农村土地整理模式、技术标准及其对土地资源优化配置的影响——以嘉兴市为例

浙江大学

硕士学位论文

农村土地整理模式、技术标准及其对土地资源优化配置的影响

——以嘉兴市为例

姓名：屠帆

申请学位级别：硕士

专业：土壤学土地资源管理

指导教师：吴次芳

2002.5.1

农村土地整理的模式和技术握Ｉ筐承其对

土地资源优化配置的影响一一一以嘉兴市为例

屠帆

浙江大学环境与资源管理学院

摘要

ｌ近年来，随着人口的持续增长、经济建设的持续快速发展，保护耕地的问题越来越引起各级政府和理论界的关注。基于这个背景，】９９７年中共中央、国务院首次明确提出了积极推行土地整理，搞好土地建设，提高耕地质量的要求。在这之后，土地整理工作在全国蓬蓬勃勃的开展起来。为进一步推进土地整理，有必要在实践基础上，对土地整理工作进行分析归纳总结土地整理，了解目前还存在的问题，并提出相应的对策措施，以使这项工作能长期开展下去，更好发挥土地整理对土地资源优化配置作用。１

本研究以嘉兴市土地整理实践为例，对１９９７－－２００１年实施的土地整理项目进行全面调查，并在嘉兴地区进行了对土地整理实施评价和土地整理权属调查情况的抽样调查，具体研究内容包括：?土地整理概念辨析。将土地整理与土地开发、土地复垦进行对比分析，对土地整理的概念进行界定，分析了土地整理的基本特性。

?土地整理的区域分布和类型。根据嘉兴地区１９９９年以来开展的１００７７亩标准农田建设的实践，总结了嘉兴地区土地整理的模式，各自的特点及取得的效果，将土地整理模式与整理区域所处的自然、经济条件相结合，为土地整理项目操作提供选择途径。

?土地整理的技术标准．土地整理的技术要求和一定生产力发展水平及自然环境条件密切相关。针对平原水网的实际情况，提出了当前嘉兴地区土地整理的技术标准，为土地整理实施提供可参照依据。

?土地整理中的权属调整模式。通过整理前后土地经营规模、经营效益等的对比分析，总结了嘉兴地区土地整理中权属调整的模式、意义及其存在的问题。

?土地整理的运作模式。为实现土地整理工作长期化、社会化的目标，土地整理必须走产业化及市场化运作的道路，根据嘉兴地区土地整理的实践，探讨了市场化运作的可能性以及市场化运作的基本模式。

?土地整理对土地资源优化配置的影响。围绕土地资源优化配置的相关理论，总结土地整理对实现优化土地资源配置的影响。

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关键词：土地整理、濮式土地资源优化配置

致谢

本论文是在我的导师吴次芳教授的悉心指导下完成的。在论文的成稿过程中，导师对我论文的选题、构思、内容进行了大量的指导。在职研究生期间，导师渊博的学识、对学科前沿敏锐的洞察力、严谨的治学态度、平易近人的作风都给我留下了深刻的印象，是我在治学道路上终生的楷模，在此，表示我深深的献意。

感谢刘卫东老师、吕军老师、王珂老师、徐建春老师、叶艳妹老师、王建弟老师、王深法老师的传道授业；感谢楼建悦老师、宋露老师的大力帮助，做为研究生班的班主任，在生活上、学＞－－ｊ上均给予我们无微不至的关心；感谢鲍海君博士给我的论文提出了许多有益的意见。

嘉兴市国土资源局王国和局长、陈付良副局长、周照荣处长、俞建英处长给我就读研究生提供了良好的机遇和条件。周照荣处长和我的同事钱伟、孙训华在我就读期间，在工作上给予了我大力帮助，使我能够腾出时间完成学业。嘉兴市水利局郑建根、嘉兴市农经局许超为本论文提供了宝贵的资料。对这些关心我、支持我的领导和同事在此我一并表示诚挚的谢意。

此外，我想特别谢谢我的文夫吴胜强先生，我的婆婆和母亲，他们理解和支持我的工作和学＞－－ｊ，为我毫无怨言的承担了照顾孩子和家庭的重任。宝贝儿子吴峥给我的生活增添了无穷的乐趣。生活中能与他们相伴，是我最大的快乐和欣慰。

