新《统计法》研究(1)

中共江苏省委党校 在职研究生

毕 业 论 文

题 目 新《统计法》研究

学 号 0824058 姓 名 孙媛媛 指导老师 姜孟亚 专 业 宪法与行政法学 研究方向 法制建设 班 级 08级管干院班

中共江苏省委党校在职研究生

毕 业 论 文 学 术 声 明

本人郑重声明：

1、坚持以“求实、创新”的科学精神从事与毕业论文相关的研究工作。

2、论文是我个人在导师指导下进行研究所取得的成果。 3、本论文中除注明作者和来源的引文外，不包含其他人、其它机构已经发表或撰写过的研究成果。

4、其他同志对本研究所做的贡献已在论文中作了声明并表示了谢意。

作者签名： 日 期：

目 录

绪 论 ............................................................... 1 一、统计法的含义与作用 ................................................. 2

（一）统计法的含义 ................................................. 2 （二）统计法的作用 ................................................. 2

1、有效地、科学地组织统计工作，推进统计工作的现代化进程。 ...... 2 2、保障统计资料的真实性、准确性、完整性和及时性 ................ 3

二、新《统计法》的基本原则及领导监督机制的变化 ......................... 5

（一）新《统计法》基本原则的变化 ................................... 5

1、加强对统计工作的领导和保障原则 .............................. 5 2、提高统计的科学性和信息化原则 ................................ 7 3、统计机构和统计人员独立行使职权原则 .......................... 9 4、统计调查对象依法切实履行义务原则 ........................... 10 （二）新《统计法》关于执法监督机制的变化 .......................... 11

1、增加了统计“监督检查”的刚性内容 ........................... 12 2、增强了执法机关监督手段的刚性力 ............................. 12 3、增强了法律责任的刚性力 ..................................... 12 4、增加了对领导问责制的刚性规定 ............................... 13 5、增强了部门间执法合力的刚性 ................................. 14

三、新《统计法》的运行现状分析 ........................................ 15

（一）统计法的可操作性和执行力不够强 .............................. 15 （二）统计法制观念依然淡薄 ........................................ 15 （三）虚报瞒报统计数据的现象仍较严重 .............................. 15 （四）基层统计基础比较薄弱 ........................................ 16 （五）统计执法环境及效果较差 ...................................... 16 四、新《统计法》的法律完善 ............................................ 17

（一）改革现行统计管理体制，强化统计独立性 ........................ 17

1、政府综合统计管理体制应实行省以下统计部门垂直管理模式 ....... 17 2、在协调政府综合统计与部门统计的关系上，采取政府综合统计系统“统管而不包揽”模式 .............................................. 18 （二）规范统计调查，大力推进统计制度和方法改革 .................... 19

1、规范统计调查 ............................................... 19 2、建议普查单独立法 ........................................... 19 3、推进统计方法制度改革 ....................................... 19 （三）加强统计资料的管理 .......................................... 20

1、加强保密的规定 ............................................. 20 2、规范统计资料的管理和公布 ................................... 20 （四）健全统计机构，稳定统计队伍，提高统计人员业务素质 ............ 20

1、健全统计机构，稳定统计队伍 ................................. 20 2、实行统计从业资格制度 ....................................... 21 3、增加经费保障规定 ........................................... 21 （五）准确定性统计违法行为，细化统计法律责任 ...................... 21

1、准确定性统计违法行为 ....................................... 21 2、细化统计法律责任 ........................................... 23 （六）强化执法监督，加强统计监督检查力度 .......................... 27

1、健全统计执法机构，加强执法队伍的建设 ....................... 28 2、明确统计执法检查的内容和权限 ............................... 28 3、完善统计执法机制 ........................................... 28 4、营造良好的执法氛围 ......................................... 28 5、加强统计社会监督 ........................................... 29

结束语 ................................................................ 30 参考文献 .............................................................. 31

新《统计法》研究

【内容提要】

论文阐述统计法的含义与作用、新统计法相比较于旧统计法在基本原则和执法监督机制方面所发生的变化的基础上，探讨了目前新《统计法》在运行过程中出现的问题，以及保障新统计法正确实施的法律完善：改革现行统计管理体制，强化统计独立性；规范统计调查，大力推进统计制度和方法改革；加强统计资料的管理；健全统计机构，稳定统计队伍，提高统计人员业务素质；准确定性统计违法行为，细化统计法律责任；强化执法监督，加强统计监督检查力度。

【关键词】

新《统计法》 运行现状 法律完善

绪 论

《中华人民共和国统计法》（以下简称《统计法》）已经于2009年6月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第九次会议修订，并于2010年1月1日起实施，这是我国统计法治建设发展史上的一件大事。新《统计法》将统计调查管理、统计机构和人员、统计资料的管理和公布、监督检查、法律责任等以法律的形式予以规定，使统计从此走上了规范化、制度化、法制化的轨道。新《统计法》的出台，必将进一步夯实统计工作的法治基础，对保障统计数据的真实性、准确性、完整性和及时性将发挥重要作用。然而，新统计法也并不是尽善尽美的法律，有一些规定仍然存在着不足之处，需要在实施过程中通过法定程序加以补充和完善。

更为重要的是，有法而不依其患大于无法，同样，统计法如果不能很好的正确的实施，必然对我国的统计工作带来消极影响，从而由于不能为正确决策提供科学的依据而影响国民经济发展计划和规划的科学制定与实施。

一直以来，由于各种各样的原因，使得我国的统计法在实施过程中存在着以下的现象：第一，统计法制观念缺乏；第二，基层单位虚、瞒统计数据现象依然存在；第三，有些专业统计报表报送不及时，迟报现象很是普遍；第四，专业同志运用法律武器维护统计数据权威性的意识不够强。之所以造成上述现象，主要原因在于三个“突出”：第一，统计检查力量、手段与统计检查任务不相适应的矛盾比较突出；第二，全员统计执法与普查工作任务繁重的矛盾比较突出；第三，执法的技巧和能力与依法行政的新要求的矛盾比较突出。

本选题正是基于对新统计法运行过程中存在的问题，提出旨在解决这些问题的新统计法的法律完善，因而具有重要的现实意义。

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一、统计法的含义与作用

要保证《统计法》的正常有效的运行，首先必须对统计法的含义与作用有充分的思想认识，只有认清统计法对一个国家、一个单位组织的作用与意义，才能为《统计法》的正常有效运行提供坚实的思想基础。

（一）统计法的含义

统计，是指运用各种统计方法，对国民经济和社会发展情况进行统计调查、统计分析，提供统计资料和统计咨询意见，实行统计监督等活动的总称。①而统计法，则是指调整统计部门在管理统计工作、进行统计活动过程中与其他相关方面发生的社会关系的行为规范的总称。统计法是由国家制定的关于统计活动的行为准则。

（二）统计法的作用

我国自古到今，诸朝政府为巩固其执政地位，充分利用统计。早在春秋战国时期形成的“上计制度”是最早的统计报告制度，该制度成为地方及官吏必须定期向中央报告人口、土地、租税及治安等情况，为当时中央控制全国经济收支的重要报告制度；唐朝为增加税收，扩大徭役、兵役来源，重视户口调查；明朝为稳固政权强化管理，而首先清理整顿户籍；清政府注重人口统计，规定每10年造一次黄册，对户口、天赋、服役等增减之数，都一一备载；1970年宪政编查馆奏定《调查局章程》，设立调查局，以办理一切调查事项，其职能是“??验国计盈绌，国势强弱，参与比较，以定施政之方，固宜内考全国之情势，外观世界之竞争”。新中国成立后，在财政经济委员会计划局内设有统计处；1952年8月，成立国家统计局，各级统计机构的逐步建立。统计事业经历了从无到有，从局部到全局，从中国走向世界的大跨越。统计越来越受到人们的重视，著名经济学家马寅初的名言：“学者不能离开统计而究学、政治家不能离开统计而施政、事业家不能离开统计而执业。”②

