罗汉经贸高级英语Unit9公平应该成为经济政策的目标吗 中文版

公平应该成为经济政策的目标吗？

在经济扩张时期，人们的收入在增加，生活水平在提高。但即便是在好的年景，总有一些不太走运的人被落在了后面。政府应在什么时候、采取何种方式进行干预，以确保不仅把馅饼做大，而且使每个人都能得到公平合理的一份？

本文是国际货币基金组织财政事务部工作

人员撰写的

自90年代初期以来，全球产出以每年3％以上的速度增长，通货膨胀在大多数地区均有所下降。由于一些群体和个人做得比其他人成功，在许多国家（包括发达国家和发展中国家），收入差距扩大了。如果经济增长和公平分配不能总是相伴而行，决策者应如何作出反应？这是决策者现在所面临的最紧迫问题之一。

公平的重要性

不同的社会对公平有不同的理解，而社会标准和文化定式直接影响着那些旨在促进公平的政策的形成和实施。尽管大家一致认为：收入、财富或机会的绝对不均是不公正的，应该采取措施来提高社会最贫困成员的收入水平，但在下列问题上，如是否有必要一味追求更高层次的收入公平分配以及什么是构成公平分配的要素等，几乎没有一致的意见。由于公平问题与社会价值观念相互交织，密不可分，因而它十分复杂 ，但决策者仍必须给予足够的重视，其原因有以下几个：

·一些社会认为，公平就其自身而言是一个值得追求的目标，因为它符合道义原则， 并与公正和社会正义有着密切的联系。

·旨在促进公平的政策举措会直接或间接地对减轻贫困产生有利作用。当收入能够更平均地分配时，生活在贫困线以下的人数会减少，而改善公平的政策措施——尤其是投资于人力资本——从长期看会促进经济增长，降低贫困。

·人们不断体察到一些群体因性别、种族、民族渊源不同而遭受歧视，解决此问题的关键是确保这些群体能够充分获得政府的服务以及在劳务市场上得到公平待遇。

·今天的许多政策会对子孙后代的福利产生影响， 这就出现了代际公平的问题 。例如，向现在的退休人员提供非常优厚的退休待遇势必会损害未来退休人员的利益 ——这在许多转轨国家和工业化国家是一个非常重要的问题。

·推行旨在促进公平的政策措施会增强社会凝聚力，减少政治冲突。为达到效果 ，大多数政策需要广泛的政治支持，而在收入分配被认为是公平的时候，这种支持更易于获得。然而，为宏观经济调整而进行的结构改革可能在短期内造成失业增加，使不平等状况更加恶化。在这种情况下，至关重要的是建立一个有较好针对性的社会保障体系，保护穷人的消费水平。

不公平的加剧

收入不均的程度在不同地区之间差别很大。在拉丁美洲和撒哈拉以南非洲地区程度最高，在东欧最低；其他地区介于这两个极端之间。基尼系数是衡量不公平最常用的指标，0代表绝对公平，1代表绝对不公平。在拉丁美洲，平均基尼系数差不多是0．5；在撒哈拉以南地区，平均基尼系数稍低一些，但国与国之间差别很大。在非洲和拉丁美洲，收入不均具有地域特征，即城市的平均收入大大高于农村。

在很多国家，收入不均近年来一直在加剧，这在转轨国家最为惊人。它们的平均基尼系数在80年代末之前一直是0．25左右，但到了90年代中期，已经上升到0．3以上。这可能不像是一个巨大的变化，但考虑到被评估的时间是如此之短，这个变化则是相当显著的。各国的基尼系数在较长的时期内是相对稳定的，但在一些主要工业化国家，收入不均已有所增加；在一些东亚国家，也开始如此。

关于收入分配的大多数争论集中在工资收入上，但工资仅能部分说明问题。财富的分配（进而影响到资本收入）比劳动收入要集中得多。在非洲和拉丁美洲，土地所有权的不平等被认为是促使总体收入分配形成的一个重要因素。而且，在近年来，许多国家出现了由劳动收入向资本收入（包括自我就业所获得的收入）转移的现象。在转轨国家，这种转移主要是由于国有资产的私有化而引起的。对于那些资本市场和基金业发达的国家，对非劳动收入趋

