浅谈两法衔接机制

浅谈“两法衔接”机制之构建

广饶县人民检察院 别清涛

行政执法与刑事司法衔接机制建设，对维护公平、竞争、规范、和谐的市场经济秩序，促进依法行政和公正司法，提升执法公信力，具有十分重要的意义。我国“两法衔接”机制建设虽取得了较大进步，但由于受各种因素的制约，在一些行政执法领域，仍存在有案不移、以罚代刑等问题，笔者从法律规定和司法实践层面分析“两法衔接”机制存在的问题，并提出完善之策，以探索较为完善的“两法衔接”机制。

一、“两法衔接”机制概述

1、“两法衔接”机制的提出 2000年10月份，国务院在

全国范围内开展一场严厉打击制售伪劣商品违法犯罪活动专项行动，在专项行动中，对行政执法机关查处的涉嫌犯罪的案件如何向司法机关移送缺乏明确的法律规定，为解决这个问题，2001年4月份，国务院制定关于《整顿和规范市场决定秩序的决定》，明确要求加强行政执法与刑事司法的衔接，建立信息共享、沟通便捷、防范有力、查处及时的打击经济犯罪的协作机制，对破坏市场经济秩序构成犯罪的行为及时移送司法机关处理，这是第一次提出“两法衔接”机制的概念。2001年7月份，国务院颁布了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，这是首次通过法规形式确立“两法衔接”机制。2011年2月9日，中共中央办公厅、国务院办公厅以

“两办”文件形式转发了国务院法制办、中央纪委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、人力资源社会保障部《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》，进一步完善了“两法衔接”机制。

2、“两法衔接”机制的内涵 “两法衔接”机制是指检察机

关会同公安机关和有关行政执法机关探索实行的旨在防止以罚代刑、有罪不究，及时将行政执法中查办的涉嫌犯罪的案件移送司法机关处理的工作机制。“两法衔接”机制适用于各级行政执法机关、公安机关、人民检察院和监察机关。行政执法机关是指依照法律、法规或者规章的规定，对破坏社会主义市场经济秩序、妨害社会管理秩序以及其他违反行政管理秩序行为具有行政处罚权的行政机关，以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能、在法定授权范围内实施行政处罚的组织。

3、“两法衔接”机制的内容 “两法衔接”机制包括以下四

个方面的内容：一是行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件的衔接；二是行政执法机关向检察机关移送涉嫌职务犯罪的衔接；三是检察机关对公安机关接受行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的立案监督；四是检察机关和政府监察部门的法律纪检监督与责任追究联系机制。这四部分既相互独立又紧密联系，共同构成“两法衔接”机制体系，其中行政执法机关与公安机关的移送案件以及检察机关的立案监督是“两法

衔接”工作的重点。

4、“两法衔接”机制的意义 行政执法与刑事司法衔接机

制的建立，使检察监督由诉讼过程监督向诉前监督延伸，有利于检察机关及时发现和纠正行政执法机关不及时移送涉嫌犯罪案件的情况，制约行政执法机关的自由裁量权，减少以罚代刑现象的发生，督促行政执法机关严格执法，依法行政。有利于行政执法机关与司法机关通力合作，使行政管理手段与刑罚打击相结合，形成打击合力，有力打击破坏社会主义市场经济秩序、妨害社会管理秩序等犯罪，为经济社会发展提供良好的法制环境。

二、“两法衔接”机制构建存在问题及完善措施

1、“两法衔接”机制存在问题及原因分析

在行政执法与刑事司法的衔接工作中，存在有案不移、有案难移、以罚代刑等现象,严重影响了对破坏社会主义市场经济秩序、妨害社会管理秩序等犯罪的打击，究其原因如下： 一是“两法衔接”机制法律法规不健全，影响了“两法衔接”机制的运作效果。目前我国关于“两法衔接”机制的框架主要由“五大文件”及单一行政法规、部级规章等法规性文件搭建而成，法律位阶较低，约束力不强，而且这些文件规定的内容多是倡导性、调解性的，缺乏可操作性。 二是责任追究机制不完善，致使监督缺少强制力，难以取得实效。如《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》虽规定了行政执法机

