格不同的区间对应不同的土地供应情况。

随着经济的发展、人口的增加和城市化的发展，将会导致市场上土地需求增长，需求曲线会从原来经济发展缓慢、人口增长较慢和城市化发展较慢时的D变为D1，见图。土地一级市场上的供求两种力量达成的市场均衡是使一级市场的均衡价格上升PL，但上升的幅度比在没有农地征用的情况下上升得慢。在没有农地征用，只有城市国有土地的情况下，如果需求上升到D1，则价格变化为P1，而在土地征用的条件下价格变化为PL，所以从变化的规模来看，PLPG

周其仁：农地产权与征地制度——中国城市化面临的重大选择[J]，经济学季刊，2004（10）

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