在新形势下，统计的重要性日益凸显，也因为如此，国家才非常重视统计立法和统计执法的工作。统计法在现实生活中的作用主要表现在以下两个方面：

1、有效地、科学地组织统计工作，推进统计工作的现代化进程。

（1）《统计法》确定了国家建立集中统一的统计系统，实行统一领导、分级负责的统计管理体制。以法律的形式为统计工作的现代化从体制上、组织上提供了保障。 ①②

王松：《统计法的基本原则新论》，《法制与社会》2010年第22期，第251页。 杨建如：《新<统计法>实施的思考》，《中国统计》2010年第1期，第34页。

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（2）统计法为统计工作的科学化提供了法律依据。《统计法》明确规定国家加强对统计工作的科学研究，健全科学的统计指标体系，不断改进统计调查方法，提高统计的科学性。

（3）《统计法》为统计标准的科学化提供了法律依据。目前，我国的统计分类目录、指标涵义、计算方法、统计表式、统计编码等，还存在一些不科学、不统一、不规范的问题。根据《统计法》规定，国家制定统一的统计标准，保障统计调查采用的指标涵义、计算方法、分类目录、调查表式和统计编码等的标准化；国家统计标准由国家统计局制定，或者由国家统计局和国务院标准化主管部门共同制定；国务院有关部门可以制定补充性的部门统计标准，报国家统计局审批。部门统计标准不得与国家统计标准相抵触。这样就保证了统计调查中采用的指标涵义、计算方法、分类目录、调查表式和统计编码等方面的标准化，为提高统计数据的统一性和可比性创造了条件。

（4）为统计信息化建设提供了保障。《统计法》规定，国家有计划地加强统计信息化建设，推进统计信息搜集、处理、传输、共享、存储技术和统计数据库体系的现代化。《统计法》还规定，县级以上人民政府统计机构根据统计任务的需要，可以在统计调查对象中推广使用计算机网络报送统计资料。统计信息化建设对于加速我国统计现代化的进程，进一步提高统计的科学性、准确性、及时性、全面性和使用的方便性，提高统计服务经济社会科学发展的能力，实现统计信息的全社会共享，促进统计信息的国际交流具有十分重要的意义。

（5）为建设一支具备现代统计专业知识的队伍提出了明确要求。适应现代化统计工作的要求，《统计法》明确规定，国家实行统计专业技术职务资格考试、评聘制度，提高统计人员的专业素质，保障统计队伍的稳定性；统计人员应当具备与其从事的统计工作相适应的专业知识和业务能力。同时要求，县级以上人民政府统计机构和有关部门，应当加强对统计人员的专业培训和职业道德教育。

2、保障统计资料的真实性、准确性、完整性和及时性

统计数据的真实、准确、完整和及时是整个统计工作的灵魂。完善保障统计数据质量的法律制度，是此次《统计法》修订的重中之重。

（1）明确了有关负责人和统计人员在统计活动中的基本守则。地方各级人民政府、政府统计机构和有关部门以及各单位的负责人不得自行修改统计机构和统计人员依法搜集、整理的统计资料，不得以任何方式要求统计机构、统计人员及其他机构、

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人员伪造、篡改统计资料，不得对依法履行职责或者拒绝、抵制统计违法行为的统计人员打击报复；统计人员不得伪造、篡改统计资料，不得以任何方式要求任何单位和个人提供不真实的统计资料，不得有其他违反本法规定的行为。

（2）进一步完善统计数据质量责任制度。统计调查对象应当按照国家有关规定建立健全统计资料的审核、签署制度，统计资料的审核、签署人员应当对其审核、签署的统计资料的真实性和完整性负责；统计人员应当坚持实事求是，恪守职业道德，对其负责搜集、审核、录入的统计资料与统计调查对象报送的统计资料的一致性负责。

（3）强化了统计数据质量监督检查和责任追究制度。依照新统计法的规定，今后一个地方、部门或者单位的负责人对严重统计违法行为失察的，将难辞其咎。新统计法为保障统计数据质量进行的全方位制度设计和创新，彰显了国家进一步强化统计数据质量管理的决心和信心，对保障统计数据的真实性、准确性、完整性和及时性将发挥重要的作用。

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二、新《统计法》的基本原则及领导监督机制的变化

新《统计法》相比较于旧《统计法》，在统计工作的基本原则和领导监督机制方面有了很大的变化，要正确分析我国新《统计法》的运行现状，就必须对新《统计法》规定的基本原则及领导监督机制有正确的思想认识。

（一）新《统计法》基本原则的变化

统计活动需要在法律制度的规范和保障下才能顺利进行，自1984年1月1日《统计法》颁布实施的二十多年来，我国已经建立了比较系统的统计法律制度，为统计实践活动提供了良好的法治环境，保证了统计工作的有序进行。统计法的基本原则是统计立法的指导方针，是解释、适用统计法规范、进行统计活动的基本准则，其效力贯穿于统计法的各项法律制度和法律规范之中，集中反映了统计法调整的社会关系的根本特征。经过修订的《统计法》已于2010年1月1日起正式施行，其对统计法的基本原则进行了全面的补充完善，增加了许多新的内容规定，因此，认识和了解我国统计法的基本原则的发展变化，对于正确贯彻和科学实施统计法具有十分重要的现实意义。

1、加强对统计工作的领导和保障原则

统计工作是政府管理经济社会事务的一项重要的基础性工作。为科学有效地开展统计工作，《统计法》第四条规定：“国务院和地方各级人民政府、各有关部门应当加强对统计工作的组织领导，为统计工作提供必要的保障。”这是本次《统计法》修订新增的法律条文，对我国各级政府和有关部门加强对统计工作的组织领导和为统计工作提供必要的保障做出了原则性的规定，并且还通过与其他具体规定相结合，充分体现了这一基本原则①。

（1）加强对统计工作组织领导的原则体现

首先，在统计机构的设置方面，修订后的《统计法》增加了国家统计局设立派出调查机构及其任务职责以及乡、镇政府应当设置统计工作岗位的规定。国家统计局派出调查机构的设立有利于加强对统计工作的垂直领导，尽量排除来自地方的行政干

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王松：《统计法的基本原则新论》，《法制与社会》2010年第22期，第251页。

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预，更能全面准确地了解我国经济社会发展的现实情况；乡、镇政府统计工作岗位的设置有利于加强对基层统计工作的组织管理，更能有效地保证统计数据的质量。

其次，在统计调查项目的审批方面，将国家统计调查项目的制定权下放，实现统计部门统计调查项目的统一领导，授予地方政府统计机构相应的审批权。与原来规定所有国家统计调查项目都需报请国务院审批的方式不同，修订后的《统计法》赋予国家统计局和国务院有关部门对于非重大国家统计调查项目的制定权；修订了以往对于部门统计调查项目存在选择审批的规定，明确要求部门统计调查项目由国务院有关部门制定并报请国家统计局统一备案或者审批；而对于地方统计调查项目，新《统计法》改变了以往对于地方统计调查项目由地方政府审批的方式，由原来的地方政府审批转化为统计机构负责审批，这种审批方式的转变有利于增强地方统计调查项目审查批准的专业性和科学化，同时也加强了各级政府统计机构对本地方统计调查项目的领导和组织。

最后，在对统计调查项目的审查决定方面，新《统计法》增加了统计调查项目审批程序的具体规定，在审批机关对统计调查项目的审查内容、审查方式、决定公布、理由说明等方面都进行了严格的规定，使统计调查项目的审批程序更加科学合理和公开透明，实现了对统计调查项目审批程序的有效领导和组织。

（2）为统计工作提供必要保障的原则体现

首先，在统计工作的机构人员保障方面，根据新《统计法》的规定，各级地方政府应当设立独立的统计机构和统计工作岗位，配备专职或者兼职统计人员，有关部门根据需要设立统计机构或设置统计人员并指定统计负责人组织管理本部门的统计工作。在原来对统计人员的基本要求中，增加了国家实行统计专业技术职务资格考试、评聘制度的规定；对于提高统计人员的专业技术方面，规定统计人员除了应当具备统计相关的专业知识外，还应当具备与从事的统计工作项适应的业务能力；并对统计机构和有关部门加强对统计人员的职业道德教育做出了明确规定。上述这些新规定的举措将有利于保障统计队伍的稳定性，增强统计人员的综合整体素质，为统计工作提供充足的机构人员保障。

