PPP为何落地难？金融机构被忽略导致的融资困境及建议

PPP为何落地难？金融机构被忽略导致的融资困境及建议

财务投资是PPP项目融资的重要组成部分，尽管中央三令五申禁止PPP项目名股实债，但现实情况却是金融机构投资PPP项目多为名股实债的“财务投资”，多要求社会资本方提供回购差补或其它补充增信措施。“财务投资人”具有其合理性，然而《条例》并不认可这一概念，并没有为“财务投资人”的进入留下接口。

《基础设施和公共服务领域PPP条例（征求意见稿）》(以下简称“《条例》”)的快速出台，反映出政府规范并推广PPP模式的决心。《条例》的突出亮点是确立了PPP纠纷“可裁可诉”的原则，回应了此前投资人极为关心的纠纷解决问题。《条例》的突出问题之一是忽略了PPP项目的重要参与方——金融机构，忽略了PPP模式不可分割的组成部分——项目融资。以“融资”、“金融”、“银行”、“财务投资”等关键词检索，仅发现5条直接涉及融资，内容有：一是国家制订和完善金融政策（第4条）；二是规定政府不得为融资提供担保（第18条、第44条）；三是规定融资款项不得用于项目以外用途（第19条、第47条）。《条例》不仅未正面规定金融机构的权利，未解决金融机构参与PPP融资的难点，而且不少规定对金融机构参与PPP项目构成了障碍。突出表现在：未考虑融资准入问题；不仅未解决此前规范文件冲突，而且项目合规要件更加模糊不清；未建立投资资金安全保障机制。

融资难已成为PPP项目落地难的重要原因

数据显示：融资难已经成为制约PPP模式深入开展的重要原因之一。根据一项权威统计，财政部信息平台PPP项目中仅30%左右的签约率，10%左右的落地开工率，影响落地率的主要原因是融资难。

融资落地难的原因多集中于：

一是PPP项目期限过长，金融大户银行系资金因监管机构严查期限错配等原因收缩长期限投资，而保险、养老金、社保金等长期资金因资金安全等问题投资PPP项目步伐较为滞后；

二是PPP项目投资回报率日渐降低，政府给定的投资回报率通常在5左右，有些项目甚至更低，PPP项目已进入低价恶性竞争时代；

三是PPP项目全生命周期风险较高，而且超出金融机构传统风险评估和管控能力，很多机构因“看不懂”而不投；

四是社会资本方基于出表等考虑难以出具强有力的增信，政府因《预算法》等规定更无法对项目出具增信，而以项目信用为核心的项目融资因各种主客观原因难以开展；

五是地方政府信用问题，因政府信用（履约）保障机制付之阙如，政府换届风险仍是金融机构挥之不去的隐忧，地市级以下政府项目融资更为困难；

六是社会资本方资信问题，即便社会资本方为央企，金融机构仍担心其是否具备参与全生命周期管理的意愿与能力，而非上市公司的民企融资则更加举步维艰；

七是PPP法律体系不完善，实践中对合规要素的识别较为困难，不利于投资风险控制。

然而，在当前政府类融资被切断，经济下行民营企业风险较高的情况下，未来一个时期内，PPP项目对金融机构的吸引力可能会逐渐增强。然而，如果不解决前述问题，“融资难”难以得到缓解，PPP模式亦无法深入推进。《条例》在解决“融资难”方面应该更有建树，例如可以通过明确PPP概念，澄清PPP基本理念，规范操作流程，加强履约保障等方式，最大程度扫除金融机构投资PPP的障碍。

“财务投资”已成为金融机构参与PPP项目重要途径

金融机构参与PPP项目有二种身份，一是作为项目贷款机构；二是作为股权投资机构。

尽管中央三令五申禁止PPP项目名股实债，但现实情况却是金融机构投资PPP项目多为名股实债的“财务投资”，多要求社会资本方提供回购差补或其它补充增信措施。真正意义的项目融资极为罕见。然而《条例》并不认可“财务投资人”的概念，全文仅提及社会资本方，而且没有为“财务投资人”的进入留下接口。

资本金融资（财务投资）已经成为PPP项目融资的重要组成部分，可谓中国特色PPP融资。尽管此前不少专家否定资本金融资，认为社会资本方应当以自有

资金解决资本金。但鉴于法律法规并未禁止非自有资金作为项目资本金；PPP项目真股投资条件尚不具备；社会资本方为完成国资委负债率考核多有出表需求，且为满足我国法定资本金制度要求多有资金需求，资本金融资需求较大，金融机构多选择固定收益的资本金融资，而非真股投资。

资本金融资是市场用“看不见的手”调节我国法定资本金制度“刚性有余、灵活性不足”缺陷的自发选择（参见笔者所撰《被误读的建设项目资本金》一文）。笔者认为具有合理性。对于政府而言，只要存在社会资本方承担全部投资、建设以及运营责任，其实风险较为可控，大可不必直接否定或避而不谈。

因为，对于金融机构而言，如果项目风险较高，则一定会要求社会资本方追加增信，实质仍然从事传统企业主体信用融资，而社会资本方则会基于自身经济实力慎重选择项目，这也是一些项目因融资难流产的原因；如果项目风险较低，则会选择真股投资的项目融资，此时金融机构作为社会资本方与产业资本共同承担项目责任。

实务中真正令人担忧的情况是：金融机构在不具备审慎评估项目风险的情况下，盲目从事项目融资，产业资本以极小的资本投入（可能仅为资本金的1%-2%）撬动大杠杆，项目可能存在较大失败风险。但是即使在这种极端情况下，我们仍然应该相信市场的自净能力，相信金融机构有能力要求产业资本自担合理的资本金比例，例如某政策性银行在纯政府付费项目上要求中标投资人投入不低于8%的资本金。实际上，这是市场以“看不见的手”调节法律机械规定的又一实例。

综上，《条例》应对当前大量存在的PPP项目财务投资现象作出回应，认可金融机构作为“财务投资人”的身份。

基于融资方视角对《条例》的完善建议

金融机构作为融资方参与PPP项目的核心诉求：

一是畅通准入通道，目前金融机构的股权投资较为尴尬，作为社会资本方则被质疑投资能力，由武汉地铁8号线引发的“合格社会资本方”的讨论仍未停止；作为财务投资人则被质疑准入资格，不少地方政府明确禁止财务投资人作为股东《,条例》在准入方面不仅无所建树，一些规定反而加重了准入困难。

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/tmj8.html