民国时期警察与保甲之间的关系研究

民国时期警察与保甲之间的关系研究

摘要：保甲制度在中国有悠久的历史，辛亥革命后一度被废除。南京国民政府成立后，保甲制度首先在鄂豫皖三省恢复编练，而后开始向全国多个省份推广。1935年四川编查保甲工作正式启动后，根据相关规定，成都市的保甲编练工作由省会公安局来主持办理，而公安局的各分局所则是这次保甲编练工作的直接责任机关。因此，保甲组织实际上成了警察局下属维持社会治安、推行政务的基层组织。鉴于成都的警保体制给市政府工作带来的不便，在省政府的干预下，成都各区保甲事务于1938年1月12日正式移交市政府管理。保甲事务划归市政府直接管理后，警察局仍然有协助、指导保甲开展工作的责任。

关键词：民国；成都；警察；保甲；关系

中图分类号：K207

保甲制度是中国传统社会的一种基层组织制度，在中国具有悠久的历史。尽管在辛亥革命后一度被废除，但由于革命后中国社会经济基础没有发生实质性的变化，保甲制度在加强基层社会控制，厘清社

会治安，“保境安民”方面所具有的特殊作用依然存在。因而，古老的保甲制度在经历清末民初的短暂休克之后又于南京国民政府建立后不久复活了。在二十世纪三十年代国民政府重建保甲制度之际，近代警察制度已经在中国有了一定程度的发展，这就使保甲制度在重建过程中不可避免的和警察制度发生联系。在编组保甲的过程中，各地警察都发挥了一定的积极作用，但警保之间过于密切的联系对于地方政治又产生了一些消极影响。目前史学界对民国时期的保甲制度和警察制度的研究已经相当深入了，各类论文专著可谓汗牛充栋。然而，在对警察制度和保甲制度的诸多研究中却鲜有学者对警察与保甲的关系进行深入地研究。故本人不揣浅薄，拟以警察与保甲关系较为特殊的四川省会成都市为中心，就此问题做一番简单的探讨，以求教于方家。

一

保甲制度在中国有悠久的历史，其始于先秦，历经隋唐两宋的发展，到明清时走向成熟。历代保甲制度的基本点是官方按照一定的户数（通常是五户或者十户）把城乡居民编组起来，以实现对基层社会的控制。这一制度由于其能帮助历代统治者在中国辽阔的疆域内有效地实施对庞大的社会下层群体的统治，以致于数千年相沿不改。辛亥革命后，保甲制度一度被废除。1932年，国民党当局出于围剿中国工农红军的需要，首先在鄂豫皖三省恢复编练保甲。根据1932年8月豫鄂皖“剿匪”总司令部颁布的《剿匪区内编查保甲户口条例》的

规定，编练保甲的目的在于组织民众，彻底清查户口，增进自卫能力，完成清乡剿匪的任务；保甲的编组“以户为单位，户设户长；十户为甲，甲设甲长；十甲为保，保设保长。”[1]550这些规定基本上延续了以往历代保甲的基本组织特色。保甲制度在鄂豫皖三省建立起来之后，经过一段时间的运行，国民党当局认为保甲制度在维护地方治安、进行基层民众动员和加强基层社会控制方面都有良好功效，遂决定在全国多个省份推广。由于四川被国民政府确定为“剿匪”省份，所以1935年川政实现统一后，以刘湘为主席的新改组的四川省政府即把重构保甲制度作为当务之急。

从表面上看，民国时期的保甲制度与历史上存在的保甲制度相比并没有什么根本的差异，但经过深入地考查，我们就会发现民国时期的保甲制度和以往的保甲制度存在着一个很大的不同：国民政府重建的保甲制度与警察和地方武装紧密联系。也就是说，警保相联是民国时期的保甲制度较之以往所不同的一个新特点。关于警保之间的联系，蒋介石曾经这样说过：“保甲制度之主要精神，在于一切组织管理与运用，均采用军事部勤，而所以掌握控制推动并充实之者，全在于警察行政相辅而行。吾人必须做到凡有民众之处，即有保甲之组织；凡保甲组织所到之处，亦即警察力量所达之处。”[2]6由于蒋介石在当时的中国所处的特殊地位，他对保甲制度的主张直接就影响了这一制度的基本走向。在国民政府准备重构保甲制度时，内政部秉承蒋介石旨意确立的建立保甲制度的基本方针是：“以保甲、保卫（团）、保安