其次，在统计工作的制度保障方面，由于当前对统计数据质量形成最大威胁的因素是人为因素，最突出地表现在权力对统计的干预，整个统计的生产过程都可能遭遇行政权力或者其他权力的干预。因此，为防止对统计工作的违法干预，新《统计法》明确规定统计机构和统计人员依法独立行使统计调查、统计报告、统计监督的职权，

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不受侵犯；并且专门新增设立了“监督检查”作为第五章，其中对统计机构和有关部门查处统计违法行为的职责分工、统计机构有权采取监督检查措施的内容和要求等做出了详细规定，加大了对统计违法行为的监督检查力度，并为统计机构的执法工作提供了必要的制度保障。

最后，在统计工作的经费保障方面，由于统计工作范围广、内容多、周期长、任务重，需要人力、物力和财力的支持，因此离不开经费保障。统计工作的经费支出主要包括国家统计局本级及在京直属事业单位、国家统计局直属各级调查队以及各级地方政府统计机构有关部门组织实施，上述经费支出的保障来源主要是财政预算。因此，新《统计法》明确规定各级政府应当将统计工作以及重大国情国力普查所需经费列入财政预算，并按时拨付和确保到位。这就为统计工作的顺利开展奠定了坚实的经费基础，从法律制度上保障了政府对统计工作的投入，为统计工作的经费来源提供了必要的财政支持。

2、提高统计的科学性和信息化原则

为了进一步提高统计的科学性并使其符合我国当今统计工作发展的需要，保障统计资料的真实、准确、完整和及时，新《统计法》对原来的规定进行了修订完善，具体体现在以下三个方面①：

（1）加强统计科学的全面整体研究

新《统计法》第五条第一款规定：“国家加强统计科学研究，健全科学的统计指标体系，不断改进统计调查方法，提高统计的科学性。”通过对《统计法》修订前后的法律规定进行对比发现，新《统计法》在原来只是单独加强统计指标体系的科学研究的基础上，明确提出要加强全面整体的统计科学研究，健全科学的统计指标体系，这无疑将有利于提高统计工作的效率。除了发挥统计加强对统计指标体系的科学研究以外，还要加强统计调查、资料管理、数据分析的方法和技术的研究，这对于提高统计科学的理论水平和应用水平，为我国统计工作实践服务都具有很强的现实意义。

目前，我国正处于社会主义市场经济的快速上升与发展时期，国民经济和社会结构的发展变化十分迅速，当前的统计工作也出现了很多新问题、遇到了很多新情况，因此，必须大力加强全面整体的统计科学研究。一方面，应当积极开展统计科学宏观层次的研究，认真重视对提高统计能力和统计公信力，以及有效推进依法统计的研究， ①

王松：《统计法的基本原则新论》，《法制与社会》2010年第22期，第251～252页

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加强对统计标准、建立基本单位名录库、统计管理体制、统计信息化合统计基层工作的研究；另一方面，还要着重加强统计科学微观层次的研究，注重以提高统计数据质量为中心，加强对统计指标、统计调查方法、统计数据处理的评估方法机制以及对国民经济核算方法的研究，强化对获取调查对象支持配合和开展建立用户沟通良好机制、加大对丰富统计产品种类、创新统计产品载体、拓展统计信息传播渠道等工作的研究力度。

（2）健全科学的统计指标体系

社会经济现象纷繁复杂，各类现象之间相互依存、相互影响，要了解客观现象的发展变化，必须建立和运用统计指标体系。所谓统计指标体系，就是若干个反映社会经济现象数量特征的相对独立又相互联系的统计指标所组成的整体。社会经济现象的相互联系是多种多样的，反映这种联系的统计指标也是多种多样的。目前我国统计工作中所使用的统计指标体系是在1993年由国务院制定并批准实施的，虽然其基本上满足了当时宏观决策调控的需要和发展市场经济对统计信息的需求，但是，随着我国国民经济的快速发展和社会整体的全面进步，国家社会对统计工作也相应提出了更高的要求。因此，必须健全完善适应当今社会主义市场经济发展并且符合科学发展观的经济社会统计指标体系，包括经济统计指标体系、社会统计和人口统计指标体系、资源环境统计指标体系、科技统计指标体系等等在内的现有国家统计指标体系。

在统计指标方面，我国有些行业和领域还缺乏相应的统计指标，有的统计指标还不够完善。所以，一方面应当完善现有的统计指标，设计出符合目的性、科学性、度量性、可比性的统计指标，进一步规范统计指标的名称和含义，明确统计指标的空间标准和时间标准，界定统计指标的计量单位和计算方法，实现统计指标的定性规范、定量方法和资料来源可操作化。另一方面，在现实的统计工作中应当健全科学的统计指标体系，设计统计指标体系时注重系统反映与简要描述的结合、静态分析与动态分析的结合、定性分析与定量分析的结合、微观分析与动态分析的结合，在实践中根据统计研究的目的选择运用科学的统计指标体系，更加全面、真实、准确地反映经济社会发展情况。

（3）推进统计的信息化建设

新《统计法》在原来的旧《统计法》加强统计信息处理、传输技术、数据库体系现代化建设的基础上，增加了“加强统计信息化建设，推进统计信息、共享、存储技术的现代化建设”的规定，统计信息化是指采用电子计算机、数据通信等先进的信息

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设备和技术，对统计资料的搜集、处理、传输、共享、存储等环节实现电子化、自动化。推进统计工作应用现代化的信息技术，有利于提高统计工作效率，深度开发统计信息资源，减轻统计调查对象负担，提高统计资料的利用度。因此《统计法实施细则》也同时规定，各级政府及国务院各部门应当有计划地用现代信息技术装备其管辖的统计机构，各级政府应当将国家统计信息工程建设列入发展计划，并且由国家统计局统一领导，各级政府统计机构分级负责。我国的国家统计信息自动化系统，经过长期的发展建设已经初具规模，各级政府的统计机构基本上实现了可以依靠电子计算机系统来处理各种统计报表，国家的统计数据库体系也已经初步形成。但与国外的技术水平相比，我国的统计信息化水平还不高，因此国家应当积极采取措施，进一步推进统计信息搜集、处理、传输、共享、存储技术和统计数据库体系的现代化。

3、统计机构和统计人员独立行使职权原则

（1）将原来负责人的行政干预行为精简为“三个不得”

新《统计法》对旧《统计法》第七条和第八条的规定进行了精简和调整，确立了“三个不得”，对于行政干预的禁止性规定更加简明规范。然而，新《统计法》在删除了旧《统计法》第七条“各地方、各部门、各单位的领导人如果发现数据计算或者来源有错误，应当提出，由统计机构、统计人员和有关人员核实订正”规定的同时却忽略了这样一个问题：在统计实践工作中，假如负责人认为本单位的数据计算或者来源确实有错误，此时该负责人应当如何处理？该负责人是否应当提出并由统计机构和统计人员核实订正？统计机构和统计人员此时应当如何处理？这些问题在新《统计法》中并没有明确的规定，就可能导致负责人无法对本单位的统计数据实施有效监管，出现负责人权责失衡的现象。因为新《统计法》为了强化负责人对统计工作的监管，明确要求负责人应对本单位统计数据的监管和违法行为的查处。然而，新《统计法》在为负责人增加领导责任的同时，并没有给予其相应的监督职权，这就会使负责人对于统计数据有责而无权，出现权责失衡问题，这是《统计法》修订的一个欠缺之处①。

（2）在职权受到侵犯的救济中增加了处分建议权的规定

统计机构和统计人员依法独立行使统计调查、统计报告和统计监督的职权，不受侵犯。如果各地政府、统计机构或者相关有关部门、单位的负责人影响和干涉统计工作，侵犯统计机构和统计人员依法独立行使的法定职权，有上述“三个不得”的行政 ①