关违反规定不将涉嫌犯罪案件移送公安机关的，可追究责任人的行政责任和刑事责任，但未规定具体的问责程序，实践中也很少有行政执法机关的责任人被追究责任，致使问责机制流于形式。《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》也未规定行政执法机关不将涉嫌犯罪案件移送公安机关时，检察机关可采取的监督措施，对行政执法机关的监督缺乏强制力。三是行政执法与刑事司法存在着证据上不衔接问题。刑诉法对证据有严格的主体规定，行政机关作为行政处罚的主体收集的证据能否直接作为刑事司法的证据，缺乏法律依据，刑事司法机关往往不予采信，需重新收集。有些行政机关执法人员证据意识不强，未能及时采取合法有效方式固定收集证据，等司法机关介入时已时过境迁，有些证据无法再收集，致使案件达不到追究刑事责任的标准。四是行政执法与刑事司法衔接工作的相关部门之间信息沟通不畅，检察机关无法及时了解行政执法机关所查处的案件情况，也就无法对行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件的情况进行同步监督，加上检察机关监督手段有限，造成检察机关法律监督职能无法有效履行，存在监督盲点。 五是“以罚代刑”的思想及地方保护、部门利益的驱动。《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》规定，行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件前对当事人已经罚款的，人民法院判处罚金时折抵罚金，出于对本单位的利益的考虑，行政执法机关在执法过程中将查

处的涉嫌犯罪的案件进行罚款等行政处罚方式处理，而不移送司法机关启动刑事诉讼程序，依法追究刑事责任。

2、“两法衔接”机制构建之完善措施 一是完善相关法律、

法规，健全“两法衔接”机制。条件成熟时，由全国人大制定一部关于行政执法与刑事司法衔接的法律，对“两法衔接”机制中的移送标准、移送程序、不移送的法律后果以及检察机关在其中的监督地位、监督职责等作出明确的规定，从而增强法律约束力，统一衔接机制的执法依据。 二是完善责任追究机制。通过立法完善对行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件的责任追究机制，详细规定问责程序如何启动、启动主体、如何进行问责、问责的依据等，使责任追究机制具有可操作性，同时修订相关法律，将责任追究落到实处。如《刑法》第402条规定了行政执法人员“徇私舞弊不移交刑事案件罪”，而《行政处罚法》第61条规定，“牟取本单位私利”不属于“徇私”，难以有效打击徇私舞弊不移交刑事案件犯罪，建议修改《刑法》和《行政处罚法》，对不移交刑事案件的渎职犯罪作出更加明确且便于执行的规定。 三是明确证据要求，统一移送标准。在立法中明确行政执法机关依法获取的证据在刑事诉讼中的法律地位，解决两法衔接工作中的证据障碍。具体而言，依据证据种类的不同可采取不同的转换方式：物证、书证和视听资料，经司法机关审查后依法履行调取证据的法律手续；犯罪嫌疑人概述、证人证言等言词证据，

一般情况下由司法机关重新讯（询）问，如果证人已死亡，而该证据又影响案件定罪量刑的，由司法机关审查确认其证据力；勘验笔录、鉴定结论等专门性证据，有司法机关审查其合法性、有效性后作为证据使用。 四是建立信息共享机制，实现同步监督。检察机关要打破获取行政执法工作信息的渠道不畅的瓶颈制约，就要建立信息共享机制，实现对行政执法单位行政执法工作的全程、动态的监督。建立登记备案制度，行政执法单位及时向检察机关提供达到一定罚款数额或有其他严重情节的行政处罚案件信息，确保检察机关对行政执法单位行政执法工作知情的全面性、准确性和及时性。建立信息联络员制度，在行政执法机关和检察机关设立专门的信息联络员，负责信息交流与共享、案件移送、取证标准和案件定性等方面的协调、沟通，建立起长效的联络机制。 五是树立正确的观念,提高监督能力。检察机关是维护国家法制统一的专门法律监督机关,是依法治国、维护司法公正的需要。检察机关在行使监督权时正确处理好监督与配合的关系, 在配合中开展监督，在监督中体现配合，要敢于监督，充分认识监督工作的重要性，要愿意监督。进一步加强检察机关队伍建设和业务培训工作，不断提高检察机关的监督能力和监督水平，要善于监督。

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