（队）寄托于警察系统之内，以警察为保甲之重心，作保安团队之基干，籍警察制度促进保甲，以期行政组织之严密，籍警察官吏训练保安团队，以期指挥运用之敏活。”[3]与之相呼应的是，1936年7月25日行政院公布的《各级警察机关编制纲要》明确规定：“在未设警察之乡村，暂以保甲代行警察事务，派巡官或警长巡回指导。”[4]很显然，把保甲制度和警察制度结合在一起，使二者相辅相成，以期发挥二者的最大效能，是国民政府重建保甲制度的基本指导思想。

二

把警察制度和保甲制度联系起来这一重新建构保甲制度的基本指导思想在四川省会成都和内陆重镇重庆（重庆开始编练保甲时还不是陪都）编练保甲的过程中得到了最充分的体现。1935年7月15日，四川编查保甲工作正式启动。和四川省其他县市不同的是，成都市、重庆市保甲户口的编查除依照《修正剿匪区内各县编查保甲户口条例》办理外，还要遵照重庆行营颁布的《四川省会编查保甲户口办法大纲》（以下简称《办法大纲》的相关规定。该《办法大纲》确立了警察在成都、重庆二地的保甲编组工作中的主导地位，对警察在编查保甲工作中的权责做了以下几个方面的规定：“（一）四川省会保甲之编查由四川省会公安局负责办理，其保甲区域依公安局所辖之警区划分之，即以各公安分局长兼办关于保甲事务，所有编查条例中规定由县长办理之件，统由公安局长办理，由区长办理之件，统由分局长办理，另设区署；（二）在编保保甲，清查户口期间，应由公安分局长

指派所属巡官警长或遴派地方公正人士协助办理之；（三）公安分局应于局内添设办事员一人，书记一人或二人，办理关于保甲事项必要时得指派分局内职员协助办理；（四）保甲番号依警察门牌按正户排列；如系附户应注明第几附户；（五）保长联合办公处主任，有分驻所之处由分局长呈请公安局长委派分驻所巡官兼任，其办公室可附设于分驻所内，如无分驻所之处，仍由所联各联保保长互推一人，会呈公安分局转呈公安局委派之；（六）各公安分局长因办理保甲，发送公文，仍盖公安分局铃记，以分局长名义行之；（七）兼任联保主任之巡官，办理保甲，发布公文，应盖用公安局所颁发之保长联合办公处图记，以联保主任名义行之；（八）省会保甲门牌，及各种户口调查表，由省会公安分局参照编查条例所附各表式，并遵照本大纲之规定，转呈省政府核定，发各分局督饬查填；（九）省会公安局因制发保甲门牌表册，各公安分局添设办理保甲事项人员之薪俸，办公费等所需之经费，应分别编制经临预算，呈请省政府核准。”[5]根据这些规定，四川省会成都市的保甲编练工作由省会公安局来主持办理，而公安局的各分局所则是这次保甲编练工作的直接责任机关。这和其他县市的保甲编练工作由市县政府办理有很大的不同。

相对于四川省其他市县，省会成都市编练保甲的工作要迟缓的多。到1936年6份，成都才正式启动这一工作。成都保甲开始编练之际，鉴于编练保甲工作甚为重要，经省会公安局第八次局务会议议决并报请省政府核准，省会公安局在每区设副区长一人辅助分局长工