王松：《统计法的基本原则新论》，《法制与社会》2010年第22期，第252页。

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干预行为时，新旧《统计法》都明确规定要依法给予处分和通报，这就为统计机构和统计人员在法定职权受到侵犯时提供了必要的救济方式和手段。但是，旧《统计法》只规定了应当对实施行政干预的负责人依法给予行政处分并由统计机构予以通报批评，并未规定应当由哪个机关对负责人依法给予处分。因而在实际工作中，统计机构和统计人员的上述职权受到负责人干预侵犯时，如果该负责人属于统计行政系统之外的各级政府或者有关部门、单位时，统计机构本身并不具有对该负责人的行政处分权，无法直接给予处分，而具有对该负责人行政处分权的机关却无法直接掌握其统计违法行为的情况，从而使该负责人侵权责任无法得到有效的追究。为此，新《统计法》一方面明确了给予处分的实施机关，规定对统计工作实施行政干预、侵犯统计机构和统计人员职权的负责人，应当由该负责人的任免机构或者监察机关应当依法及时作出决定，并将结果书面通知统计机构，这就有利于保障统计机构给予有关负责人的处分规定能够得到有效的执行，也使得有关负责人对统计工作的行政干预违法行为能够切实受到追究。

4、统计调查对象依法切实履行义务原则 （1）新增了统计调查对象的义务要求和主体范围

统计调查对象是指在统计调查活动中掌握统计调查客体情况，按照统计相关法律制度的规定应当向统计机构和统计人员如实提供统计资料的组织和个人。统计调查对象应当严格依法履行报送统计资料的义务，这也是保障统计工作的有效运转，及时取得国家管理所需统计资料的基础。与旧《统计法》相比，新《统计法》对于统计调查对象履行义务方面的规定更加详细具体。首先，是在统计调查对象的统计资料提供方面，提出“真实、准确、完整、及时”四项要求。与原来规定的“如实”相比，除了对提供的统计资料的真实性要求之外，还增加了对统计资料的确定性、全面性和时间性的要求。其次，是在统计调查对象的主体范围方面，明确将“个人”作为统计调查对象，而不是原来规定的“公民”。也就是说，新《统计法》将除了我国公民以外的外国人也纳入到了统计调查对象的主体范围，其也应当依照我国统计相关法律制度的规定切实履行相应的义务。而且，新《统计法》还同时规定了有关个人的法律责任，即如果个人在重大国情国力普查活动中出现了拒绝、阻碍统计调查，或者提供不真实或不完整的普查资料的，予以批评教育。这一规定主要是考虑对个人处以罚款在实践中难以操作，处以罚款也未必能获取真实准确的普查数据，还可能因滥用罚款产生对普查工作的抵触情绪。但是，这样规定会导致不公平的现象产生，因为根据新《统计

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法》的规定，作为统计调查对象的国家机关、企业事业单位或者其他组织以及个体工商户如果有拒绝或阻碍统计调查行为的，应当承担警告、通报和罚款等法律责任，而同样作为统计调查对象的个人却无需承担上述责任，单纯的批评教育无法对个人产生强制性的约束，这就会明显不利于重大国情国力普查活动的开展①。

（2）新增了对利用虚假资料骗取好处的禁止性规定

在统计实践活动中，某些单位和个人为了本地区、本部门或者本单位的局部和短期利益，有的甚至为了谋取个人的私利，常利用虚假的统计资料骗取荣誉称号、物质利益或者职务晋升，严重损害了统计数据质量，扰乱了统计工作秩序，降低了统计的公信力，破坏了政府的形象和社会的公平公正，应当坚决予以禁止。对此，旧《统计法》只是规定了其应当承担的法律责任，但是，并没有相应的禁止性规定，也缺乏对骗取行为的责任追究机制。与之相比，新《统计法》用“物质利益”一词取代了原来的“物质奖励”。这是因为“物质利益”比“物质奖励”所涵盖的范围大，有些单位和个人利用虚假统计资料获得的不是物质奖励，而是一些国家补助，税赋减免等物质利益，这些行为当然也要予以制裁。其次，新《统计法》在总则中新增了对利用虚假统计资料骗取好处的禁止性规定，明确要求任何单位和个人不得利用虚假统计资料骗取荣誉称号、物质利益或者职务晋升，使其与后面法律责任中的相关规定前呼后应。最后，新《统计法》确立了对骗取行为的追究机制，即对编造虚假统计资料或者要求他人编造虚假统计资料的行为依法追究法律责任。根据新《统计法》规定，如果为骗取好处而编造虚假统计资料或者要求他人编造虚假统计资料的违法行为人是各级政府、统计机构或者有关部门、单位的负责人的，则由任免机关或者检察机关依法给予处分并由统计机构予以通报，这就将法律责任具体到负责人自身，有利于对利用虚假资料骗取好处的负责人依法予以惩处。

（二）新《统计法》关于执法监督机制的变化

新《统计法》的颁布施行，对于我国统计法制建设具有里程碑式意义，标志着统计部门的依法行政能力、统计监督管理能力和统计公信力都将进入一个新的发展阶段。新法针对新形势下统计工作的内、外部环境的变革，不仅在统计数据质量责任制度、统计调查项目管理制度、统计资料公布制度等方面给予完善，其中的重中之重是对统计监督检查制度、统计法律责任制度作了更明晰准确的法律规定，强化了统计部 ①

王松：《统计法的基本原则新论》，《法制与社会》2010年第22期，第276页。

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门执法监督的职能和力度，为统计工作实现“依法治统”的目标提供了更为刚性的法律保证和手段。

1、增加了统计“监督检查”的刚性内容

统计监督是统计管理活动的重要组成部分，对于维护国家法律、保证统计工作正常进行起着必要的保障作用。监督主体依据法律对统计机构和统计人员在统计活动中的执法、守法情况进行检查和监督，可以保证统计管理活动按计划进行，顺利完成统计工作目标，及时发现统计工作过程中出现的违法乱纪、失职渎职等行为，以规范统计依法行政行为，提高统计管理水平。新统计法为明确统计监督检察职能，新增第五章《监督检查》，全章5条全部为本次新增加内容，明确了实施监督检查的法定权力、监督检查的管辖与职责分工、有关部门协助统计机构查处统计违法行为的规定以及统计机构有权采取的监督检查措施以及接受检查的对象应当予以配合的规定等，给了统计机构在查处统计违法行为和案件查办过程中必要的权力，以保证查处的效果，在法律的范围内明确赋予了统计执法机关以监督检查的职能。强化统计执法监督为全面推进依法统计提供了法律的保证。

2、增强了执法机关监督手段的刚性力

随着统计违法违规手段的多样化，隐蔽性，执法监督手段也需要不断改进，为此修订后的《统计法》赋予了统计执法机关更切实有效的监督检查权，包括：查询权、要求提供资料权、询问权、现在检查权、登记保存证明和资料权、复制权等，明确了监督检查对象在执法检查活动中的义务，特别对单位和个人接受检查时的禁止性行为作了法律规定：要求检查对象不能消极应付检查或采取违法方式阻碍检查；不得转移隐匿篡改毁弃原始记录和凭证、统计台账、统计调查表、会计资料及其它相关证明和资料，增强了统计监督检查的力度，也为统计执法机关适时高效地开展执法与监督提供了必要的保障。

3、增强了法律责任的刚性力

法律责任，是指违反法律规定的行为应当承担的法律后果，也就是对违法者的制裁。它是一种通过对违法行为进行惩罚来实施法律规范的要求。规定法律责任的目的在于保障法律的遵守与执行，强制当事人的行为与法律所要求的标准统一起来，符合已经确立的秩序。一个法律制度，如果没有可强制实施的惩罚手段，就会无力限制非合法因素，从而就难以实现其在社会中维持秩序与正义的基本职能。从这个意义上说，法律责任关系到法律的功效。

