社区管理体制的几点分析与思考（朱晓丹）

社区管理体制的几点分析与思考

摘要：随着计划经济向市场经济的过渡，我国城市的社会生活扣管理体制正在发生着整体性的深刻变化。传统的建立在以单位制为主、街道一居委会制为辅的体制基础之上，权力高度集中，实行单一的行政化管理的社区管理体制已经不适应新形势的需要。当前，必须积极探索新的适应我国现代化发展道路的社区管理体制。本文将通过对上海社区管理现有模式的介绍与分析，来探讨当前上海社区管理体制改革与创新的基本举措和主要路径。

关键词：社区；社区建设；社区管理体制；职能转变；民主自治；楼组党建。

在嘉定区新成路街道从事三支一扶工作已经接近两年，平时工作非常繁忙，随着世博会的召开和城市经济建设的不断加快，各个条线工作的内容越来越多，要求也越来越高，有些时候已经疲于应付。使得我们社区工作实效不足，各项工作的社会影响力小。

以上问题归根到底还是社区管理体制不够完善，缺乏社区民主自治。以新成路街道为例，结合上海市其他社区管理体制，在三支一扶锻炼期间，我对社区管理情况进行了多次有针对性的调研，有了几点分析和思考。

一、上海社区管理的问题和矛盾

社区是社情民意的“汇集点”，社会各类矛盾的“集聚点”，社会管理和社会服务的“着力点”，也是社会建设与管理改革和创新的重要基础。自1996年起，上海市确定了“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体系，并提出了“社区党建全覆盖、社区建设实体化、社区管理网格化”的工作目标，这一作法被称为“上海模式”。

目前，“上海模式”体制面临的矛盾和问题十分突出，已经到了必须加以完善和改革的地步。

（一）街道职能定位模糊，出现职能越位、错位、缺位的现象。越位主要表现在街道承担了一些不应由街道承担的、而应该由区政府及区职能部门承担的审批职能，随着政府职能转变和依法行政的加强，这些职能应该移交给区政府和区

职能部门;错位主要表现在街道包揽了一些应该由居民自治组织和社区公民社会组织来承担的事务;缺位主要表现在街道没有履行本应该承担的社会管理和社区建设的事务。

（二）街道机构设置不合理，机构和人员膨胀，行政成本过高，效率低下。由于街道机构缺乏严格的系统的法律约束，有关部门根据“上下对口”原则在街道层面增加机构人员的随意性比较大，一方面机构和人员增多，行政成本过高;另一方面，由于机构和人员增多，遇事推诿，部门难以协调，运转不畅，效率低下。

（三）街居权利有限。从街道办事处来说，区级政府及各职能部门的“漏斗效应”将大量的事务“漏”到街道一级，但街道办事处却没有相应的法定地位和权力来承接这些事务，不仅在财政和人员编制上受制于上级政府，而且没有独立的行政执法权力和完全的行政管理权，只能受制于各职能部门的委托或充当行政职能“传递者”的角色。从居民委员会来说，由于其没有财务支配权，使街道与居委会之间的关系带上了“上下级”关系的色彩，居委会成为了真正行政意义上的基层。只能超载，但职权又十分有限，使得街居的角色显得十分尴尬。这一点对居委会更加突出，居委会群众性自治组织的地位实际上被虚化，居委会除了按照居民委员会组织法定的日常工作外，还要承担区。街道各部门交办的民目繁多的工作任务，实际上居委会变成了各级党委、政府部门工作承受层、操作层和落实层，工作不堪重负，整日应付，“上边一千条线，下面一根针”。这样一来，居委会的自治功能得不到实现，不能体现居民的主体意识和参与意识，因而很难得到居民的认同。

针对传统街道管理体制的弊端，为适应新形势下城市基层管理和社区建设的需要，以城市社区和居民需求为导向，构建新型的社区治理体系，将城市基层管理从街道管理迈向社区民主治理已经迫在眉睫。 二、社区管理体制改革的主要举措

（一）重新确立街道政府职能定位。街道的职能定位应该是社会管理和公共服务，街道机构设置的指导原则应该是“自下而上”的社区需求导向。为了更方便联系社区群众，建议将现有的街道职能进行调整：审批职能归位到区政府和区职能部门，现有街道行政服务中心作为区审批职能部门的派出办事机构，而原有

街道其他职能部门根据社区需求进行“大部制”机构设置，街道相关职能部门人员分流下派到各社区面向服务对象现场办公服务，构建“大社区”，充实社区服务工作人员，有利于完善社区管理功能，整合社区资源，促进社区建设。并可精简机构和人员，理顺条块关系，节约行政成本，提高运转效率。

（二）重新确立社区职能定位。定位在街道办事处与规模调整前的居委会之间。这种定位吸取了前两者的优点，避免了前两者的缺点。社区建设的主体是社区成员，社区成员参与和自我管理、自我教育、自我服务，是社区建设的生命力所在。只有定位在这个层面上，才能便于社区成员的民主权利发挥，把社区成员建设社区的积极性最大限度地激发出来。社区建设，特别是在社区的初始阶段，还离不开政府的指导、支持和帮助，将社区定位在这个层面，既使政府超脱于社区之外，又融于社区建设工作当中。