最后，对参加本论文评阅、答辩和对本论文提出宝贵意见的所有老师和同学表示诚挚的献意。

屠帆

二００二年五月

图表目录

图３－１嘉兴市２００１年土地利用结构………………………………．．２０表３－１嘉兴市１９９７－２００１年补充耕地潜力结构表…………………．．２２表３－２嘉兴市１９９０、２０００、２００１年农业用地与建设用地比例……２２表３—３嘉兴市城镇人口、面积统计表………………………………．．２４表３－４嘉兴市农村人口、宅基地面积统计表…………………………．２５表３－５嘉兴市圩区整治、中低产田改造面积统计表………………．．２８表３－６嘉兴市１９９９—２００１年标准田建设建设情况…………………２９表３—７嘉善县陶庄镇湖滨村土地整理项目整理前后地类变化……一３１表３—８海宁市庆云镇土地整理项目整理前后地类变化………………３４表３—９平湖市钟埭镇中寺土地整理项目整理前后地类变化………一３６表３—１０海盐县通元镇雪水港村土地整理项目整理前后地类变化…３８表３—１１平湖市庄基村宅基地整理项目整理前后地类变化…………．３９表３—１２嘉兴市土地整理区域分布表…………………………………４０图３—２嘉兴市土地整理净增耕地来源………………………………４１图３—３嘉兴市不同区域土地整理投资比较…………………………４２表３—１３嘉兴市土地整理项目分区域统计表………………………．．４３表４—１土地整理前后流转农户规模比较……………………………．．５２表４—２嘉兴市土地整理前后２２个乡镇流转取得租金对比……………～５３表４—３嘉兴市１６个乡（镇）土地整理前后年产值比较……………一５４表４—４土地整理前后经营类型比较……………一…………………………５４表４—５土地整理后新型投资主体经营情况……………………………５６图４—１农户对土地整理认同度调查…………………………………～５７图４－２农户对土地整理项目质量评价调查…………………………５７图４－３土地整理的好处调查…………………………………………～５８图４－４农户对土地整理后权属调整意向……………………………５９图４—５农户对土地流转态度调查……………………………………５９图４－６农户计划进行土地使用权流转意愿调查……………………６０图４—７在何种情况可进行土地流转调查……………………………６０图４—８

农户放弃承包田意愿调查……一……………………………６１表４－７土地整理前后土地流转类型比较６４

１绪论

１．１４究土地整理的意义

１．１．１当前土地利用上存在的问题

?耕地数量日益减少，人地矛盾突出

从１９５７年以后，我国的耕地面积开始减少，平均每年减少５３．３公顷（８００万亩），１９８５年达到顶峰，当年减少耕地ｌ００万公顷（１５００万亩）。１９７９年至１９８９年，耕地减少了３６６．６７万公顷（５５００万亩），相当于一个山西省的面积。近３０年累计减少了相当于辽宁、四川、河北三省耕地面积的总和。１９９１年以后，由于各类开发区的兴建、交通、通讯和工矿企业及房地产开发等各行各业的发展，耕地减少有愈演愈烈之势，如１９９２年减少耕地６６．６７万公顷（６００万亩），１９９５年减少３８．８９万公顷（５８３．３万亩）。但在耕地锐减的同时，我国入口以年增长１５００Ｚｉ的速度增加，人地矛盾日益紧张。全国人均耕地面积从建国初期的０．１６７公顷（２．５亩）减少至１９９６年的０．０８公顷（１．２亩），仅相当于世界平均水平的四分之一。全国有６６６个县、市人均耕地面积低于联合国提出的０．８亩的警戒线。１９９６年，全国平均每０．６７公顷（１Ｏ亩）耕地负担人数４８．３３，比１９７８年的６．４５个增加了３１．８８个。据预测，２０５０年我国人口将达到１８亿，耕地不断减少，人口还在增加，这一增一减，使本已负担沉重的土地资源不堪重负。

?耕地质量不高，后备资源不足

耕地质量差，退化严重。全国６６％的耕地分布在山地、丘陵和高原地区，只有３４％的耕地分布在平原、盆地。我国耕地的总体质量不高，与发达国家或农业发达国家相比，粮食单产相差１５０—２００公斤。在全部耕地中，基本无限制、质量相对较好、有灌溉设施的耕地包括灌溉水田、水浇地和菜地，仅占耕地总面积的３９．９％。全国还有６０６．６７万公顷（９１００万亩）耕地坡度在２５度以上，长期耕作不利于水土保持，需逐步退耕。

有水源保证和灌溉设施的耕地只占４０％，中低产田占耕地面积的７９％。由于荒漠化的直接影响，我国耕地中近一半存在不同程度地逐年退化。据１９９２年水利统计资料，我国盐碱化耕地面积为７．６３万公顷，占全国耕地面积的８％。据全国第二次普查资料，我国沙化耕地面积达到２５６．２１万平方公里，占全国耕地普查面积的１．９３％。全国沙漠化地区有退化耕地７．７３万平方公里。全国耕地水土流失面积达４５４１万平方公里，占全国耕地面积的３４．２６％，同时，据水利部调查，全国有急需治理的水土流失坡耕地约４７００万平方公里。