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现在的统计法律法规，存在法律规定“软”、处罚权力“小”、查处手段“弱”的问题。法律规定“软”，主要体现在法律法规过于宏观，对政府及部门和对企事业单位的违法行为不能一视同仁，难以体现实施法的特性，致使统计执法面对许多违法行为常常束手无策，难以查处。处罚权力“小”，主要体现在统计部门对政府及部门不能开处罚单，对企事业单位开处罚单又力度不够，在地方保护主义严重的地区，统计部门常常无能为力，缺乏行政强制手段。查处手段“弱”，主要体现在统计执法的主要手段就是罚款，且处罚额度小，最高不超过五万元，执法程序繁琐，结案周期长。对于统计信息弄虚作假的制造者来说，从统计信息失真所获得的收益又何止三五万元？在这种处罚环境中，原《统计法》法律责任的轻，形成了一种“守法的成本高，违法的成本低”的怪圈，统计信息弄虚作假愈演愈烈，积重难返。

为了保证《统计法》规范的有效实施，惩治统计违法行为，新《统计法》明确规定了法律责任。修订后的《统计法》，在法律责任的规定上主要具有以下特点：一是对各种违法行为作了明确具体的界定，便于在实际执行时认定违法行为，并对违法行为及时加以惩处。二是扩大了惩治对象的范围，新《统计法》增加规定了对统计调查对象应当追究法律责任的5类违法行为，包括：拒绝答复或者不如实答复统计检查查询书的；拒绝、阻碍统计调查、统计台账、统计调查表及其他相关证明的资料的；迟报统计资料的；未按照国家有关规定设置原始记录、统计台账的，并对一些新的规定增加了相应的法律责任，使相关规定更加严密，更加完善。三是加重了所规定的各种违法行为的责任，特别是对企业事业单位或者其他组织的5类违法行为，情节严重的，可以并处20万元以下的罚款。也即对有违法行为的统计调查对象的罚款上限，由5万元提高到了20万元，加大了对统计违法行为的处罚力度，有利于保证信息的真实、完整。四是增加了对单位负责人的法律责任的查处机制。违法行为易查，领导人员行政干预行为进行责任追究处理起来却难。新《统计法》规定，县级以上人民政府统计机构在查案时，认为对有关国家工作人员要依法给予处分的，应当提出处分建议；该国家工作人员的任免机关或者监察机关应当依法做出决定，并将结果书面通知相应政府统计机构。该规定有利于发挥政府统计机构在查处国家工作人员统计违法行为、追究相关人员责任中的作用，保障了责任追究的力度。

4、增加了对领导问责制的刚性规定

由于我国现行的“统一领导、分级负责”的统计管理体制，在实际运作过程中暴露出统计工作的独立性较差，抵御人为干扰的能力不强的弊端，使统计信息的真实性

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和时效性受到威胁，一旦地方政府对统计数据有异议，统计部门难以独立地行使统计职权。另外从近几年对统计信息失真的原因分析来看，单位负责人法制观念淡薄和追求局部利益而有意违法违纪，授意、指示、强令统计人员编造虚假统计信息的占有相当大的比例，修改后的《统计法》明确禁止领导人员的行政干预行为，即“三个不得”：地方各级人民政府、政府统计机构和有关部门以及各单位的负责人，不得自行修改统计机构、统计人员及其他机构、人员伪造及篡改统计资料，不得对依法履行职责或者拒绝、抵制统计违法行为的统计人员打击报复。违反这些规定，就要给予处分，可以是警告、记过直至开除公职。为增强对领导问责制的可操作性，新法还创设了有关负责人对严重统计违法行为失察的法律责任。根据新《统计法》第三十七条的规定，地方人民政府、政府统计机构或者有关部门、单位的负责人对本地方、本部门、本单位发生的严重统计违法行为失察的，由任免机关或者监察机关依法给予处分，并由县级以上人民政府统计机构予以通报。在统计执法实践中，往往由于找不到有关负责人强令、授意统计机构、统计人员篡改统计资料或者编造虚假数据的证据，而让负有责任的有关负责人逍遥法外，影响执法的公正和法律的尊严。新《统计法》的这一规定，在很大程度上弥补了现行《统计法》在这方面的不足。

5、增强了部门间执法合力的刚性

握掌成拳才能彰显力量。但是目前在统计部门内部、上级统计部门与下级统计部门之间、特别是统计部门与其他部门之间，缺乏行之有效协调工作机制，统计执法资源没有得到很好地整合，执法监督难以形成合力。

新《统计法》不仅对有关部门协助统计机构查处统计违法行为作了明确的规定和要求，第四十三条还对政府统计机构提出的处分建议和有关机关的处分建议如何做出处理作了具体规定：“县级以上人民政府统计机构查处统计违法行为时，认为对有关国家工作人员依法应当给予处分的，应当提出给予处分的建议；该国家工作人员的任免机关或者监察机关应当依法及时做出决定，并将结果书面通知县级以上人民政府统计机构。”有了法定的“尚方宝剑”，统计机构可以进一步加强与纪监察机关等部门的协作配合，建立联合执法检查和共同查办案件的工作机制，依法行使新《统计法》赋予的处罚权和处分建议权，按照《统计法》和《统计违法违纪行为处分规定》，加大对统计违法违纪行为的责任追究力度，更好地维护统计法的尊严。

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三、新《统计法》的运行现状分析

新《统计法》自2010年1月1日正式实施以来，已经近1年半，效果到底如何？中央和各地统计主管部门进行了相关的调查分析，结果显示：新《统计法》在运行过程中，总体上收到了良好的效果，基本上达到了预期的目的，但在执法过程中也存在着诸多的问题，需要引起统计主管部门及其工作人员的高度重视。

（一）统计法的可操作性和执行力不够强

我国的《统计法》已颁布二十五年，自2010年1月1日起执行新修改的《统计法》，但仍然不能满足现实的统计工作需求，特别是基层统计工作的需求。目前，随着统计领域的不断扩大，内容的增多，加之各级政府大量利用统计指标进行目标考核，统计部门与政府之间、与相关部门之间、与统计调查对象之间的协调性、制约性和矛盾性也随之加大。《统计法》没有明确规定对国家机关、社会团体的统计违法行为的处罚规定，统计执法机构对政府机关、社会团体等部门的违法行为，束手无策。这给统计工作、特别是统计执法带来很大的不良影响。

（二）统计法制观念依然淡薄

统计法律法规的立法宗旨是保障统计数据的真实准确，尽管这些年加大了统计法的宣传力度，加大了统计执法检查，但一些地方、部门和行政主管单位的领导同志，甚至包括统计人员，却仍然无视统计法律法规的约束，在统计数据上弄虚作假。少数基层干部和统计工作人员仍错误地认为，数据多报一点少报一点算不上什么违法，与经济上的贪污受贿不一样，只要不往自己口袋里装钱，就没事，不把统计违法当回事。

（三）虚报瞒报统计数据的现象仍较严重

表现在：一是少部分企事业单位从自身的经济利益出发“按需报数”，或者按照政府和主管部门的意图报数。有的为争取投资、申请贷款、评优争先、提升形象，虚报产值、产量、投资、效益等统计数据；有的为逃避税赋、少缴社会保险金，又瞒报销售收入、利润、工资总额等统计数据；也有部分企业主动迎合上级要求，或者为了完成任务被迫上报虚假统计数据。二是一些地方和部门为了追求“政绩”和经济利益，有的要求按计划上报统计数据，有的凭空编造统计数据，有的授意、指使下级虚报、瞒报、统计数据。由于统计数据与干部的荣辱升迁紧密联系在一起，受利益机制的驱动，虚报浮夸仍是当前各类统计违法行为的主要表现形式。

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（四）基层统计基础比较薄弱

表现在：一是乡镇一级统计机构不健全、统计队伍不稳定问题相当突出。不少乡镇统计人员变动频繁、身兼数职，队伍缺乏稳定性，统计人员业务素质难以提高；二是企业统计人员素质有待提高。统计人员无证现象普遍存在，在2010年统计稽查的多家企业中，只有三分之一的企业统计人员有统计从业资格证书；同时在实际工作中，统计人员还存在着对统计口径的不清楚，造成数值上的偏差；三是部分企业原始记录和统计台帐不健全。统计数出无据，或由乡镇或村统计人员凭空填写，统计流程极不规范，给弄虚作假者有机可乘。有的乡镇根本找不到统计台账，报数据仅靠人为推测。

