老龄化背景下特大城市养老设施规划策略探索

老龄化背景下特大城市养老设施规划策略探索

---以上海为例

2015-04-01

摘要：老龄化背景下，建设老年友好型城市、提升民生保障水平是特大城市提升全民幸福感和城市综合实力的重要体现。以上海为例，对养老设施规划提出具体的策略导引，明确养老设施体系包括机构养老设施和社区居家养老服务设施两大方面。规划需要重点关注养老模式的转变，尊重老年人的养老服务需求，从发展导向、设施布局、存量评估、标准规范以及部门协作角度入手，为城乡规划如何更好地应对老龄化挑战提供经验借鉴。

关键词：老龄化，养老设施，特大城市，战略应对

1.背景

目前，我国正在经历人口快速老龄化导致的从年轻社会到老龄社会的急剧转变。2013年底，我国60岁以上老年人口数达到约2.02亿人，老龄化率为14.8%（吴玉韶，2013）。在经济社会发展转型的大背景下，老龄化与城镇化相伴，与中等收入陷阱相遇（未富先老），老年人对服务设施尤其是医疗设施、养老设施、文化活动设施以及无障碍设施等提出了一系列新的要求，老龄问题极为严峻。

中共十八大提出“积极应对人口老龄化”；强调以人为本、建设推动新型城镇化（沈清基，2013）的发展方向，发展养老服务成为政府调结构、惠民生、促升级的重要力量。国务院及各部委、各地方政府围绕《关于加快发展养老服务业的若干意见（国发〔2013〕35号）》颁布了一系列的相关政策文件，明确要求建立“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系”。

对于弱势群体的关注是体现城市规划民主和公正的重要表现，养老设施专项规划作为城市规划重要的专项内容，尤其是在深度老龄化背景下，是一个亟待加强研究的问题。上海是中国第一个进入老龄化社会的城市，也是目前全国人口老龄化程度最高的特大城市。2013年初，开展了老龄化背景下规划如何应对的战略研究，并于当年7月由市规土局和市民政局牵头，开展了全市第一次养老设施

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布局专项规划编制工作。笔者以上海为例，围绕养老服务设施体系，明确城市规划中养老设施规划的战略导引，为特大城市如何从城市规划角度来积极应对老龄化提供思路和借鉴。

2.上海老龄化发展及挑战

上海的老龄化问题在全国具有代表性和先导性，呈现速度快、程度深、空间分布差异大、需求多元化等突出特征。这一点与全国各大城市的特征基本一致。

图1 全市户籍老年人口预测情况

Fig.1 The projection of registered elderly population of Shanghai

资料来源：根据上海市“六普”人口数据测算

图2 2010年全市户籍老年人口分布（左：60岁以上；右：80岁以上） Fig.2The distribution of registered elderly population in 2010（Left: more than 60

years old; Right: more than 80 years old） 资料来源：根据上海市“六普”人口数据测算.

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图3 2010年上海市中心城区和郊区老龄化和高龄化率对比图 Fig.3 The comparison of aging rate between the central area and the suburb area

资料来源：根据上海市“六普”人口数据测算.

2.1 迈向深度老龄化的上海

2.1.1 总量：未来十几年是老年人口规模增幅最高、增速最快的阶段 2013年上海60岁以上户籍老人为387.6万人，老龄化率为27.1%。老年抚养系数方面，2000-2013年，老年抚养系数从26.1%提高到42.4%，呈现逐年递增态势，占总抚养系数的比重也从60.8%提高到74.9%，社会抚养成本逐年进一步向老年人倾斜，老龄化挑战更为严峻。

未来十几年是上海老年人口规模增幅最高、增速最快的阶段。1950年代出生高峰期的人口逐步进入老年期，老龄化速度在加快，程度在加深。根据“六普”户籍人口的年龄结构、各年龄段的死亡率，以及户籍人口的预期寿命情况，采用年龄平移法对中长期户籍老年人口总量进行推算。根据预测，全市户籍老年人口呈现快速增长趋势，2015年末，户籍60岁及以上老年人口将超过430万人，2020年上海户籍老年人口将达到531万人，至2030年左右达到峰值（约593万人左右）。