势的分析更为复杂一些。基金管理人和其他金融机构获得了相当大份额的资本收入，而资本收入占家庭总收入的比重随着每个家庭个人的生命周期而出现明显的变化。

全球化是其原因吗？

世界各国的劳动力市场、商品市场和资本市场因全球化而连在了一起。日益增加的贸易流动、资本流动、人员流动以及技术进步把生产专业化推到了更高的程度，而专业化生产的环节在地域上又是四面八方。发展中国家拥有大量的非技能劳动力 ，它们在生产、提供非技能劳动密集型产品和服务方面，比发达国家具备比较优势，因此，发达国家在生产类似产品和提供类似服务时，遇到了越来越大的竞争压力。经济理论告诉我们，这将压低发达国家非技能工人的相对收入，相应抬高发展中国家非技能工人的收入。

根据这一理论，一些人撰文指出，全球化是导致发达国家收入不均不断扩大的祸因。其他人则争辩道，发达国家技能工人和非技能工人之间工资差距扩大的真正原因是技能密集型技术的发展和扩散，而不是由于贸易的日益扩大。还有一些人进行了实证研究，试图测算贸易和技术进步在造成发达国家非技能工人工资相对下降中哪一个起的作用更大一些。就贸易扩大导致非技能工人和技能工人拉开工资差距的数额而言 ，所得出的估计数据从微不足道到50％。之所以出现这么大的差距，是因为各发达国家的生产结构不同，以及与发展中国家低技能工人存在着直接竞争关系的工人占劳工市场的比例大小不同。

关于全球化对发展中国家收入分配所产生影响的争论与其对发达国家所产生影响的争论相似。在其他条件相同的情况下，对外开放的不断扩大势必提高发展中国家非技能工人的工资，但实际情况未必如此。有证据表明，东亚国家非技能工人的相对工资在60年代和70年代有所提高，但拉美国家非技能工人的相对工资在80年代和90年代初期却下降了。对拉美国家工人工资下降的解释有两个：第一，一些非技能劳动力资源更为丰富的亚洲发展中国家——孟加拉国、中国、印度、印尼和巴基斯坦——开始实施了对外开放政策；第二，新的生产技术的出现和使用对技能工人更为有利。

全球化对收入分配的影响看来在一定程度上取决于一个国家的发展水平以及它所拥有的技术。与此相类似，国际竞争的环境可能会改变一些机构（例如工会组织）的行为，并进而对收入分配产生影响。有些评论家提出这样的观点，即资本的自由流动和全球化限制了工会成员获得“工会工资溢价”的能力，从而降低了工人讨价还价的能力（相对于资本而言）。

此外，随着贸易壁垒的减少以及生产布局在不同行业间的重新调整，全球化可能会使收入分配的短期变动更为剧烈。

人们经常提出这样一个观点，即全球化使得政府推行均贫富政策更为困难。资本和劳动力自由流动的加快，限制了政府通过征税向那些受全球化影响的人群转移收入的能力。由于资本流动在一定程度上比劳动力更为活跃，税负的对象更可能转移到劳动力身上（政府征税的目的是为了建立社会保障体系，以保护那些受全球化影响的人们）。

政策反应

各个国家对促进公平的重视程度不同，所采取的策略差异也很大。有些国家持积极主动的态度，动用公共资源来提高最低收入阶层的收入水平。另一些国家则把政策重点放在向高收入阶层征收高档累进税上。还有一些国家担心单纯的扶贫政策可能会造成经济的无效率和扭曲，不利于经济增长，于是决定采用间接的方法，即通过刺激整体经济增长来达到帮助低收入家庭的目的。

