论文2

当地户籍管理及改革工作的状况

1 户籍制度的概况：

2 户籍制度是随着国家的产生而形成的一种社会制度，是指通过各级国家机关对其所辖范围内的户口进行调查、登记、申报，并按一定的原则进行立户、分类、划等和编制。它是统治者征调赋役、落实行政管理、执行法律的主要依据，也是国家对农民实行道德教化、经济剥削、人身控制的重要途径，所以，历代王朝都沿袭着这一制度。 1．1狭义的户籍制度：

1958年1月，全国人大常委会通过并以国家主席令形式颁布了《中华人民共和国户口登记条例》。该条例以国家法律的形式对户籍管理的宗旨、户口登记的范围、主管户口登记的机关、户口簿的作用、户口申报与注销、户口迁移及手续、常住人口与暂住登记等方面都作了明确规定，标志着全国城乡统一户籍制度的正式形成。 1．2广义的户籍制度：

广义的户籍制度还要在狭义的基础上加上定量商品粮油供给制度、劳动就业制度、医疗保健制度等辅助性措施，以及在接受教育、转业安置、通婚子女落户等方面又衍生出的许多具体规定，城乡二元制户籍体制也就形成了。

但是，在农村的农民，在城市的农民，他们因为被称为农民而背负着沉重的思想包袱。这个包袱中，最为沉重的正是“户籍”这个符号。户籍造成了“农村人”与“城市人”这样一个精神上的鸿沟，造成了城乡分治下的两元化社会结构。不仅仅是在农村，在城市，自由迁徙竟然也变得如此沉重。你是北京人？你是上海人？你还是一个小城市来的人？一种大城市人与小城市人的区分，也是因为户籍这样一种阻碍而形成。

由上面可以看出，新中国成立后我国建立了新的户口登记制度。但由于历史传统、文化观念和计划经济体制等多种因素的影响，从总体上看，仍保留有大量传统户籍制度的内核。如户籍带有深深的身份烙印，城市户口和农村户口之间存在着等级差异性，享受的待遇明显不同；户籍被打上世袭的烙印，农村居民的子弟除考学等少数途径外，绝大部分都承袭父母的农村户籍；户籍管理带有很强的社会治安功能等。随着以市场为导向的经济体制改革的不断深入，现行户籍制度的弊端日益明显，户籍制度的改革已迫在眉睫。 2 我省户籍制度概况：

1984年10月13日国务院颁布《关于农民进入集镇落户问题的通知》,允许农民自理口粮进入县镇,开始了真正意义上的户籍制度改革。经过20几年的探索和实践，户籍制度改革取得了一定的成果。我省继省会石家庄之后保定、邯郸、张家口等市也相继出台了一系列的户籍改革地方性政策，一度成为了我省户籍改革的聚焦点。

2.1平稳性：石家庄市“户籍改革”

石家庄市于2001年8月全面启动的户籍制度改革开启了随后两三年的地方户改热潮。该市规定凡有合法固定住所并有常住户口的职工、居民可以申请其配偶、子女、父母与其共同居住生活；外地公民被市内机关、团体、企业事业单位、工

商服务业聘用为管理人员或专业技术人员、工作满一年以上或招聘为合同制工人就业满两年的、在市区购买商品房或在市区投资兴办实业及经商的外地公民，都可在石家庄市办理入户手续。改革政策出台至今进行了部分调整，截至目前有15.7万人落户市区，石家庄市公安局官员用“平稳良性”评价这项改革，用“一紧一松”来形容新老政策的变化，“外来务工人员落户的门槛提高了，必须有固定住所；而人才落户标准降低了，凡是具有国家承认的大学本科以上学历人员、具有中级以上专业技术职称人员落户不受无固定住所和工作年限”的限制。

2.2放宽条件：保定市“户籍改革”

日前，保定市政府出台了《关于市区户籍管理制度改革的暂行规定》，根据 该暂行规定在市区兴办实业，投资额在10万元以上的公民及其随同居住的直系亲属；在市区购买50平方米以上商品住宅的公民及其随同居住的直系亲属；国家承认学历、35岁以下、中专（含中技）以上的毕业生，被市区单位录（聘）用的；市区单位聘用满1年的人员及其随同居住的直系亲属；大中专院校毕业生，自愿到该市基层任职，领办创办科技机构和农村经济实体满一年的；外商、华侨、港澳同胞、台湾同胞在该市投资办实业，并经批准购买商品房或拥有合法自建房，要求照顾在该市市区落户的大陆亲属；市区人均耕地3分以下的农民；夫妻分居一方为市区非农业户口的，另一方办理市区非农业户口不受分居时间和在市区暂住时间的限制。