2.1.2结构：老年人口高龄化、空巢化现象显著，高龄人口持续增长 从老年人口结构分析，一方面高龄老人数及高龄化率不断上升，对专业护理服务以及社区居家养老服务设施提出更高的要求。2010年，全市80岁以上的高龄老年人口为59.2万人，占老年人口总数的18%，未来高龄人口占比将以较快速度上升，于2040年左右达到峰值，高龄化率将达到38%左右（图1）。高龄人口的峰值较整体老龄人口峰值晚十年出现，意味着未来养老设施的护理服务需求增长将持续更长时间。

另一方面，随着实行独生子女政策后的父母进入老龄阶段，纯老家庭及孤老

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人数不断增加，对养老服务体系提出了巨大的挑战。2013年末上海市“纯老家庭”②老年人数90.43万人，约占户籍老人总人口的1/4，其中独居老年人23.51万人，孤老人数约为2.40万人。

2.1.3分布：老年人口城乡分布不均衡，中心城区密度高、老龄化程度深 全市各区（县）老龄化、高龄化程度不同，中心城区较郊区挑战更严峻（图2）。“六普”数据显示，上海中心城八区60岁以上老年人口约151.1万人，郊区九区为179.9万人，但中心城区的老龄化率比郊区高约7.5%。高龄人口方面，中心城区80岁以上高龄老年人口为30.6万人，略多于郊区的29.2万人，但是中心城区高龄化率比郊区高约25%（图3）。

根据“六普”人口年龄数据外推，上海市各区县户籍老年人口将在2025-2040年期间逐个达到峰值（图4）。其中，中心城区基本在2025年左右达到峰值，郊区相对晚一些。同时，据实地调研，上海郊区农村地区仍存在大量空巢老人家庭，由于秉持传统观念，对于入住养老机构意愿并不强烈，加上老年人在空间上分布较为分散，对于养老服务供给提出了新的挑战。

2.1.4需求：老年人口对机构的护理需求突出，社区配置多元功能需求强烈 目前，住养在养老机构中的老年人高龄化程度显著，对护理的需求也较为突出。据2012年底上海市民政局数据，养老机构中入住老人的平均年龄为85.2岁，其中80岁以上老年人占67.5%，二级以上需护理的老年人占近4/5。另据上海市老龄科学研究中心于2008年开展的人口抽样调查显示，老年人在自己健康状况变差时，选择入住机构养老的比例由3.4%迅速提高到8.3%，对设施的护理质量和供给量提出了较高要求。

老年人对社区居家养老服务设施功能多元化的需求强烈。据2012年11月由市民政局、市规土局和市规划院联合对全市各社区和养老机构的约1万名老年人开展养老需求问卷调查显示，社区居家养老服务设施需求配臵模块功能需求多元化，尤其是助餐、助医、生活照料和文娱等功能。

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图4预测上海市各区县户籍老年人口峰值出现年

Fig.4The projection for the peaking year of regional registered elderly population

资料来源：根据上海市“六普”人口空间数据测算.

图5 2013年上海市各区县百名老年人床位数示意图

Fig.5 Regional number of the beds shared by every 100 registered elderly people in

2013

资料来源：上海市民政局.

图6规划与民政系统在养老设施配臵标准口径对应示意图 Fig.6 Different allocation standards used by planners and the Civil Affairs

Department 资料来源：笔者自绘.

2.2养老设施面临的主要挑战

经过改革开放以来的探索实践，尤其是“十一五”至今养老设施的快速补缺和规模扩张，目前上海市“9073”养老服务格局已初步形成。截止2013年底，全市共有养老机构631家，养老床位总数达10.84万张，约占户籍老年人口的2.9%，社区居家养老设施服务老年人数已经超过7%的目标。支撑家庭自我照料的住宅与社区也不断涌现，成为上海养老设施的重要补充（田菲，于一凡，2013）。但是相对于总量快速增长，在设施稳定度、服务水平、空间布局、配臵标准等方面仍然存在不足和差距。

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3-in-1 family center and neighborhood activity）

资料来源：笔者拍摄.

图8 基于社区生活圈概念的老年人日常生活需求示意图 Fig.8 Everyday needs of the senior citizen based on community life circle

资料来源：笔者自绘.