在80年代的拉丁美洲，决策者的首要目标是实现可持续的经济增长，而稳健的国际收支状况和结构改革被看作是实现这一目标的关键因素。在转轨国家，经济增长也是其首要目标之一，但他们所采取的策略中包含有这样的政策，即对在转轨过程中最可能遭受打击的人群提供帮助，具体措施有：分发私有化企业的股票，对社会保障措施加以修改以保护最为脆弱的阶层，建立社会保障体系（例如，特定补贴，现金补偿 ，发放解聘费，对裁减下来的公务员实施再培训，兴办公共工程项目，等等）。然而 ，由于财政资源匮乏，这些政策的实施十分困难。

以税收和支出为主要内容的财政政策，是政府实施收入再分配最直接的工具，短期如此，长期亦如此。然而，这种再分配性的税收政策所产生的效果一直不大，在全球一体化的情况下更是如此。决策者们应该着力于构造一个范围广、效率高、易于管理且边际税率不高的税收体系。尽管税制的首要目标是提高效率，但决策者还是应该考虑一下税收负担如何分配，使得这个体系既公平又合理。

就收入再分配而言，财政支出比征税更容易达到目的。社会性支出和收入分配之间的联系非常之强，尤其是卫生保健和教育支出。通过它，政府能够对人力资本的形成和分配施加影响。从长期看，对贫穷阶层人力资本进行公共投资是降低收入不均的有效途径。

政府能够和应该在社会性支出上投入多少资金，取决于许多因素，其中包括税收占国内生产总值的比重以及其他项目开支所需要的资金。公共开支只有在能够带来更高的社会效益时才应取代私人开支。公共开支的优先目标应该放在最有实效的项目上 ，对于那些不能产生实效的公共开支项目应予以控制，如过渡性的军事开支、向人员臃肿的公务员队伍支付工资、向经营无效率的公共企业给予财政资金支持，等等。对公共服务进行改革以及把一些公共服务转由私人部门提供，很可能既对经济增长有利 ，又对促进公平有利；如果这一过程能够辅之以在社会保障领域增加支出，效果将会更佳。这在发展中国家尤其适用，因为这些国家公共部门的雇员主要来自中产阶级和上中产阶级。

在教育和卫生保健方面投入资金会改善现有的收入分配格局，但其效果则在很大程度上取决于资金在行业内是如何分配的，以及谁是受益者。研究结果表明，花费在基础教育和基本卫生保健项目的开支是让穷人受益的最有效途径，远远优于花费在高等教育或以医院为基地提供治疗服务方面的开支。它会降低不同收入阶层之间在人力资本方面的差距，进而达到在长期内减少收入不均的目的（参见本期Sanjeev Gupta ，Benedict Clements和Erwin Tiongson的文章，“对人力发展的公共开支”）。研究结果还表明，在那些没有实行一些形式的医疗风险基金的国家，遭遇严重的疾病是导致家庭破落的最主要原因。

在向低收入阶层以及因改革而遭受不利影响的人们提供支持时，财政政策通常被认为是一个主要工具，但仍有许多国家为对收入分配施加影响，实行了特定的劳动力市场政策，其理论依据是：相对工资对收入不均的整体状况具有举足轻重的作用。许多欧洲国家选择采用以下政策，如提高最低工资标准，提供优厚的失业救济，实施范围广泛的就业保护措施等。尽管这些政策的实施会导致刚性，但赞同者认为它们有助于实现社会所期望的收入再分配；而反对者则反驳道，它们对新增投资起抑制作用，破坏新就业机会的创造和经济增长。美国选择的是较具灵活性的劳动力市场，实现了很高的就业水平，但代价是加剧了收入不均。为减轻市场灵活性对低收入工人的潜在影响，美国采取了工资补贴措施，既对收入进行了重新分配，又促进了就业。鉴于劳动力市场政策对收入的潜在影响是如此之大，无论在发展中国家还是在新兴工业化国家，上述不同观点便成了有关收入不均争论的中心。