作，具体负责各区保甲编练工作。当年6月，省会公安局根据省政府的指令，在每条街挑选出年龄在18-25岁之间的男青年两人，作为编查保甲户口的基本人员，然后由公安局指派编查保甲指导员分赴各区担任教练，于7月21日至30日在各分局指定地点，对编查保甲基本人员进行训练。训练结束后，编查保甲基本人员在警训所600学员的配合下，即开始了成都市保甲户口编查工作。编查户口保甲工作从1936年9月12日开始，到30日结束。全市共编成5区，31联保，216保，3509甲。[6]11随着保甲户口编查完竣，各区的联保办公处、保甲办公处和甲长调解委员会等机构也分别成立。联保主任由公安分驻所主任巡官兼任，联保副主任则由公安分局从“土著公正绅耆资深望重者任之，保长由编查完竣后次日选出，甲长乃随编随选。”[6]11

为了加强保甲工作，提高保甲组织在实际工作中的效能，在保甲组织建立起来后，省会公安局还采取措施来加强保甲长队伍的建设：一是对全市保甲长进行训练。省会警察局1对保甲长的第一期训练开始于1937年2月19日，训练科目包括政治和军事两种。政治科目包括三民主义、保甲法令摘要、民众组织与训练、禁烟法令摘要、义务征工、合作常识、警察须知、新运纲要、公民常识、精神讲话等；军事科目主要包括制式教练、野外勤务摘要、射击教范摘要、夜间演习、

[7]5陆军礼节摘要、防空须知等，这些训练科目和同时期警察局对警察

的训练科目大致相当，体现了警保在省会成都的高度一致性；二是制定《暂定保甲长惩处办法》（以后简称《办法》），以加强对保甲长的1依据《各级警察机关编制纲要》的规定，1937年1月后四川省会公安局改称四川省会警察局。

管理。《办法》规定：“（一）集会时无故不到或籍故不到之保甲长得由各联保兼教官送分局由分局按其情节分别予以申斥或罚苦役或禁足半日至一日，期养成自动与守时之风尚；（二）受训时迟到者得罚以立正跑步或向本队宣布其姓名，倘在三次以上者得报告教官或兼区长于收操前集合各队而宣布俾收知耻近勇之效；”[8]2三是制定警察局长或者督察长定期对保甲人员进行训话的制度。根据规定，警察局长或督察长在每周一或周五要对保甲长进行训话，训话内容包括保甲人员与警察的关系，保甲人员如何在清查户口、侦缉盗匪、整理交通以及城市清洁等方面协助警察等；[9]四是规定从1936年12月7日起，每星期日上午8点，由各区联保正副主任召集保甲长举行保甲长纪念周，每到月终由区长召集保甲人员举行扩大纪念周。[10]5由警察分局召集保甲举行纪念周的活动一直持续到抗战胜利后。1945年9月，在成都市第五、六两区保甲长的强烈要求下，成都市政府致函省会警察局，要求取消由警察分局召集的保甲纪念周活动，省会警察局始令各分局停止召集此类活动。[11]

三

由于成都市的保甲编练工作是在省会警察局的直接主持下完成的，各区区长和各联保主任分别由警察分局长和警察分驻所主任兼任，保甲长由警察局遴选合适人员担任，保甲长的培训也由警察局负责，保甲组织实际上成了警察局下属维持社会治安、推行政务的基层组织，是警察机构在底层社会的延伸。在成都的警保联合体中，保甲

人员由各分局兼区长直接管理，他们的办公时间和公务活动都是由各区分局直接安排，在兼区长和主任巡官的直接饬令下进行诸如查报户口异动、协助警察缉拿盗匪、整理交通、城市交通、市政管理以及收缴保甲经费、晓谕市民防火等工作。这一时期，保甲俨然就成了警察局的又一分支机构，警察局和保甲组织在成都实现了最充分地结合，甚至可以用警保合一来描述当时警察和保甲的密切关系。但是，任何事务都是一分为二的，警保之间在成都超乎寻常的关系带来了两个严重的后果：