我国可开发的后备土地资源不足，我国拥有宜耕荒地资源２．０４亿亩，按照６０％的垦殖率计，可开垦耕地１．２２亿亩主要分布在西北、东北和华北这“三北”地区。但由于生态保护的要求，耕地后备资源开发受到严格限制，今后通过后备资源开发补充耕地已十分有限。

?土地经营规模小，利用率低，不能适应农业和农村现代化的要求

据农业部农村经济研究中心和中央政策研究室在全国农村固定观察点近３００个村近８万户农户十几年追踪调查。１９８６年我国农村户均土地规模９．２亩，１９９２年下降为８亩，１９９７年又下降为７．６５亩。由于农户土地规模狭小，自给性和小而全的特征十分明显，面对激烈的市场竞争，单个的农户因其自身素质和客观环境条件的局限，从市场获取信息的能力有限，对市场的参与度低，生产的产品卖不出去，农民增产不增收的情况时有发生，难以抵抗市场的风险。近年来农民收入增长速度减慢应是最好的例证。同时，土地规模小，导致经营规模不经济，农产品成本节节攀升，市场竞争力减弱。据有关部门对小麦、稻谷、玉米、高粱、大豆等几种农产品成本调查表明，每百元产值物质费用成本，１９８５年为５６．７１元，１９９０年为６０．８２元，１９９７年为７２．１６元，呈逐年上升趋势。

?耕地占补平衡注重于数量平衡，未能达到质量平衡

我国对保护耕地数量的认识一直较为深刻，但对保护和提高耕地质

量的认识却处于“混沌”状态。东部地区经济发展快，耕地占用量大，且这部分耕地绝大多数质量较好，是位于城镇周边地区的高产粮田。而补充的耕地由于是新开发和整理后的耕地，在质量上和已占用耕地无法划上等号。耕地质量保护和数量保护是一个问题的两个方面，在一定的技术经济下，耕地的数量和质量是可以相互转化的。保护一定的耕地数量，是保护和提高耕地质量的基础；而耕地质量的提高，也会对耕地数量产生“乘数效应”。

?建设用地总规模难以得到有效控制

１９８６年一１９９６年，我国城市非农业人口增长５９．７％，同期城市用地扩大１０６．８％。１９８５年村镇用地面积为８１３．３３万公顷，人均用地９７．７平方米。１９９６年土地详查数字显示，村镇居民点用地已扩展到１６４５．５８公顷，为１９８５年用地面积２倍多。在（（土地管理法》出台之后，各地加大了耕地保护工作，耕地数量下降趋势得以缓解，但建设用地总规模扩大的现象未能得以有效控制，农用地和建设用地之间的矛盾仍很突出。１．１．２土地整理的重要意义

?改善农业生产条件，实现农业生产增产增效

土地整理主要针对改变沟浜交错、地类交叉、渠系老化不配套的土地现状，进行水利设施配置、道路和林网建设，从而可以极大的改变农业生产基础条件，降低农业生产成本，实现农业增产增效。地类一致、高低一致的田块有助于实现农业机械化生产，扩大农业生产规模面积；合理配套的田闻排灌渠系可提高输水和排水能力，降低输水过程中损失，提高农田防洪抗涝能力；贯通田间的机耕路为农业机械化生产提供了基础条件，并延伸了农民到田头工作的出行距离。

?增加有效耕地面积，缓解耕地面积减少趋势

土地整理净增耕地的来源主要有：（１）农田整理通过归并畸零不整的农田、田坎、沟渠和田间道路，使其成为单块较大的农田，即可新增不少有效耕地面积。根据土地详查资料，中国田坎面积高达１２４６．７万公顷、

沟渠４８６．７７Ｙ公顷、田间道路计约６６６．７万公顷。据调查，农田通过整理一般都能新增５—１０％的耕地面积，仅此一项整理最终完成后，就可新增耕地面积近６６６．７万公顷。（２）村庄土地整理。若按国家《村镇规划标准》的上限指标人均建设用地１５０平方米计算，即使到达人口高峰年时，农村建设用地还可以腾出近６８０万公顷土地，若５０％能恢复为农田，可增加耕地３４０万公顷。（３）Ｓ－矿废弃地及灾毁地复垦整理。中国目前因开采矿产资源造成塌陷、挖损、压占、破坏废弃的土地约２８０万公顷，按３３％复垦率计算，通过复垦整理土地可增加耕地９３．３万公顷。通过三项土地整理可增加耕地１１００万公顷，从耕地数量上一定程序上保证了中国人口高峰年时粮食安全的物质基础。