政府也可以通过货币政策以及他们的整体宏观经济取向来间接地影响收入水平及其分配。例如，高通货膨胀会遏制经济增长，扩大收入不均。贸易自由化将促进经济增长，营造更为公平环境（对那些长期实行限制性贸易政策的发展中国家，如征收农产品出口税和对进口实行保护性关税等，实施贸易自由化政策，效果更佳）。货币贬值对公平也可能产生影响，特别是对低收入国家而言。在这些国家，穷人往往集中在农业密集型的出口部门，而中、上等收入的城市居民则更依赖于进口。

另一个重要的问题是：政府是应关注最终的结果呢（例如把处在贫困线以下的人数减掉多少），还是关注于确保全体社会成员拥有平等的机会。在收入极度不均的情况下，结果是触目惊心的。但在其他情况下，最需要的是建立一个公平竞争的环境，着力于实施一些有效的政策，以利于不同收入阶层之间的流动和确保收入和财富是通过公平合理的手段获得的。政府为促进机会均等而实施的措施包括以下几种：放松对经济的管制；建立起一些强有力、勇于承担责任的机构，包括一个能够充分发挥作用的司法体系；减少腐败行为的可乘之机（遏制腐败会直接降低收入不均，因此腐败活动的受益者是那些达官贵人）；为民众提供获得医疗保健和教育服务的充足机会。

政府在实施以公平为导向的政策时，会遇到很多障碍。首先，最重要的是资金问题，因为在特定项目上花费太多可能与可持续性的宏观经济框架不相协调。其次，在许多发展中国家，有很大比例的人口从事农业或在非正规行业内就业，政府往往关心不到最为脆弱的群体。农业、其他非正规行业与正规行业机构（包括政府）的相互交流十分有限，以致政府在提供支持（例如，现金支付）时很成问题。与此相类似，行政管理能力的匮乏可能会妨碍重新分配：例如，在税收管制薄弱的国家，逃税现象是严重的，这使得政府利用税收手段为再分配政策筹措资金变得十分困难。政治上的限制因素也会妨碍类似努力，诸如调整支出向穷人倾斜、向穷人重新分配土地和其他资产等，因为低收入群体的政治影响力和其他利益集团不可同日而语。法律上的限制因素也可能阻止政府采取促进公平的举措：例如，中央政府可用于再分配政策的资金数量可能受有关收入分享的宪法原则所制约。

基金组织的态度

国际货币基金组织经常就宏观经济和结构问题向成员国提供建议，由于这些建议往往涉及到收入分配，它与成员国磋商时不得不讨论公平问题。然而，国际货币基金组织对这些问

题的介入应与其授权职责框架相一致，如促进国际货币合作、平衡国际贸易的增长以及稳定汇率体系等，这在国际货币基金组织协定中有明确的界定。该组织正是在履行其宏观经济使命的情况下，才会对经济和人力资源的可持续发展有所贡献。为帮助成员国实现更大程度上的公平，国际货币基金组织在其提出的建议中支持下列政策举措：

·宏观经济政策应确保实现低通货膨胀和稳健的国际收支状况，进而为经济繁荣奠定基础；

·结构性政策应能够增强一国的经济增长潜力；

·在公共部门运作中倡导良政管理，增加透明度；

·推进稳健的财政政策，包括建立公平有效的税收制度；降低非生产性公共开支；把开支转向最能为穷人创造福利的项目上，例如提供基本的医疗保健服务和基础教育；

·建立有较好针对性的社会保障体系，以减轻改革在短期内所带来的负面效应。这也是为改革争取政治支持所必需的。这些改革的目的在于实现宏观经济的稳定以及为长期可持续增长扫除障碍。

前不久，国际货币基金组织对其扩大结构调整贷款（ESAF）的实施情况进行了内 、外评估，在此基础上，该组织开始有系统地把社会保障问题纳入了自己的业务活动之中，并对成员国的支出结构给予更多的关注。

本文是根据国际货币基金组织财政事务部支出政策处向经济政策与公平大会提交的论文改写的。该会议在国际货币基金组织主持下，于1998年6月8—9日在华盛顿召开。

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/tmcx.html