图9上海市机构养老设施规划配臵引导图

Fig.9 The configuration guide of old-age care institutions in Shanghai

资料来源：笔者自绘.

4.3建立存量设施评价体系，逐步引导存量设施优化提升

存量和增量设施需同步重视，尤其是围绕如何立足存量设施充分挖潜、优化整合资源（吴庆东，等，2012）。规划选择空间区位、房屋建筑、环境绿化、服务条件等评价因子，通过层次分析法确定因子权重并加权叠加，对现状存量养老设施进行评分（表2），划分为不同的类别，提出设施保留、改造和拆除等策略（图10），支持符合导向、符合需求、符合规划的存量设施“正规化”和稳定化。

4.4优化规划标准规范，逐步完善规划系统和民政管理对接口径

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新的《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）中将公共管理与公共服务设施用地（A大类）明确区分社会福利用地（A6），包括为社会提供福利和慈善服务的设施及其附属设施用地。北京市在此基础上进行了分类细化，包括机构养老设施用地（A61）和社区养老设施用地（A62），为规划奠定了良好基础。

规划配臵养老设施时，作为整个居住区公共服务设施的组成部分，需要对该地区的老年人口深入预测分析，按照老年人口的床位配臵要求预留空间。规划配臵日间照料中心等社区居家养老服务设施，需与小区住宅建设同步规划、同步建造和同步投入使用，并强调社区居家养老服务设施与社区其他服务设施综合设臵和混合使用。社区居家养老服务设施的建设标准应采取千人指标、服务半径与一般规模的“三控”路径，即根据规划常住人口确定设施规模，配臵时应兼顾千人指标与服务半径，同时应满足一般规模要求。

表2存量养老设施评价因子选择一览表

Tab.2 The evaluation factors for assessing the old-age facility stock

关键性指标 ①交通便捷

指标阐述

指养老机构的交通可达性，用设施周边的公交数和轨交数衡量

计算分值方法*

X*10+Y*30；X为公交数，Y为轨交数 距离300m为100；500m为80；1000m为60；2000m为30

距离300m为100；500m为80；1000m为60；2000m为30

距离300m为100；500m为80；1000m为60;2000m为30

距离300m为100；500m为80；1000m为60；2000m为30

②医养结合 临近社区级以上医疗设施

③绿化环境 临近社区级以上公共绿地情况

空间区

位（Ⅰ） ④临近居住

区

⑤临近文体设施 ⑥远离污染 ①容积率（开

房屋建

覆盖周边居住社区情况

临近社区级文化体育活动设施

远离污染性工业或其他污染源距离300m为-100；500m为-80；1000m设施

指养老设施建设开发强度

为-60；2000m为-30 X-Xmin）/（X-Xmax）；

发强度） Xmax=2.5, Xmin=0.5 筑（Ⅱ）

②建筑密度 指养老设施用地建设开发强度（X-Xmin）/（X-Xmax）;

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情况

③建筑质量

评估房屋质量情况（较好/一般/较差）

Xmax=50%，Xmin=10%

较好为100；一般为80;较差为60；

①绿地率

绿化面积/总面积，整体评估养老X-Xmin）/（X-Xmax）; 设施绿化环境质量

Xmax=60%，Xmin=10%

环境绿

②床均建筑建筑面积/床位数，整体评估养老（X-Xmin）/（X-Xmax）;

设施环境质量

从床均的活动、休息、锻炼室等功能性用房的面积评价养老机构的活动环境条件

Xmax=42.5，Xmin=25 （X-Xmin）/（X-Xmax）; Xmax=4，Xmin=1

面积

化（Ⅲ）

③活动环境条件

①入住率

服务条

从老年人入住情况评价养老设（X-Xmin）/（X-Xmax）; 施服务条件情况

Xmax=100%, Xmin=0%

（X-Xmin）/（X-Xmax）*（1+Dr/P）; X为护工，Dr为医护人员，max=1/4， Xmin=1/7

件（Ⅳ） ②护理人员从医护人员情况评价养老设施

比例

服务条件情况

注：其中具体数值为根据某区的试点数据模拟的建议值，仅作参考。 图10 存量养老机构提升路径示意图 Fig.10 How to improve existing old-age care acilities 资料来源：笔者自绘. 4.5建立多部门协作机制，着力引领机制和政策创新 重视“两大体系，一个平台”建设，建立多部门协作，引导制度和机制创新。 一是建立与城乡规划相衔接的养老设施专项布局规划体系。结合民政管理特点，养老设施布局专项规划分为市和区县两级，市级规划重在顶层设计和目标设13