?改善农村生活和居住环境，提高农民生活质量

农业和农村现代化现阶段的最终落脚点在于提高广大农民的生活质量和生活水平，体现在土地整理中，也从单纯的增加耕地面积转为改善农村的整体风貌。如：重视农田防护林的建设，树种选择考虑防风与美观兼顾；实行殡葬改革，进行坟墓迁移，进行集中统一安置；对农民新村进行统一规划，将改善农民居住水平与提高建设用地率相结合；保护水体不受影响，并在外河两侧进行圩堤建设，保证农业生产和居住安全。

?增强村级经济和农民个人经济实力，改善基层干群关系

由于进行泵站建设、渠道合理布局和硬化，整理后的农田灌水排水能耗降低，农业生产规模扩大，实现农业机械化生产，可以降低农业生产成本。整理后土地质量提高，单位面积产量增加。整理后土地经营范围扩大，宜种性广，尤其是进行产业结构调整后可大大增加农民收入。整理后增加的耕地，通过实现新增耕地折抵建设用地指标，实现指标有偿使用，增强村级经济实力。这些都可以有力地改善干群关系，真正体现了代表最广大人民群众的根本利益。

１．１．３土地整理中存在的问题

?土地整理质量标准不够统一

由于各地的地理环境、地质、地貌条件都不相同，土地整理的重点和要求也有所不同。因此，除了全国性的土地整理验收标准外，各地应因地制宜，针对土地整理的不同区域特点和类型分类指导，提出土地整理项目实施过程中的具体标准。这些标准的制定，一要具体，二要具有一定超前性。有了具体的可操作性的要求，土地整理的质量才能够量化和比较，有利于保证土地整理项目的质量。

?对土地整理的可行性研究不够重视

目前在土地整理项目的申报中，虽然都附有项目的可行性研究报告，但可行性研究的程序不够规范，研究的内容和深度均停留在初级阶段。土地整理项目可行性研究应分两步：第一步是进行土地整理专项规划，在一个大区域内对该区域土地整理进行可行性分析，区域界线以行政区划界线为单位，土地整理专项规划应根据对各地土地整理潜力的调查，结合近远期土地利用总体规划的目标和方针以及可投入土地整理的资金，提出近远期土地整理的目标、实施重点区域。最小为乡级政府界线，以保证土地整理规划确定的任务能顺利实施，具体的土地整理项目实施必须在土地整理专项规划的指导下进行。有了专项规划的指导，能保证土地整理项目选址具有科学性和整理性，保证建成后的土地整理项目能得以永久保护。第二步是在具体的土地整理项目实施前，还必须对项目进行具体可行性研究分析，分析土地整理项目实施后在经济、社会、生态效益方面的影响，对整理过程中可能产生的不利影响降低到最低程度。

?权属调整运作不够规范

在现阶段土地整理项目实施中，普遍缺少土地整理权属调查资料和土地整理权属调整方案，涉及土地权属调整的，一般由土地所有者或者使用者之间以口头商量的形式达成协议。其原因：一是我国土地所有制形式实行的是国家所有和集体所有，而非个人所有，个人仅有土地使用权，而且这种所用权主体通常与行政管理的主体相结合，因而土地调整

的程序往往简单化，由土地所有者进行统一安排；二是土地整理任务常常以政府行政命令的形式下达，为保证完成任务，对土地整理权属调整程序简单化。

?土地整理的投资主体仍较单一

土地整理产业化在我国还刚刚起步，各地也有一些鼓励土地整理产业化运作的政策出台，但纲领性的多，实施细则的少，土地整理仍以政府投资、实施的多。

?土地整理实施后效益评估体系尚未建立

土地整理项目的实施和建成只是完成了一部分工作，这些项目建成后，具体发挥了哪些效益，包括对当地社会、经济、生态效益的影响，这些都必须在项目建成后继续实行跟踪调查，分析土地整理项目实施中存在的问题以及随着社会经济发展项目应随之做哪些调整与完善，这些对促进土地整理事业的长期发展是非常重要的。

１．２国内外研究动态

１．２．１国内研究动态

在我国土地整理很早就已经开始。本世纪初，已有“土地整理章程”的制订，新中国成立后，多次进行了以基本农田建设为主要内容的土地整理。改革开放后，尤其是进入九十年代以来，随着耕地总量动态目标的提出，土地整理已成为节地挖潜、增加耕地面积的有效途径。为指导各地土地整理工作的开展，国土资源部于２０００后制订了土地开发整理行业标准，对土地整理开发规划的编制、土地整理开发设计、土地整理开发项目验收提出了具体的要求。各地也结合土地整理的实践，开展了土地整理项目运作、融资、土地整理综合效益实现途径方面的研究。对如何在土地整理中体现可持续发展的思想，研究较深入的有浙江大学夏莉莉在《土地整理区农地可持续利用评价指标体系研究））中提出的指标体系，指标筛选从农业土地总量动态平衡和农业土地永续利用两个方面构