（五）统计执法环境及效果较差

表现在：一是少数地方干涉统计部门正常开展的执法工作，个别干部袒护统计违法行为，对统计部门查处统计违法案件不支持，甚至当和事佬，希望大事化小，小事化了。二是依法查处统计违法案件难度很大。尽管法律赋予了统计部门对统计违法者有给予行政处分、罚款、警告、通报批评、责令改正等很多处罚手段，但实际上，行政处分和罚款等都需要有关部门的支持和配合，如果他们不配合，就很难执行下去，致使案件无法结案。这不仅严重影响了统计法的权威，也挫伤了统计执法人员的热情和信心。三是一些基层单位对统计部门依法开展的检查不配合，有的甚至公然抵制。而统计部门由于执法手段单一，执法力度偏软，处罚手段较轻，加之一些统计执法人为有效的员自身怕碰壁、怕得罪人、怕打击报复等，导致统计部门执法查处难、取证难、执行难。

要解决好这些问题，并不是一朝一日能够解决好的，需要我们作多方面的努力。以下就是基于这些问题而提出的有关新统计法正确实施的法律完善。

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四、新《统计法》的法律完善

《统计法》是统计法律体系的基本法律，完善我国统计法律制度首先应当修订好《统计法》，应坚持适应社会主义市场经济发展和落实科学发展观、贯彻依法行政、适应统计工作任务、符合法律的规范性、重视与国际统计接轨等基本原则。笔者针对统计法中亟待解决的问题，结合多年的统计工作实践，对我国统计法律制度的完善提出以下几点建议。

（一）改革现行统计管理体制，强化统计独立性

通过国外的统计管理体制模式及我国多年的实践可以看出:一是任何一种统计管理体制都是社会经济发展到一定程度的产物，都要满足社会经济发展的需要才能存在。二是任何一种统计管理体制都要适应国家管理国民经济和社会的需要，都要与国家的宏观管理体制相适应。三是任何一种统计管理体制都要体现效能原则，也就是说选择哪一种统计管理体制要看哪一种统计管理体制能在满足国家宏观管理和决策以及公民了解国情国力的前提下，调查成本最小。因此，统计体制的改革必须与我国的国情和整个国家的政治经济体制相适应。

1、政府综合统计管理体制应实行省以下统计部门垂直管理模式

近年来，各级统计机构、广大统计人员以及国内的很多专家学者，就如何理顺国家统计和地方统计的纵向关系，进行了广泛深入的研究探讨，主要有三种改革取向:

第一种模式：实行完全垂直的统计管理体制，即将目前由地方各级政府管理的县及县以上各级统计局的机构、编制、行政经费和基建投资全部收上来，由国家统计局统一管理。目前，我国工商、税务、银行、海关、技术监督等部门实行的就是这种管理体制。这一模式利于确保统计工作的独立性、增强统计部门抗干扰能力，但是在我国目前情况下是根本做不到的，并且如果将地方统计全部收归中央，势必造成各级统计机构所需要的全部经费和工作条件都要由中央财政解决，这对于已不堪重负的中央财政来说也是极不现实的。①

第二种模式：实行中央与地方并行的统计体制，即采取功能分解的方式，将国家统计调查和地方统计调查区分开来。属于国家的统计调查任务，由中央统计系统来承 ①

熊振南：《统计法导读》，中国统计出版社2004年版，第49～51页。

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担;属于地方的统计调查任务，由地方统计系统来承担。中央统计系统在省级设置统计分局，并且按照经济区域，在全国有关地市设置统计办事处，主要任务是根据中央宏观决策和宏观调控的需要，开展国家统计调查，为党中央、国务院的宏观决策和管理服务，其业务工作由国家统计局垂直领导，机构、编制、干部、经费等由国家统计局统一管理。地方统计系统由县及县以上地方各级统计局组成，作为地方政府的功能部门，主要任务是根据地方决策和管理的需要，开展地方统计调查，为地方党委和政府服务其机构编制干部经费等由地方政府统一管理，在统计业务上仍受中央统计系统的领导（主要是技术指导）。这一模式可以充分调动中央和地方两个积极性，确保国家统计调查任务的完成，提高统计数据的准确性，更好的为国家宏观调控服务。但是，在一个地方同时并存两套统计机构，在我国现阶段财力还比较弱的情况下是不可行的。

第三种模式：实行省以下统计部门垂直管理模式，即地、市、县统计部门作为省级统计局的派驻机构，其机构编制、干部、经费由省级统计局实行统一管理；乡镇统计人员作为县统计局的派出人员。省级统计局作为省级政府的一个功能部门，在行政上受同级人民政府管理，在业务上受国家统计局的指导：省级统计局正、副局长实行双重管理，以国家统计局管理为主。这一模式在不增加中央财政负担的情况下，通过对省以下统计部门实行垂直管理，提高了统计工作的独立性，增强了省以下统计部门的抗干扰能力。

第三种模式符合社会主义市场经济体制的需要，利于健全统计机构和统计人员独立行使职权的制度和机制，对统计机构和统计人员的设置、管理、职责和权限规定具体的法律制度约束和统计体制保障，以独立的“人权”、“财权”保障独立的“事权”，对解决当前基层统计数据质量不高、统计信息失真严重等问题是一个比较现实可行的办法。同时，也适应了国家统计调查以国家和省为总体进行设计组织的需要。

2、在协调政府综合统计与部门统计的关系上，采取政府综合统计系统“统管而不包揽”模式

目前，政府统计和部门统计各自为政，多头向下、重复调查、报表多乱等现象严重。但是如果由政府综合统计系统“大包大揽”，将部门统计的功能全部纳入到政府综合统计系统中，实行高度集中管理，受人力、物力、财力的限制，必然导致政府综合统计系统不堪重负，各部门工作的积极性也将受到严重影响。

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鉴于此，在协调政府综合统计与部门统计的横向关系上应采取政府综合统计系统“统管而不包揽”这一模式，加强国家统计局在处理政府综合统计与部门统计关系上的组织领导与综合协调能力，强化政府综合统计与部门统计的协调，合理调整功能，科学分工，实行分类管理，发挥整体效能。

总之，要强化统计独立性，必须改革现行统计管理体制，同时要删除现行《统计法》第七条中“如果发现数据计算或者来源有错误，应当提出，由统计机构、统计人员和有关人员核实订正”这一款。另外，还必须改革政府直接管经济的管理模式，改革对政府官员的政绩考评制度，改革官员任用体制。只有把统计数据与官员任用之间的利益联系切断，才能消除行政干预统计数据的环境。

（二）规范统计调查，大力推进统计制度和方法改革

统计制度方法改革是改进统计生产方式、发展统计生产力的关键。没有科学的统计制度和有效的统计方法，就不可能有高效的统计工作和准确的统计数据。因此，按照GDDS要求，使统计指标体系、统计标准、统计调查方法与世界通行规则接轨，从制度方法上增强统计的抗干扰能力，是提高数据质量的重要一环。

1、规范统计调查

依法规范统计调查行为是统计法制建设的重要内容，也是依法维护被调查者权益的重要举措。首先要借鉴国际惯例，科学设置统计调查项目，精简现有统计调查项目，增加社会经济发展必需的内容，如增加失业统计、社会保障统计等统计调查项目，以满足社会经济发展需要。其次规范统计调查项目的审批（备案）程序，克服“一数多出”或“一门多数”。已批准的统计调查项目应当由审批机关予以公布，并严格按照经批准或者备案的统计调查项目的方案实施。三要政府统计调查实施基层“一套表”，全国实行统一的统计标准和统计制度，并且要实行国家与地方统计调查项目分开，实行谁出题目谁拿钱的办法，避免向基层和企业转嫁财政负担。

2、建议普查单独立法

借鉴美国立法规定，对普查单独立法，对普查的时间、范围、内容、权利义务、法律责任、组织实施等做出明确、具体的规定，从法律层次上提升事关国家重大国情国力调查的重要性。