保定市新实施的户籍管理制度改革中还规定，办理市区非农户口时，由公安等部门实行窗口式联合办公，同时简化办理手续，在规定的时间内给予审批。在办理过程中，除上级规定的收费和必需的工本费用外，任何部门不得收取任何费用。

2.3邯郸市推行新的户籍制度

2003年10月02日，邯郸市实行了新的户籍管理制度，取消长期以来的农业户口、非农业户口、自理口粮户口等性质的户口划分，依照居民实际居住地，统一登记为居民常住户口。同时，邯郸市新的户籍管理制度还规定，具有国家承认的大学本科以上学历人员、中级以上技术职称人员和留学回国人员、各类专家、各学科领域的带头人以及对经济和社会发展作出特殊贡献的各类人才，落户不受有无固定住所限制；凡在县城镇投资10万元以上，在邯郸市内四区投资20万元以上，有合法经营场所的，均可以办理落户手续。

3、户籍改革争论的焦点

取消城乡二元分割的户籍管理制度，逐步形成一套适应社会主义市场经济体制的城乡统一的新户籍制度，这是我国户籍制度改革的总体思路。围绕该路线，如上所述，国家和地方一直在积极出台各项户籍改革政策，学者对我国户籍制度改革的研究热情也不断升温，所谓仁者见仁，智者见智，各派学说观点随之层出不穷。

综上所述，老化的户籍体制已不再适应新形式的发展，刚性户籍制度的软化是大势所趋。但随着户籍改革浪潮的不但高涨随之而来的却是众学者的争议之

声。

3、1改革目标之争

在学者们的研究中，对户籍改革的目标存在着两种认识：自由迁徙权的实现与城乡居民身份平等化的实现。前一种观点认为“现行户籍制度是对人口迁徙进行直接限制，导致人才流动障碍。因此，改革现行户籍制度已成为促进人才流动的重要突破口。同时，也将更有利于保护公民的迁徙权和基本人权”，即认为户籍改革的最终目的在于实现公民的自由迁徙权利；另一种观点则认为人口迁徙自由并不是户籍制度改革的决定性目的，户籍身份平等化才是我国户籍改革的中级目标，本人比较赞同此种观点。在半个多世纪的经济发展进程中，农民一直在为国家和人民作出着巨大贡献并承受着“将城市和国家、政府、?全民?的一切交给市民,将农村扔给农民”的不公待遇：“40多年来，在政治、经济、社会领域，对城市里的工人、干部、居民实行一种政策，对农村、农民实行另一种政策，在就业、受教育、医疗、住房、社会保障等等方面都是实行?一国两策?”，身份上的不平等，必然导致权利上的不对等，户籍改革的进程中势必要尽快消除对农村人口的“非国民待遇”，还其平等的市民身份，否则，“农村户口人员的国民待遇空洞化问题必然构成城市开放市民权的一个现实障碍”。

3、2改革策略之争

城乡户籍制度一体化是大势所趋。然而，在改革现存户籍制度这一目标下，过程和手段同样至关重要。而正是在这一点上，人们的分歧还很大。一种意见认为，二元户籍制度应立即废除。全国人大代表、茂名市工商联会长倪乐建议，必须建立城乡统一的户口登记制度，主张从法律的高度取消城乡分割的各种户口类型；并在此基础上，剥离附着在户口背后的各种利益，使之与户口脱钩。另一种意见则认为户籍改革应渐进有序。全国政协委员杨祥波指出，在各地区没有能力解决诸如社保、就业、医疗、教育等各种公共资源供应问题的情况下，贸然的政策变动往往达不到预期的效果，主张因地制宜循序渐进地改革户籍制度。