建。随着土地整理工作的深入，在土地整理研究上也开始转向定量和信息化方向研究。邓寿昌在（（土地整理中大面积土方工程几种最优计划高的计算方法》提出土地整理土方工程最优计划高的计算。在土地整理对生态环境的影响方面，叶艳妹等提出了生态环境保育型农地整理结构、田间道路和河沟渠的模式设计方法。

１．２．２国外研究动态

在国外，早在１７８９年，俄罗斯建立了世界了最早的土地整理大学，即现在的俄罗斯国立莫斯科大学，开始进行土地整理理论和技术方法研究。特别是针对农地分散、土地开发不充分、水利交通设施或配套不完善的情况下如何进行土地整理工程技术进行了较多的研究。现代意义上的土地整理起源于中世纪的欧洲，法、德等国家在欧洲属较早进行土地整理的国家。在１８２１年，普鲁士颁布共有地分割时，即实行土地整理。在办理初期是以简单的交换分合来促进农地集中，以提高土地利用，由于效果明显，西欧其它各国及邻近日本积极仿效。在不同的国家，由于国情和经济、社会发展水平的差异，土地整理的内涵不尽一致。世界上提出土地整理较早的国家和地区，如德国、法国、俄罗斯、加拿大等欧洲国家，将调整土地利用结构和土地利用关系，实现土地规划目标的实施过程称为土地整理；日本称为土地整治或整备；韩国称为土地调整；台湾地区称为土地重划。

从８０年代开始，在一些国家和地区对土地整理理论、方法、模式进行了研究。随着人们对土地资源价值认识的加深，他们还根据本国的实际情况，深入研究了自然资源环境价值纳入国民经济核算体系，该研究现已成为国际焦点。１９９６年，在莫斯科召开的国际研讨会上，专家们提出了要统一进行科学研究和制定土地利用和土地整理的标准，并取得了一定成果。

国外在土地整理过程的实践中呈现出以下特点，以台湾、德国、荷兰为例：

（１）有较完备的法律法规

台湾的《农地重划条例））是土地整理的重要依据。在农地重划条例中规定了土地整理详细的作业流程和实施要点，包括：（１）土地整理区的选定，规定符合６个条件之一的项目有申报土地整理区的资格；（２）土地整理项目的申报，项目的申报除了要上级主管机关核定外，必须进行公告；（３）重划土地分配的原则和分配程序；（４）参与农地重划者的负担项目和重划负担的计算方法；（５）重划后地价处理方法；（６）重划后的权利清理及地籍整理；（７）重划后农水路的管理维护。

１９５３年，前联邦德国颁布了第一部《土地整理法》，１９７６年、１９８２年又先后两次修改，使土地整理的内容更加丰富，其内容主要集中在地块归并整理、改造村镇、开辟建设用地、大型建设项目的土地整理、森林土地整理、特种作物区的土地整理、更新地籍等方面。德国土地整理的法律依据是联邦政府的《土地整理法》和各州据此颁布的与其配套的法律、法规和行政管理条例。联邦德国的《土地整理法》于１９５３年以附律的形式颁布。现行的《土地整理法》是１９７６年重新修订和颁布的。此外，在《文物保护法》、《不动产交易税法》和《建筑法典》中，也有与《土地整理法》相关的内容。在德国，任何一种土地整理项目都必须符合土地整理项目的规定和程序，在土地整理过程中，如有争议和纠纷，最后的裁决权在作为政府部门之一的土地整理法庭。

荷兰土地整理实行的是项目运作制，具体到项目选择、实施，主要受制于国家和省两级宏观控制性政策规划。国家政策的制定者主要是农业与自然资源部，政策的主要内容包括三个方面：一是乡村地区的综合发展；二是战略性的绿色环境工程；三是城市发展。省级政策的主要内容是区域目标、区域总体综合规划、土地整理规划。（（荷兰土地整理条例》是专门用于规范土地整理行为的程序性法律文件，在荷兰土地整理的历史上，这个法律经过两次修改，目前的（（荷兰土地整理条例》是１９８５年颁布实施的，新的条例主要是全面保障农村地区的各种利益，给予了

省级政府决定土地整理项目实施的权力。在项目选定后，为更好的保障项目的实施，政府还可以为某一项目或项目区颁布专门法律。

（２）注重土地的权属调整和土地分配的规范化实施程序

由于台湾地区土地整理的主要目的之一是地籍整理及土地的交换分合，加之台湾地区实行的是土地私有化的政策，所以在土地整理中特别强调土地的权属调整，有详细的土地权属调整的程序和计算地价的办法。

德国的土地整理实施程序分为四个阶段：一是制定土地整理规划阶段；二是明确产权归属及它项权利阶段；三是实施土地整理规划阶段；四是核算阶段。一般而言，在德国，一个平均规模和难度的土地整理项目，可能前后共需要花费１２—１５年的时间。