3、推进统计方法制度改革

以新国民经济核算为核心，改革各专业统计指标体系，尽快实现从主要反映产值、产量和速度转到反映总量平衡、结构调整经济效益的轨道上来。强化增加值的核

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算，精简重复、过时的统计指标，建立科学的统计指标体系，根据社会经济发展需要，对统计指标体系进行结构性调整，使其更具有科学性、系统性、适用性。采用国际标准，完善周期性普查制度，广泛应用抽样调查技术。

（三）加强统计资料的管理 1、加强保密的规定

统计法修改后，必须明确规定通过统计调查获得的单个统计调查对象的资料，不得泄露和对外提供，不得用于统计以外的目的：非经调查对象同意不得对外提供。从立法上明确保护被调查者权利规范，从而使被调查者放心的提供统计资料，提高公民和企业的配合程度。

2、规范统计资料的管理和公布

按照GDDS要求，改革统计资料发布制度，国家建立统计资料共享制度。要摒弃统计信息归政府所有的传统观念，打破政府部门对统计信息垄断和封锁的思想，明确统计资料除依法保密的外应当公开，最大限度地实现统计信息资源的社会共享。各级政府综合统计机构和政府部门统计机构应当建立健全统计资料定期公布制度，建立统计数据“谁统计、谁公布、谁负责”的制度，做好统计信息咨询服务工作，为社会公众提供便利。

（四）健全统计机构，稳定统计队伍，提高统计人员业务素质

统计数据质量是统计工作的生命线，是统计部门提供优质统计产品服务的根本所在，“基础不牢，地动山摇”。加强基层统计基础建设对于提高统计数据质量的意义不言而喻，这也是当前统计工作中必须要予以重点解决的课题之一。为解决我国统计基础薄弱，源头数据差的问题，《统计法》应明确统计机构和统计人员的相关内容，夯实统计基础。

1、健全统计机构，稳定统计队伍

修改后的统计法应明文规定“县级以上地方各级人民政府设立独立的统计机构，依法组织实施统计调查和统计管理工作。”“乡镇人民政府和街道办事处应当设立统计机构或者配备专职统计人员完成统计任务，也可以由县级人民政府统计机构向乡镇、街道派出统计机构或者统计人员，负责所在乡镇、街道的统计工作。”“基层群众性自治组织应当指定专人负责统计工作，其统计业务受乡镇、街道统计机构或者统计人员的领导”。同时加强部门、企业的统计机构和统计人员的建设，规定规模以上工业、限额以上商业、建筑业企业等应配备具有从业资格的专兼职统计人员。

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2、实行统计从业资格制度

建议《统计法》应规范对统计人员的资格要求，实行“持证上岗制度”。从事统计工作的人员，必须按照国家有关规定或者通过考试取得统计从业资格，每年还应参加继续教育培训。

3、增加经费保障规定

《统计法》增加保障统计业务经费的规定，在统计调查方面要体现“谁组织调查，谁落实经费”的原则，严禁截留，下级有权拒绝上级不合理的调查，切实减轻基层负担。同时在实践中提高统计人员的待遇，确保统计工作顺利开展。

（五）准确定性统计违法行为，细化统计法律责任 1、准确定性统计违法行为

统计违法行为，是指“行为人在统计活动中违反统计法和统计制度规定，对统计法所保护的社会关系形成侵害的行为”①。统计违法行为作为统计法律责任的构成要件之一，是承担统计法律责任的前提和基础。在追究法律责任时，必须明确其违法行为，只有主体实施了违法行为并予以正确认定时，才能运用法定的处罚形式使其承担相应的责任。在此，我们有必要准确定性统计违法行为，从而为强化法律责任奠定基础。

现行《统计法》有关统计违法行为的一些内容已不能适应实际情况的需要，难以保障统计资料的准确及时，如“部分统计违法行为的内涵不科学、统计违法行为在分类上存在交叉、部分重要的统计违法行为未纳入规范”等②。因此有必要根据社会经济和统计工作发展的需要，总结吸收统计实践中的成功经验和创新成果，并研究借鉴国外统计立法中的有益内容，对《统计法》进行修订，重新设立统计违法行为，提高统计法的可操作性。

（1）需要修改的统计违法行为

首先，设定“提供不真实统计资料的行为”，指行为人违反统计法和统计制度的规定，上报的统计资料与实际统计数据不一致，或者上报的统计资料没有事实依据。提供不真实统计资料涵盖了现行《统计法》的虚报、瞒报、伪造、篡改统计资料等四类统计违法行为，同时把漏报统计资料等其他所有数字上的违法行为归入其中，从而把所有导致统计数字不准确、不真实的行为纳入其中。在国外的统计法中，多采用这 ①②

熊振南:《统计法导读》，中国统计出版社2001年版，第143页。

匡浩堂:《我国统计违法行为的种类》，《中国统计》2005年第10期，第25页。

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一提法，并且这一违法概念已被《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《保险法》所采用。这一称谓，其合理性如下:

①这些行为不论其手法如何，其后果必然是导致提供的统计资料不准确、不真实。 ②在统计执法实践中极难区分，这就给统计行政执法机关在统计违法行为的定性上带来诸多不便，导致对统计违法行为的定性不准确，加大了查处这类统计违法行为的难度。

③从对虚报、瞒报、伪造、篡改统计资料这四中统极为法行为应追究的统计法律责任来看，其适用的统计法律责任的种类、适用对象、处罚的额度等都是相同的，并无差别。

④“提供不真实统计资料”的提法，相对弱化了行为动机，突出了行为后果，用语较为客观、贴近实际、易于被查单位理解、接受。因此，赋予数字违法行为一个科学、符合实际、易于执行的定义有着重要现实意义①。

其次，拒报统计资料的行为。是指行为人违反统计法和统计制度的规定，对统计部门依法进行的统计调查置之不理的行为，包括：明确表示拒不上报统计资料的；拒不领取统计报表的；拒绝接受统计调查的；未按规定期限上报统计资料，经政府统计机构催报，不在限定期限内报送统计资料的；不在规定期限内答复《统计检查查询书》的。

最后，迟报及屡次迟报统计资料。迟报统计资料指行为人违反统计法和统计制度的规定，超过规定期限报送统计资料的行为。屡次迟报统计资料指行为人违反统计法和统计制度的规定，在两年内累积三次及其以上迟报统计资料的行为。迟报，是一种违反统计制度、违反统计时效、影响统计数据正常汇总、破坏正常统计管理秩序、违反《统计法》的行为。而现行统计工作当中，迟报现象大量存在，屡屡发生，见怪不怪，不能不说是对《统计法》的一种轻蔑，也反证了《统计法》的疲软无力。从依法行政的角度来讲，按时报送统计资料本身就是统计对象应尽的义务，不按时报送，就应该承担相应的法律责任。按照现行《统计法》的规定，只有屡次迟报统计资料的行为，才能依法追究行为人的统计法律责任，然而正是一次迟报不追究法律责任，才造成了基层统计机构长期“求数据”的“尴尬”，困扰着基层综合汇总部门上报数据的

①

熊振南:《统计法规概论》，国家统计局培训学院2000年版，第177页。

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及时性。所以，从依法行政的角度来讲，不按时报送就是违法行为，应强化对迟报的法律责任。

（2）增加如下统计违法行为

①增加单位任用无统计从业资格证书的人员从事统计工作统计违法行为。 ②增加不按时参加《统计从业资格证书》年检的统计违法行为。

③增加基层群众性自治组织和公民不如实申报统计资料的统计违法行为。 ④增加不依法设置原始统计记录、统计台帐的统计违法行为。 ⑤增加拒不接受统计执法检查的统计违法行为。

⑥增加未经各级人民政府统计行政机关审查核定，擅自发布应当由统计部门发布的统计资料的行为。

（3）保留原有统计违法行为

①强令、授意统计机构、统计人员编造虚假数据的行为。 ②打击报复统计人员的行为。 ③违反统计法有关保密规定的行为。

④擅自组织实施统计调查、制发统计调查表的统计违法行为。 ⑤利用统计调查窃取国家秘密的行为。

⑥利用统计调查损害社会公共利益和利用统计调查进行欺诈活动。 ⑦未经审批擅自进行涉外调查活动。 2、细化统计法律责任

“任何法律都不能没有牙齿，制度只有以责任为后盾，才具有法律上之力。一切以法律形态实现的目的、宗旨、理念、权利皆是如此。”①因此，统计法律责任设立是否科学合理，事关统计法的贯彻实施效果。笔者认为，应该根据不同违法主体、不同的违法行为、不同的违法情节来完善我国统计法律责任。