（三）建立和完善相关的法律制度。法律制度不健全、不完善是导致目前社区建设和改革中诸多问题出现的关键。目前我国尚未制定有关社区的专门法律或法规，原有的《城市居民委员会组织法》和《街道办事处组织条例》显然已不能适应社区发展的需要。因此，必须加快制定相关的法律法规，对社区的性质、作用和职能，社区管理机构的产生和设置及各自的职责权限划分，社区管理的方式及运作机制，社区与居民、政府和其他社会组织的关系等，作出明确的规定，以规范社区的建设与管理，规范相关各方的行为，为社区的健康发展提供制度上、法律上的保证。

（四）启动社区工作者专业化工程，建立一套社区建设的评估体系。社区体制的优越性，不是自然而然体现出来的，需要通过社区工作者富有成效的工作来体现。社区建设是社会工作，是有规律可循的，工作要有成效，光有热情不够，还需要掌握必要的专业知识，需要启动社区工作者专业化工程，即开展培训工作，包括社会学、社会心理学、社会调查方法、社区工作实务等。另外，还要建立一套社区评估体系，在评估体系中，居民和社区单位的参与应作为一个重要指标。 （五）“以楼组党建”为载体，完善社区民主自治体制

以上几点主要是针对现有的街居模式提出的改革方向，而更加行之有效的方法是完善社区民主自治体制，提高社区民主自治实效，面对新时期社区党建工作和社区管理体制变革的新形势、新情况、新要求，近几年来，嘉定区新成路街道

党工委紧密结合社区建设的实际，以保持党同人民群众的血肉联系为核心，以服务群众为重点，不断深化社区党建，创新社区管理体制，积极开展“楼组党建”工作。

1、“楼组党建”的概念和具体做法

所谓“楼组党建”，就是以社区党组织为主体，党员组织关系隶属不变，以“楼组”为单位，把楼组党员组织起来成立党小组，每个楼组党小组由3人以上党员组成，原则上不超过10人。根据党员人数，可以是一栋楼为一个党小组；党员人数少的，由邻近的两个楼组党员联合建立一个党小组；一名党员至少要与一户以上的居民家庭结对，形成互爱互助、互相尊重的人际关系。

楼组党小组不承担党务工作，主要是通过开展社会性、公益性、服务性的社区活动，使党员和社区的关系由松散向紧密型转变；楼组家庭之间的关系由单项型向互助型转变。增强里社区在居民的凝聚力，提高社区管理成效，尤其是在社区真正发生突出问题时的积极作用，为建设和谐社区提供了坚实的组织保证。具体做法如下

（1）明确工作要求。一是管好自家事，关心楼组事，参与社区事，党员做好“六个员”，即：做好宣传员，积极宣传和执行党的路线、方针，社区的规章制度；做好示范员，党员带头积极参加社区公益活动，带头制止不良倾向，与违法犯罪行为作斗争，争做文明市民；做好信息员，主动与楼组成员交流，头痛思想，掌握楼组各类信息，及时与社区沟通；做好服务员，热情为居民群众排忧解难，开展扶贫帮困互助活动；做好调解员，发现家庭纠纷等问题主动调解，确保一方平安；做好监督员，互相监督党员作用的发挥。

（2）掌握活动原则。由于楼组党员和居民的情况不一样，开展“楼组党建”活动要掌握“适宜、适时、适度”的原则。一是活动形式要灵活。根据楼组实际情况，“楼组党建”活动不拘泥于一定的模式，不求轰轰烈烈，不搞一阵风，一刀切。二是活动时间要适度。在职党员都有自己的工作，利用较多的业务时间开展活动不切实际，针对居民需求，楼组有事就多活动多沟通，重在日常生活中发挥作用，细微之处见真情。三是活动内容要实际。既要为居民多办实事，又要根据财力等客观情况，按照法律办事。要发挥居民的特长和积极性，增强居民自主管理，自我服务的能力。

（3）建立健全制度。每个楼组党小组制定活动计划，建立活动手册，党员都亮出身份，公开门牌号，把自己的联系电话告诉居民，把一系列规章制度支撑版面上墙。各小区联络站每季度召开党小组召集人会议，交流信息和工作经验；街道党工委通过群众座谈会、个别访谈等形式建立信息反馈制度和表彰制度。

2、培养社区居民民主意识

（1）鼓励社区参与。目前居委会无法充分发挥自治作用，很大一部分原因是社区居民参与不足和对社区事务的漠视，增强社区的参与度显得尤为重要。

（2）社区自治制度化。作为社区建设的基础和依托，社区自治应走制度化道路，逐步健全和落实民主选举、民主决策、民主管理的民主监督制度，使社区居民切实享有对社区自治组织的选举权、罢免权和监督权，以及对社区事务参与权和决策权。

（3）社区服务专业化。传统意识认为居委会应主要承担社区服务的功能，但事实上，居委会作为群众自治组织，它的主要职能应该是维护社区居民的合法权益，营造融洽、和谐的社区氛围，这就决定了它的工作应以决策性、监督性社区事务为主，而社区服务应以专业化为方向，逐步向市场化推进。

朱晓丹 2008届三支一扶

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