定和分解，区县级规划的关键在于设施在各街镇的空间落地。上海市在本次全市专项规划编制过程中，同步开展了中心城区和郊区试点区县的专项规划编制，以更好地对接和落实专项规划。

二是建立部门各司其职的养老设施建设和服务保障的政策体系。上海市通过市政府文件将工作任务进行分解，落实市和区的职责（明确区县政府是养老机构建设的责任主体）、责任部门和时间节点，加强监督落实，获得了较大成效。重点是要强化各类养老机构投融资、土地供给、存量养老设施评估与认定、税费优惠和补贴支持、人才培养和就业、公益慈善组织支持养老服务等政策支撑，譬如上海的“浦东模式”获得了较大成功（罗翔，严己，2013）。

一个平台指的是建立长效维护、信息共享的养老设施数据平台。以规划土地信息系统和民政部门的设施信息系统为平台，建立养老设施用地现状与规划数据库，将规划养老设施用地与项目年度推进计划等结合，成为未来养老设施建设和管理的重要数据平台。

5.若干思考

5.1突出保基本的规划导向，确保刚性需求的同时充分预留弹性

规划作为政府调配公共资源的手段，规划目标的设定应突出保基本公共服务，确保提供基本公共服务设施的用地空间。上海的养老设施专项规划中对提供基本公共服务的机构养老设施进行“空间落实、双控目标”导引，即控制机构养老设施的用地面积和建筑面积，明确各级政府职责，通过分期实施确保设施空间落实。

规划中明确床位配臵比例底限要求，上海提出对提供基本公共服务的养老床位达到户籍老年人口3.75%的比例，其中0.75%通过医疗卫生机构内设臵老年护理床位实现，3%通过养老机构设施实行。为加强医养结合，明确养老机构中的护理床位配臵不低于25%，即全市护理床位总量不低于户籍老年人口的1.5%。

养老设施涉及到居民福利，尤其是基本养老床位，因此人口参数计算应充分预留空间以展望远景。需要建立规划的弹性适应机制：一是在养老机构床位的分期落实中提出以户籍老年人口预测值配比床位配臵指标，同步考虑预测户籍老年人口高峰期年，以此为基数计算所需规划用地，在空间上予以充分保障；二是随着户籍制度的改革，以及外来常住老年人口的实际需求，规划中布局社区居家养老服务设施的计算基数应以服务常住人口为准，特大城市也可以用户籍人口和符

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合“两个合法稳定”（即有合法稳定居住合法稳定就业）条件的常住外来人口的数据进行更为科学地推算；三是基于住房分布（特别是大型居住社区的规划建设）及实有人口变化趋势的监测评估，适时调整规划，优化养老设施布局。

5.2强调社区居家养老服务，注重设施的功能模块设计和复合使用 城市养老服务的发展目标，不管是“9073”抑或“9064”养老服务格局④，养老机构的床位数值与社区为老年人提供的服务设施始终存在一个此消彼长的复杂耦合关系，也就是社区居家养老服务的提升能有效减少对机构养老的需求，因此夯实社区居家养老的养老服务基础，社区中为老年人提供的服务才是体现为人人提供福利的重要的基本组成。

我国的城市住区尤其是新建的居住小区，迫切需要增强住区的归属感和认同感，共建社区文化，把小区变社区，依托社区平台，以市民10-15min的日常生活圈来统筹安排各项基本设施和服务，实现公共服务的均等化。社区居家养老服务设施的配臵，应突出均衡布局、差异配臵、综合设臵、资源整合等原则。

首先，社区居家养老服务设施布点应均衡覆盖城镇及农村社区。其中城镇社区居家养老服务设施服务半径不大于1000m，农村社区每行政村至少集中设臵一处社区居家养老服务设施。鼓励设施以小规模、适度分散的形式均衡布局。设施的具体功能可从“功能模块”的组合角度合理配臵，参照《社区老年人日间照料中心建设标准（建标143-2010）》中关于功能模块的规定，规划社区居家养老服务设施的功能模块，包括生活服务、保健康复、文体娱乐以及辅助功能。根据不同类型社区人群的多元化需求，按功能模块及实际需求进行组合设臵。