荷兰土地整理中利益分配主要通过以下措施来保证：一是土地整理项目的选择必须由项目区中５０％以上的土地所有者和使用者决定；二是土地整理委员会的组成必须有项目区土地所有者和使用者的代表；三是最后的项目规划实际上是公众参与和各方妥协的结果；四是土地分配以整理前的土地价值为依据。

（３）重视生态环境的保护和建设

联邦德国的用地结构中：有５０％的农业用地、２ｏ％的建设用地及３０％的森林用地，保持这样的用地结构不变，也是土地整理中要充分考虑的。在土地整理中，十分注重对河流沿岸的土地进行用途调整或征为国有，并在河流沿岸的土地上种植树木，形成沿河生态系统。土地整理局还要与当地的自然保护主管机关、农业局、水利局等合作，提出土地整理过程中要兼顾自然保护、景观保护和生态环境等方面需求的基本原则和要求。

注重景观效应和自然资源保护，追求自然资源的可持续利用是荷兰土地整理规划的核心思想。在荷兰《土地整理条例》中，明确要求在土地整理规划中，采取必要的措施保护土地景观。土地整理委员会在制定

规划的过程中，也必须征求国家科学委员会关于自然和景观保护的建议。

（４）实行土地征用与收购储备

在荷兰土地整理中，收购储备是经常发生的。根据国家和省级土地整理规划，对一些有重要的社会、经济和环境影响的项目，政府、政府所在部门和自然环境保护组织部都可以提前对项目区土地进行收购储备。土地征用实际上土地的强制购买，主要发生在基于非农目的的土地整理过程中。

１．３研究的主要内容、方法

１．３．１研究的主要内容

?土地整理概念辨析．将土地整理与土地开发、土地复垦进行对比分析，对土地整理的概念进行界定，分析土地整理的基本特性。

?土地整理的区域分布和类型。对研究区域嘉兴市的基本情况进行概述，根据嘉兴地区１９９８年以来开展的１ｏＯ万亩标准农田建设的实践，总结嘉兴地区土地整理的模式，各自的特点及取得的效果，将土地整理类型与整理区域所处特定的自然、经济条件相结合，为土地整理项目操作提供选择途径。

?土地整理的技术标准。土地整理的技术要求和一定生产力发展水平及自然环境条件密切相关。针对平原水网的实际情况，提出了当前嘉兴地区土地整理的技术标准，为土地整理实施提供可参照依据。

?土地整理过程中的权属调整模式．整理后土地的生产条件得到改善，并具备了规模经营的基础，应发挥其更大的生产能力。通过整理前后土地经营规模、经营效益等的对比分析，总结嘉兴地区土地整理中权属调整的模式、意义及其存在的问题。

?土地整理的运作模式．为实现土地整理工作长期化、社会化的

目标，土地整理必须走市场化运作的道路。根据嘉兴地区土地整理的实践，探讨市场化运作的可能性以及市场化运作的基本思路。

?土地整理模式对土地资源优化配置的影响研究．土地利用系统是一个多层次结构的复合体，土地整理应在系统理论、土地的生产力理论、地域分异理论、景观生态理论、可持续发展理论的指导下进行，通过改变土地利用系统现有的土地利用结构、土地利用布局来优化其功能，实现优化土地资源配置的作用。

１．３．２研究的主要方法

土地整理和土地资源优化配置涉及的领域十分广泛，研究中以经济学基本原理为指导，同时借鉴系统科学、生态科学相关理论和方法。在具体研究中，采取抽样调查和典型调查的方法，并注重了定性分析和定量分析的有机结合。在系统科学的理论指导下，在分析各种内在关系基础上，运用多目标、最优化方法对实现耕地保护、土地整理和土地资源优化配置的综合协调问题进行探索。

２土地整理概念辨析

２．１土地整理的概念

?广义的土地整理概念

广义的土地整理是在一定区域内，按照土地利用规划或城市规划所确定的目标和用途，采取行政、经济、法律和工程技术手段，对土地利用状况进行综合整治、调整改造，以提高土地利用率和产出率，改善生产、生活条件和生态环境的过程，包括了土地的开发和复垦，在实行的区域中可涵盖城市和农村。严金明等在（（土地整理》一书中说，“广义的土地整理包括了土地的复垦和开发，它既可以是农地整理，也可以是市地整理。”“土地整理是指为了保证土地资源的可持续利用而实施的各项土地建设工程及其产权调整的总称。”（钱文荣，２０００）按照土地整理实施区域，土地整理可分为农地整理和市地整理。其中，农地整理是对已利用土地实行田、水、路、林、村综合整治，以提高土地质量，改善农业生产条件和生态环境。市地整理是对城市边缘地区、城市建成区内的闲置地和畸零破碎、杂乱不规则等使用不经济的土地，进行道路、绿地、公园、水域、基础设施等整体改善，以提高城市土地利用率，优化城市景观布局，改善居住和生产条件的过程。按照土地整理的对象，土地整理可分为农用地整理和建设用地整理。根据《全国土地开发整理规划编制规程》，农用地整理主要指耕地整理、园地整理、林地整理、牧草地整理和养殖水面整理等。建设用地整理主要指村镇建设用地整理、城镇建设用地整理、独立工矿建设用地整理、交通和水利设施用地整理。