第一，保甲组织编练完竣后，各警察分局局长兼任区长，各警察分驻所主任巡官兼任联保主任，各保甲长由联保主任直接管辖，警察局和保甲形成了一个上下垂直领导的完整的组织体系。根据国民政府颁布的《各级警察机关编制纲要》第四条规定：“各省省会地方应设省会警察局，受省主管机关之指挥及监督处理省会警察事务。”[4]四川省会警察局不属于市行政系列，市政府对省会警察局无监督指挥之权，而府局之间在1937年5月达成的协议还有“市政府有直接命令警察各分局、分驻所及指挥保甲人员案件时，其令文应由省会警察局长以兼市府委员名义副署”[12]41这样的规定，这就在事实上造成了市政府不能直接指挥保甲的结果。由于在保甲制度实施之后，保甲就成为基层政权组织，是上级政府机关联接居民的纽带。由于市政府事实上存在着的不能直接指挥保甲的实际情况就使市政府失去了基层组织，这给市政府的工作带来了很大的不便，凡此种种，诚于市政府给

省府的呈文中所说的那样：“编查保事项，奉令由省会公安局负责办理，于是成都市府，不啻离开民众，形成空中楼阁，全无最重要最基本之民众组织，经脉滞阂，谕达无由，”市政府的工作“无一事不与市民发生直接关系，即无一事，不须保甲负责承办理，今保甲组织，直隶警局，市府推行政务，虽承协力相助，而关保间接，究难期其发生密切效用。”[13]

第二，增加了警察的工作量。抗战时期，警察自身的工作本来就十分繁重，尤其是警察分驻所主任巡官，由于其是警察局基层组织的负责人而成为警察局大量具体事务的承办人，仅每天的警务工作就应接不暇。保甲编练完竣后，根据规定要由警察分驻所主任巡官兼任联保主任，而“联保主任一职，上承命令，下率保甲，为保甲制度中之主干人员，亦即十余条街民众之首脑，”责任重大，任务繁重。两项繁重的工作，由一人兼任，形成了顾此失彼的局面，不仅影响了警察的日常工作，而且还使保甲工作陷入流疏。

鉴于成都的警保体制给市政府工作带来的不便，早在成都开始编练保甲户口时，时任成都市长的钟体乾就多次上书省政府，“缕晰陈明”推行政务的困难，强烈要求保甲户口编练工作划归市政府管理。省政府虽然也据此认为保甲事务“亟应移交市府以专责成，且移交后，所有考核指挥任免等权，概由市府行使”，[14]但由于没有具体的实施措施，保甲事务的移交工作一直没有付诸实践。1937年2月，

民政厅长嵇祖佑兼任成都市政委员会主任委员2后，把划分警察局和市政府的权限作为其任期的中心工作之一，而保甲事务的归属问题则又是府局纠纷中最需要解决的问题之一。经由和警察局前后两任局长周植宗和周荃叔的多次协商，1937年12月，警察局和市政府就保甲组织管理权的归属问题达成以下协议：“（一）省会保甲划归成都市政府直接管理，所有各联保主任及保甲人员，由市政府编组训练；（二）各区区长，仍以警察分局长兼任，区署组织保持不变；（三）主任巡官不再兼任联保主任，联保主任由各联保保长中遴选一人担任，联保主任与主任巡官，受分局长兼区长之领导。”[13]之后，四川省会警察局长周荃叔和成都市政委员会主任委员嵆祖佑于1937年10月25日联名将警察局与市政府就保甲事务划归市政府管辖所达成的协议呈报省政府。经省政府转呈重庆委员长行营批准，成都各区保甲事务于1938年1月12日正式移交市政府管理。此后，除户籍因事关警政仍需呈报警察局外，所有保甲事务，各兼区长不再呈报警察局，而是直接秉明成都市政府办理。

四

保甲事务虽然移交成都市政府直接管理，但是，这并不意味着警察和保甲的联系中断了。警保之间仍然存在着相当密切的联系。

首先，根据市政府和省会警察局之间的协议，成都市各区的区长仍由警察分局局长兼任，警察行政与区镇保相互交融的局面并没有改2 1937年1月，省政府撤销成都市政府，设市政委员会，到1938年初才恢复市政府的设置。

变，这种状况一直持续到1944年成都市撤镇设区。1944年成都市将原有区镇一律撤销，全市分为14个自治区，区成为自治机构，区长由市民选举产生，由警察分局长兼任区长的历史才宣告结束。