3、3改革难点之争

有学者认为深化改革的关键在于加快改革以剥离附着在户口背后的各种利益，把隐藏在户口之后的劳动、人事、工资、物价、教育、卫生、社会福利等诸多制度与户口脱钩。在他们看来，“户籍制度本身并没那么可恶，真正可恶的是附加在户籍制度上的功能”。强迫各种社会管理制度与户口制度脱钩，将迫使在户口制度掩护下的这些制度直接在各自领域改革。减少集中式跨部门、跨地域的决策，让就业、教育、社会福利等各个领域分别进行改革，不仅阻力小、见效快，而且覆盖面广。而另一种观点却认为，只要存在各类公共产品方面“补贴”的落差，

就会有门槛，将户籍这个大门槛取消了，其他部门仍会花更大的成本造出更多小门槛来。“弱化乃至最终消灭户籍制度的关键，就在于尽快缩小不同城市间和城乡间的经济落差，促进人口的均质化”。

3、4当务之急之争

户籍改革要如何深化，下一步该怎么走，学界又形成了不同的观点。观点一：抓紧研究建立有序的准入制，实行以具有合法固定住所为基本条件的户口迁移条件准入制。在经常居住地通过购买、赠与、继承、自建等途径获得具有产权、达到一定标准的住房且居住一定期限的公民本人、配偶及直系亲属，可以在该经常居住地落户。当地经济社会发展所需的特殊人才、特殊技能人员及其配偶、直系亲属可在当地落户。观点二：完善户籍改革配套措施。“宣布了的未必做了，做了的未必做完了，做完了的未必配套了”，“正因为没有配套改革郑州、济南、江苏等地都曾有过户改受阻的报道，因为一方面城市公共资源无法承载过多的人口，另一方面，新进城的人仍有很多相关利益享受不到”。完善配套措施的确是一项繁琐的工作，但离开这些配套改革谈户籍制度改革便没多大意义。为了保证这些配套改革的顺利进行，要按照办理户口的具体条件，统一行使户口登记管理权。要建立科学的户口管理办事规则和程序，推行警务公开制度，改进管理方式，不断提高工作效率和服务水平。观点三：解决无户口人员落户问题。据2000年全国第五次人口普查户口整顿统计，全国无户口人员数量很大，其中已出生的小孩但未登记户口的约占总数的七成多。无户口人员在农村的没有土地，在城镇的没有社会保障，就业、上学都成问题，更不用说选举权、被选举权等政治权利。

4、小结

在讨论户籍改革的目标时，本人赞同户籍改革的目标在于平等身份，而平等身份的过程并不是拆除户籍藩篱后就能一蹴而就的，借中山大学人口研究所李若建所长的一句话“户籍制度必须改革，但是这种改革是理性的，应当建立在可行的基础上，有计划、全面、稳妥地推进，任何冒进都会重蹈覆辙。”将原有利益格局重新分配是我国户籍改革的难点所在，剥离户口上所有附加利益的过程决定了我国户籍改革由二元彻底转变到一元化仍需经历一段漫长的时间。漫长不意味消极等待，相反更要积极作为：一要改国家的制度，社会保障、就业、受教育、医疗、住房等等制度都将调整到平等状态；二要改政府的政策与作为，“?权利?这个名词含有这样一种意思，即每项正当的个人行为规则都会创生一项相应的个人权利。然而，只有当这类要求所指向的乃是一个能够行动而且在行动中受到正当行为规则约束的人或组织（比如政府）的时候，这些要求才可能是正当的要求或权利”，在这种观点下，政府就成为农村人口要求身份权利平等化的外在保证，割断政府部门与户籍制度的利益联系，促使公共服务过程的公开化，制约公权利滥用就显得极为重要；三要改人们的观念，要营造平等和谐的新社会，首先就要改掉城市人口的“优越感”及他们对城市外来人口的歧视，“来自于一个山村或是来自于一个小城市中的新来者，经常被大城市的特殊的冷酷或是大城市的冷漠方

式的对待所打击”，其次要帮助新进城人口尽快融入城市，“?过客?心态使农民工对城市没有?我们群?的归属感和?主人翁?意识，只有?陌生人?的感觉，思想上对城市无法产生感情联系”，因而也就无法很好的融入到新的生活圈中。该是向中国农民还债的时候了，把身份、权利、地位等等统统都交还给农民，让人权、民权不止是一句口号，让和谐社会更加和谐。

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