?现阶段我国狭义的土地整理

现阶段我国狭义的土地整理主要指的是农村土地整理，包括农业用地整理和农村建设用地整理。

（（中华人民共和国土地管理法》第４ｌ条规定，“国家鼓励土地整

理。县、乡（镇）人民政府负责组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。”，按照其对田、水、路、林、村综合整治的内容来看，是指农村土地整理的范畴。浙江省人民政府办公厅《关于鼓励农村土地整理的通知》中指出“农村土地整理是为提高已利用土地的利用率和产出率，优化土地利用结构，增加有效增地面积和改善生产、生活条件，按照土地利用总体规划的要求，运用工程建设措施，对农村配置不当，利用不合理以及分散、闲置、未充分利用的农村居民点用地和农地实施调整、开发、利用的行为。主要内容包括：（一）对地块零碎，沟浜交错、路渠不配套的农地进行统一整理，使田成方、路成网、林成行、水利配套，改善农业生产环境，增加有效耕地面积；（二）对地形高低不平，地类交叉的土地，进行土地平整和利用结构调整，增加有效耕地面积；（三）实施村镇建设规划，撤并零散自然村，建设中心村，对原农村居民点用地进行综合整治、退宅还耕”。《福建省土地整理办法》中对土地整理的定义为“依据土地利用总体规划或土地开发整理专项规划，对田、水、路、林、村等实行综合整治，调整土地利用结构，提高农地质量，改善农业生产环境，增加耕地面积，提高土地利用率和产出率的活动。土地整理包括农地整理和村庄整理。”

本论文所讨论的土地整理为狭义的土地整理概念，即农村土地整理。

?实践中的土地整理概念

在实践中，往往将土地整理等同于农业用地整理。较建设用地整理而言，农业用地整理成本较低，实施难度低，容易推开，而建设用地整理成本较高，如果没有强有力的政策推动和政府大力支持，很难大面积开展。目前在土地整理中碰到有建设用地整理，也往往由于面积小而纳入到农地整理的范畴中，在资金上则以农用地整理来补助建设用地整理，纯建设用地整理较少。在实践中，也多用“建设用地复垦”等名词

来替代农村建设用地整理。

２．２土地整理与土地开发、土地复垦的比较

?开展的时问先后顺序不同

土地开发时间最早，我国的土地开发可分为三个阶段：第一阶段是从战国开始．这一阶段通过土地开发使人均耕地面积达到历史上最高。有组织的土地开发最早始于战国时，（（荀子?王制》一书最早提出了土地考察、开发、利用、治理的原则和要求。秦孝公实行商鞅变法，“废井田、开阡陌，任期所耕，不限多少”，鼓励开发土地。汉高祖刘邦建立西汉政权后，多次发布“方今之务在于力农”的诏令。汉文帝的屯田戍边，使秦汉时期比战国时期耕地增加了近４倍，达到５．７７亿亩，人均耕地９．６８亩，成为我国历史上土地大开发时期。唐朝贞观、开元时期，全国军垦屯田５００多万亩。宋、元时期，土地开发范围急速增大，出现了“田尽而地，地尽而山”，开始向山区进军，建造梯田，围垦江、湖、海滩地兴造农田。明初，经过长期战乱，大量土地荒芜，农业衰败，明太祖采取了一系列措施，鼓励流亡农民回９３故里，耕垦荒田，“垦成熟者，听为已业”、“免徭役三年”，还有计划地移民垦荒，并令边境军士实行屯田。明洪武年间，全国耕地达７亿亩，人均１２．７亩，是我国历史上人均耕地最多的时期。清末，耕地增加到ｌ３亿亩。第二阶段是新中国成立后至１９８６年，这一阶段土地开发增加耕地面积达到历史之最．新中国成立初期，通过改革封建土地所有制为农民土地所有制，实行“耕者有其田”，大大激发了农民开荒造田的积极性。广大解放军积极响应毛主席“屯垦戍边”的号召，使“北大荒”变成了“米粮仓”，戈壁荒滩建成了“绿洲”。１９４９年至１９５７年，全国耕地面积逐年稳定上升，８年全国净增耕地２．０９亿亩，由１４．６８亿亩扩增到１６．７７亿亩，达到我国历史最高水平，年均净增２６００万亩。第三阶段从１９８６年国家管理局成立和《土地管理法》颁布至今，土地开发进入有组织的规范化运作阶段．１９８６年３月全国人大通过颁布了《土地管理法》，同年８