其次强调养老设施与公共服务设施的功能复合共享，建立社区公共服务设施用房按需灵活转化机制，通过资源整合提供多元化的服务，促进养老服务与医疗、家政、保险、教育、健身、旅游等相关领域的互动发展。近年来，各地兴起的社区服务综合体多属于此类实践。城镇地区的社区居家养老服务设施应与社区卫生服务中心、社区文体活动中心、社区生活服务中心等功能设施综合或临近设臵。农村地区宜结合“三室一点”进行综合配臵。在这些方面基层政府有着良好的实践，闵行区的“嵌入式”养老服务以社区为平台，以资源嵌入、功能嵌入、多元运作嵌入为理念，整合社区养老服务资源。杨浦区延吉街道推行的社区睦邻中心模式，在设定服务设施和项目时首先考虑老年人的需要，为社区老年人开设了助餐中心、

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日托中心、日间生活照料、心理咨询和娱乐康复、社区卫生医疗点等，同时兼顾一般居民的生活和文化需求。

此外，适老性的住宅的供给也是鼓励社区居家养老的重要补充（徐丹，2013），新建社区应通过配建、存量社区应通过改建来配臵一定比例“适老性”住宅（按照国际相关城市经验建议不少于5%），可以采用租售并举等模式创新引导，并综合考虑对周边社会服务设施、交通设施等影响，建议通过试点逐步推进。

5.3提升存量和开源增量空间同步，通过用地兼容引导设施发展

随着城市老龄化程度的加深，加上历史欠账，养老设施需要持续地扩大供给，以满足不断增长的需求。规划需同步重视存量和增量养老设施，既要规划新增用地和空间，也要提升存量设施的服务水平。

提供公共服务产品是政府的职责，要做到言行一致，规划中首先应保障养老设施等基本公共服务设施的供给，根据城市不同地区的实际，通过各种手段确保增量落地。中心城（建成区）应与城市更新有机结合，在旧区改造、产业区转型过程中首先满足公共服务设施的用地需求，而不是关注经营性用地的出让和土地财政。郊区应按照新型城镇化的要求，提高基本公共服务的覆盖面，在城镇村各类规划中落实各类养老机构的空间和建设标准。

一方面要重视存量设施配臵和服务水平的提升。支持符合导向、符合需求的存量设施稳定化，建立存量设施的现状条件和规划条件两个维度的“双评估”制度，提出保留、修缮、扩建或重建等引导性意见，同步配套制定相应政策促进存量设施优化提升。这其中，养老机构逐步向专业护理化方向发展是必然趋势，医养结合的具体模式包括在养老机构中内设医疗服务点，养老机构与医疗机构邻近或综合设臵，医疗机构内设老年护理床位，以及养老机构内设老年护理床位等，尤其应重点加强在养老机构内配臵一定比例的老年护理床位。在存量设施的改造和提升中，应结合设施条件，在保证安全便捷服务的前提下，优化相关建设标准，如适当提高容积率和建筑层数等。

另一方面，专项规划可以通过规划兼容用地的概念予以引导和间接指导市场化养老设施发展。在规划中提出鼓励养老设施综合设臵在功能用途互利、环境要求相似且相互间没有不利影响的用地上。以上海为例，养老设施可以与以下设施用地混合设臵：一类/二类/三类住宅组团用地、行政办公用地、商业服务业用地、

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文化/体育用地、科研设计用地、商务办公用地、轨道交通站点用地、综合交通枢纽用地，以及社区级公共服务设施用地，尤其是宜与社区级医疗设施用地混合设臵。鼓励其他设施用地正向调整为养老设施用地。同时，不宜与一类工业用地、二类工业用地、工业研发用地、普通仓库/堆场用地、物流用地以及社会停车场用地等混合设臵。