其次，保甲组织划归市政府直接管理后，成都市政府一方面专门从市政府选派若干干部到各区担任保甲指导员，以加强对保甲的领导；另一方面也采取措施加强警务人员对保甲的协助工作。在保甲指导员选派工作开始的时候，为规范保甲指导员和强化各分驻所巡官对保甲的协助工作，市政府会同警察局制定的《成都市区长及保甲指导员对于各级保甲人员监督指挥既警察各分驻所巡官对于各级保甲人员协助纲要》规定警察各分驻所巡官对于各级保甲人员协助的事项有以下几个方面：“（一）关于征送兵员事项；（二）关于保甲整编事项；

（三）关于户口清查事项；（四）.关于奸宄纠举事项；（五）关于盗匪缉捕事项；（六）关于召集大会秩序维持事项。”同时还要求“各巡官于联保主任及保长请求协助时不得推诿，各警察分局并应列为各该巡官重要之政绩。”[15]根据这些规定，警察分驻所巡官对保甲的协助事项基本上覆盖了保甲主要工作的全部，警察与保甲的业务联系没有因为保甲事务移交市政府而有丝毫的改变。

第三，为了加强警察、保甲和国民兵之间的相互协助关系，1940年1月10日，国民政府行政院发布《警察保甲及国民兵联系办法》。成都市虽然是省辖市，但根据1940年12月成都市长余中英在全国第三次内政会议上所说：成都“自二十九年以来，所奉之法令，多属于

新县制之规定”，[16]140笔者认为根据《县各级组织纲要》制定的《警察保甲及国民兵联系办法》同样也适用于成都。《警察保甲及国民兵联系办法》就警察、保甲及国民兵的训练和业务上的协助做了如下规定：“（一）国民兵团副团长团副与县警察局局长或警佐有互相协助训练全县保甲警察及国民兵之责；（二）区队付与区警察所长有相互协助训练全区保甲警察及国民兵之责，区队副与区警察所长及军事指导员必要时以一人兼任之；保队副与保警卫干事有互相协助训练全保国民兵之责。保队副与保警卫干事必要时以一人兼任之；（三）各级国民兵受各级队长队副之指挥，与警察保甲密切合作，负责执行本区域内下列各事项。1、关于间谍汉奸之查缉及防卫；2、关于匪患之警戒抓捕及搜查；3、关于水火风灾之警戒及救护；4、关于匪党之侦查及禁止；5、关于境内户口清查及出入人民与国民兵役证之检查及取缔；

6、关于旅店公共场所及携带违禁物品之稽查及取缔；7、关于窃盗吸食毒品私吸鸦片及赌博之查禁；8、关于斗殴之禁止及排解；9、关于道路桥梁电杆电线及其他一切交通设备之守护；10、关于河堤森林之保护及防范；11、关于其他保持地方治安之必要事项；（四）各级警察机关对于下列保甲及国民兵事项应负责切实协助：1、关于取联保连坐切结之抽查及核对；2、关于保甲规约及保甲会议决议案执行之协助；3、关于保甲会议秩序之指导及维护；4、关于壮丁免役缓役之调查；5、关于壮丁身体检查之协助；6、关于壮丁编组受训之传知召集；7、关于壮丁服工役之传知指导；8、关于壮丁规避组训工役之开道强制；9、关于壮丁逃避兵役之查禁防止；10、其他有关保甲壮丁

应行协助事项；（五）各种纪念集训检阅应尽可能范围内将警察、保甲、国民兵三种人员合并举行”等。[17]《警察保甲及国民兵联系办法》把警察、保甲及国民兵三者之间相互协助的关系用法律的形式固定下来了，保甲作为警察的外沿组织的地位得以进一步确立，保甲组织不仅要协助警察机关处理相关事务，而且在未设置警察机关的地方可以代行警察职能。而警察则不仅对保甲负有指导、教育、协助的责任，更是保甲强有力的后盾。