月正式组建国家土地管理局，随后制定出台了一系列相应的配套法规，依法行政、依法管理土地。１９８７年７月，国家土地管理局在辽宁本溪市首次召开全国土地开发经验交流会，总结推广了各地不同类型的先进典型，提出一定要“保持全国耕地面积相对稳定”的号召。各地相继出台了推进土地开发的优惠政策措施。一个开发土地增加耕地的热潮正在全国兴起。由于土地税费改革出台，特别是１９８８年以耕地占用税为主的农业发展基金的建立，国家土地开发基金领导小组（后改这农业综合开发协调小组）利用农发基金在各地立项，平均每年新开发耕地１５０万亩左右，为增加耕地面积也做出了贡献。１９９４年国家《基本农田保护条例》的颁布，为土地开发又开辟了新的资金渠道。进入九十年代以来。随着经济建设持续升温，出现了房地产开发热，大量圈地、炒地现象，建设用地总量不断上升，耕地面积持续减少。为此，１９９７年，中共中央，国务院下发了《关于迸一步加强土地管理切实保护耕地的通知）），冻结了县改市的审批及规定在修订的土地利用总体规划批准前，原则上不得批准新占耕地。通知中明确指出“实行建设占用耕地与开发、复垦相挂钩政策。”“非农业建设需占用耕地的，必须开发复垦不少于所占面积且符合质量标准的耕地。开发耕地所需资金作为建设用地成本列入建设项目总投资。占用耕地进行非农业建设，逐步实行由建设单位按照＂－３地政府的要求，将所占耕地地表的耕作层用于重新造地。”

我国的土地复垦从１９８８年开始。１９８８年，国务院颁布了《土地复垦规定）），为我国工矿企业生产建设与基本建设过程中破坏、废弃土地的复垦利用提供了法律依据，有力地推动了工矿区破坏、废弃土地的复垦工作。继《土地复垦规定》颁布实施后，在修订的《土地管理法》、（（矿产资源法》、（（环境保护法））和制定的《煤炭法》、（（铁路法》等法律中都有土地复垦方面的规定。原国家土地管理局还根据行业情况和特点，制定了黄金矿山砂金生产土地复垦规定》。为规范土地复垦技术标准，原国家土地管理局颁布实施了《土地复垦标准》，冶金行业颁布了冶金行

业的《土地复垦规划设计的内容及深度规定》。从１９８９年起，在全国建立了２０多个不同类型的土地复垦试点。从１９９５年起，在全国建立了每年由中央财政投资、地方财政配套、农民投工投劳的２２个发展生态农业、综合治理的土地复垦示范区，复垦面积达１２万亩。到１９９９年，中央财政和地方财政已分别投资５５００万元用于土地复垦。

我国大规模的土地整理是在新中国成立后，１９５０年，中央人民政府正式颁布了《中华人民共和国土地改革法》，１９５８年实行人民公社化，土地收归集体，土地整理通过“一平二调”，以变更权属关系为主要内容。２０世纪７０年代全国农业学大寨，土地整理以开荒造地、修筑梯田、平整土地、整理沟渠和道路为特点。８０年代土地整理以推行农村家庭联产承包责任制，改变土地利用结构和利用方式为主，同时也增大了地块的破碎程度。进入９０年代，随着人地矛盾和土地退化的加剧，我国开始了以增加有效耕地面积，提高耕地质量，提高土地利用率和产出率，改善生产生活条件和生态环境为主的土地整理工程。１９９７年中共中央、国务院１１号文件中，明确指出“积极推行土地整理，搞好土地建设。各地要大力总结和推广土地整理的经验，按照土地利用总体规划的要求，通过对田、水、路、林、村的综合整治，搞好土地建设，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和环境。”１９９９年颁布实施的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十八条规定“县、乡（镇）人民政府应当按照土地利用总体规划，组织农村集体经济组织制定土地整理方案，并组织实施。地方各级人民政府应当采取措施，按照土地利用总体规划，推进土地整理。土地整理新增耕地面积的百分之六十可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标。土地整理所需费用，按照‘谁受益，谁负担’的原则，由集体经济组织和土地使用者共同承担。”在现代市场经济条件下，以集约利用为主要特点的土地规模这种新的生产关系的提出，使当前的土地整理面临着土地利用方式的重大变革以及食品安全和生态环境的整治等多种需求。

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