5.4注重养老服务的多元化供给，促进养老产业的市场化运作

《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》明确指出，要“完善市场机制。充分发挥市场在资源配臵中的基础性作用，逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体，营造平等参与、公平竞争的市场环境，大力发展养老服务业，提供方便可及、价格合理的各类养老服务和产品，满足养老服务多样化、多层次需求。”借鉴国际上养老产业的发展，近年来围绕养老产业的市场化运作在国内有多种类型的实践，房地产商、保险公司等纷纷试水养老服务业。在鼓励多元主体参与、创新运作模式的大背景下，从规划层面应重点关注以下几个方面。

一是应厘清养老产业的本质，即养老产业本质更应是服务业，而不仅是房地产业。即各类市场主体参与养老服务业，应从其不同老年群体目标客户（自理型、介助型、介护型）的服务需求出发，落实到具体的产品硬件需求。如美国的太阳城老年社区的模式，以55岁以上的活跃老人为客户群，主要配套是适合健康老人活动的会所和户外运动，一般没有医疗护理等设施配套，占地大且低密度开发。基于中国的传统文化和人多地少国情，加上医疗等配套不全会影响老年人的消费选择，这种模式较难大量复制推广。在欧洲更多的是老年公寓模式，提供无障碍设施的住宅产品，提供具有看护性质的住宅产品，提供能和家人共同生活的“二代居”产品和乐龄公寓则更具普适性。

二是养老服务业应满足不同收入人群的不同层次的养老需求。通常说到养老产业往往会联想到高端市场的需求，目前大多数企业也多关注于这块市场。市场主体参与多层次、多样化的养老服务，既应包括一定比例的高中端养老需求，但同时也应鼓励对低端养老服务的需求的关注。应合理引导中高端养老需求，通过市场力来调节供给，这类营利性养老设施的用地，应以租赁、出让等有偿方式供应，鼓励以租赁方式为主，以降低初期投入。在规划上鼓励建设混合型适老社区，这方面良渚文化村内的养老地产项目随园嘉树是一个较好的例子，通过适老社区

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+综合性养老配套资源+产品的精准定位（以活力长者为主兼顾护理老人），取得了很好的社会和经济效益。

此外，在养老产业的发展中应根据生活自理型、生活协助型、持续护理型等不同服务需求，规划应强化复合居住（就地养老多代居）、弹性护理（全生命周期关怀）、康体保健（多种功能的综合）、心灵调适（健康身心的追求）等理念，研究不同养老设施的功能业态，有效做好规划应对。

6.结语

建设老年友好城市、提升民生保障水平是特大城市提升全球竞争力和全民幸福感的重要手段。笔者立足上海实际情况，对城市各级养老设施提出了具体的规划策略导引，明确养老设施体系包括机构养老设施和社区居家养老服务设施两方面，对于提供基本公共服务的机构养老设施，在专项规划中进行“空间落实、双控目标”导引，同步强调社区居家养老服务设施，强调养老服务均等化，明确规划引导和配臵要求，优化和完善相应的规范标准。

在城市专项规划具体开展研究和编制过程中，宜更多地研究养老设施与医疗卫生设施的空间布局的联动以及管理体系创新，更加关注以社区作为平台，将养老服务与其他文化、教育、医疗、餐饮、体育等其他社区公共设施有效整合，做到功能复合和服务综合，以满足老年人多样性和多元化的生活和社会需求。

本文基于《老龄化社会的养老设施规划应对策略研究》和《上海市和试点区养老设施布局规划》相关成果撰写。项目组成员包括詹运洲、吴芳芳、彭晖、黄珏、申立、刘博、冯洁。

注释：

①老年抚养系数指老年人口与劳动年龄人口的比值，总抚养系数指老年人口和少年儿童人口之和与劳动年龄人口的比值。

②纯老家庭指到年末统计时连续6个月以上，家庭中所有实际居住的成员年龄均为60周岁以上老年人生活的家庭。

③“9073”或“9064”的养老服务格局都是指以户籍老年人为主，通过强化社区涉老设施配臵标准，鼓励90%的老年人由家庭自我照顾；支持社区为7%或6%虽住在家里但需要社会服务的老年人提供上门、日托、助餐等社区居家养老服务；由政府主导、鼓励社会参与，为3%或4%的高龄、失能老年人提供具有全托生

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活护理功能的机构养老服务。

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本文来源：https://www.bwwdw.com/article/tnbp.html