第四，保甲移交市政府直接管理后，省会警察局仍然是成都市保甲户口的编查工作的重要组织者和参与者。抗战时期，成都市共进行了两次保甲户口编查工作，除第一次是由警察局独立进行的以外，1940年进行的第二次保甲户口编查工作是由警察局和市政府联合起来开展的。同年4月，四川省政府训令省会警察局会同市政府编查保甲户口。6月，府局双方成立保甲户口编查委员会并颁布《成都市保甲编查委员会组织规则》。该《组织规则》规定：“成都市保甲户口编查委员会设主任委员一人由成都市长兼任，副主任委员一人由四川省会警察局局长兼任，委员若干人由市府、警局遴员兼任。”[18]依照《成都市保甲编查委员会组织规则》组建的保甲户口编查委员会下设总务、保甲、户籍三个组，总务组长由市政府社会科长兼任，保甲组长由市政府保甲股长兼任，户籍组长由省会警察局行政科长兼任，各组组员从府局双方职员中选调。府局双方抽调的人员包括警察局各分局局长、局员、检察员、巡官、警管区警士以及市政府所属各镇长、保

长等。编查委员会以警管区警士和保长为编查员，将他们依警管区分为23个组 ，具体负责某一区域的保甲户口编查工作。

总之，南京国民政府时期，在政府加强警保联系的政策架构的约束下，警察与保甲一直是如影随形，真正做到了“有警察的地方就有保甲”。在抗战那个特殊的历史时期，成都市的保甲作为最基层的政权组织，担负了大量的工作。但是，无论保甲归警察管理，还是后来保甲划归市府管理，保甲工作任务的完成都没有离开警察的协助，而警察机关处理事务保甲也多有协助。警察和保甲在一定程度上具有职能上的同一性和组织上的依存性。

参考文献：

[1] 闻均天：《中国保甲制度》，上海商务印书馆，1936年9月印行。

[2] 蒋介石：《中央警官学校正科第四期学生毕业训祠》，中央警官学校纪念刊三四期合刊，第6页。四川省档案馆历史资料类3—2---183卷。

[3]《浙江警务视察报告》，《内政公报》第8卷，第14期，国民政府内政部，1932年。

[4]《各级警察机关编制纲要》，成都市档案馆藏档案，全宗号93，目录号：4，案卷号：9。

[5] 《四川省会编查保甲户口办法大纲》，《新新新闻》1936年3

月1日，第9版.

[6]《省会保甲编查经过》，《警务旬刊》第13期，1937年8月31日印，第11页。

[7] 《开始训练省会保甲长》，《警务旬报》第8期，1937年2月20日印，第5页。

[8]《暂定保甲长惩处办法》，《警务旬报》第9期，1937年2月28日印，第2页。

[9]《四川省会警察局督察处拟定推动勤务计划》，《警务旬刊》第14期，1937年9月10日印，第2页。

[10]《总局第二十七次会议记录》，《警务旬报》（第一期），1936年12月10日，第5页。

[11]《四川省会警察局民国三十四年政字第10214号训令》，成都市档案馆藏档案，全宗号：93，目录号：2，案卷号：3674，第68页。

[12]《会呈市府和警局从新协商各事项仰祈签核一案》，成都市档案馆馆藏档案，全宗号：93，目录号：2，案卷号：2827，第41页。

[13]《警察局市政府关于保甲划归市府直接管辖给省府的函》成都市档案馆藏档案，全宗号：93，目录号：2，案卷号：227。

[14]《市府公安局划分权限办法》，成都市档案馆馆藏档案，全宗号：38，目录号：1，案卷号：29。

[15]《成都市区长及保甲指导员对于各级保甲人员监督指挥既警察各分驻所巡官对于各级保甲人员协助纲要》，成都市档案馆馆藏档案，全宗号：93，目录号：2，案卷号：2613。

[16]《第三次全国内政会议报告书》，1941年编印，第140页。原件存成都市档案馆第38—1—520卷。

[17]《警察保甲及国民兵联系办法》，成都市档案馆藏档案，全宗号：93，目录号：2，案卷号：94。

[18] 《成都市政府四川省会警察局保甲户口编查委员会组织规

则》，成都市档案馆馆藏档案，全宗号：93，目录号：2，案卷号：195

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