（1）建议“扩大罚款对象，提高罚款额度”

罚款属于行政责任(财产罚)的一种，指行政机关强迫违法行为人缴纳一定数额的货币，从而依法损害或者剥夺行为人某些财产权的一种处罚。多年的执法实践告诉我们，罚款不是目的，但却是现阶段必不可少的处罚手段，要明确关于罚款对象、金额、程序等的规定条款。 ①

杨志华:《证券法律制度研究》，中国政法大学出版社1995年版，第250页。

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①明确罚款对象，规定对包括国家机关在内的所有统计违法者的违法行为处以罚款。在实践工作中，统计部门普遍感到行政单位未纳入罚款对象，严重阻滞了统计工作的全面发展，笔者认为，《统计法》第二十七条对罚款对象的设定已不合时宜，应取消“企业事业组织”的限制，借鉴《会计法》规定，对包括国家机关在内的所有统计违法者的违法行为，依据违法行为的性质、种类、情节都处以罚款，这不仅完善了《统计法》的法律责任条款，拓展了《统计法》的约束力、适用范围与威信，还充分贯彻了“法律面前人人平等”的原则和“过罚相当”的原则，为防止和查处“数字出官”等统计数据弄虚作假行为、现象提供了更为尖锐的法律武器。

②完善对统计违法主体处以罚款的幅度。建议按照不同的统计违法行为的主体、性质、种类、情节及危害后果等处以不同数额的罚款。如对统计人员没有取得统计从业资格证书的、不依法设置原始记录、统计台帐的等违法行为，可设定较低数额的罚款。而对拒报、在数据上弄虚作假等严重统计违法行为可设定较高数额的罚款，并可考虑设定罚款的下限，以规范执法行为，避免罚款的畸轻畸重。 （2）强化对领导干部违法责任的追究

“官出数字，数字出官”的腐败现象屡禁不止。从多年统计执法检查情况来看，现实中统计数据的失实问题，往往与领导人干预有较大关系。一些地方、部门和单位领导人受政治、经济利益机制的驱动，暗示、授意有关人员在统计上弄虚作假，而统计执法部门要调查取得其违法证据却非常困难;有的地方统计执法部门通过统计执法检查查出了不少“数据水份”，想以此为契机挤掉这些“水份”的愿望十分强烈，但有的领导人出于种种考虑，百般阻挠，以致有的统计指标数据“水份”越来越大。遏制统计造假现象在完善统计指标体系和领导干部考核制度的同时，更应该追究指使或者强迫统计部门造假的领导干部的责任。国家应该完善对统计违法行为惩处措施，对各级领导干部行政干预统计数据的问题做出明确规定，加大对领导干部暗示、授意在统计上弄虚作假行为的处罚力度，对那些置国家法律和党纪、政纪于不顾，在统计上大肆作假的领导干部应该严惩。

①首先分清统计数据弄虚作假的主次责任，进一步明确领导干部违法行为，并提高对其追究政纪和刑事责任的操作性。同时对弄虚作假严重者也应给予刑事处分。只有这样，才能增强《统计法》的威慑力。

②强化行政处分，加大经济处罚力度。为有效阻止统计违法行为的发生，地方、部门、单位的主要负责人或直接责任人有统计违法行为的，建议《统计法》修改中应

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规定地方、部门和单位领导人对本地区、本部门及直属单位严重失实的统计数据，发现后不采取措施予以纠正的、依法给予行政处分，同时取消骗取的荣誉称号，追缴物质奖励。并且针对当前查处统计违法案件中，行政处分建议难落实的情况，建议《统计法》修改中，做出对无故不落实处分建议的部门责任人要依法给予行政处分的规定。另外借鉴《会计法》等相关法律规定，加大对主要责任人或直接责任人的经济处罚力度，增加违法成本，从而有效的惩罚违法行为。

③切实有效地保护统计人员独立地行使统计调查权。现行《统计法》尽管在这方面做出了规定，由于条款操作性不强，现实中，一方面难于保护统计人员，另一方面又难于认定打击报复这一违法行为并追究刑事责任，建议参照《会计法》、《审计法》及国外立法经验，在《统计法》修改中，明文规定统计的独立调查权，并严格相关的法律责任条款。

（3）增加对基层群众性自治组织和公民的统计违法行为追究法律责任的规定 就整个统计工作而言，基层数据是统计工作的源头和基础。如果源头没有了，就无法保证整个统计数据的质量。当前基层群众性自治组织承担着大量的调查任务。近年来受各种因素的影响，基层群众性自治组织的统计违法行为时有发生，有的还相当严重。对基层群众性自治组织的违法行为不追究相应的法律责任，将难以遏制其各种统计违法行为。

为有效遏制基层自治组织及公民的统计违法行为，确保各项法定统计调查的数据质量，从《会计法》和国外发达国家有关统计法律来看，我们建议《统计法》修改中增加对自治组织和公民的不履行统计义务的违法行为追究法律责任的规定，使其不仅有义务如实提供国家各类法定统计调查所需要的情况，违者还要承担相应的法律责任。

①对基层群众性自治组织追究法律责任的方式，可参照对企业事业组织和个体户的处罚方式，予以警告、通报，并可处以罚款。罚款数额可参照个体户的数额从轻处罚。加强对这方面的制约，才能促使其很好的配合统计部门完成国家统计调查任务。

②对公民个人、特别是抽样调查户的统计违法行为，也应追究相应的法律责任。但鉴于对个人处以罚款执行起来难度较大，可责令改正或予以通报，由其所在单位予以必要处理。

（4）设定吊销统计从业资格证书行政处罚

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《统计法》第二十四条规定“统计人员应当具备执行统计任务所需要的专业知识”。国家统计局根据《国务院对确需保留的行政审批项设定行政许可的决定》，于2005年5月16日公布了《统计从业资格认定办法》，但是该《办法》没有明确规定对统计人员参与篡改统计资料、编造虚假数据等违法行为予以吊销统计从业资格证书的行政处罚，这样往往容易造成统计人员不能从切身利益上体会到维护《统计法》的严肃性.为加大政府统计部门直接对统计人员违法问题的监控，应当借鉴《会计法》的有关规定，增加“统计人员参与或直接从事统计违法行为情节严重的，给予行政处分，注销其统计从业资格证书，终身不得从事统计工作”的规定，以加大对统计从业资格认定工作的事后监督①。

（5）增加关于未依法设置原始记录、统计台帐方面法律责任的规定

不按规定设置统计台帐和原始记录是统计数据质量难以提高的重要原因。现行《统计法》仅在第十九条规定了“企业事业组织应当设置原始统计记录、统计台帐、建立健全统计资料的审核、交接、档案管理制度”这一义务，而在统计的法律责任中对不按规定设置统计台帐和原始记录的却没有规定惩治措施，在统计实践中无法对其行为进行有效监督，统计机关很难纠正这种违法行为。建议设立相应的法律责任并扩大责任主体，体现权利义务一致性和公平性。因此，《统计法》应增加“不按照规定设置统计台帐，原始记录的”的法律责任，可以处以罚款或对直接责任人员给予行政处分。

（6）增加拒不接受统计检查或以各种理由推诿、阻挠统计执法检查的法律责任规定当前，行政执法调查取证困难问题相当突出，部分违法者借故拖延，不配合调查现象时有发生，严重干扰了统计执法检查工作正常进行。因此，借鉴《加拿大统计法》规定，在法律责任中应当增加“被检查单位和个人拒绝或拖延提供统计检查有关资料的或者拒绝、阻碍检查的”的法律责任，“可以责令改正，拒不改正的，处以罚款，对负有直接责任的人员和主管人员给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。 （7）关于刑事责任的修改完善

《统计法》仅规定“构成犯罪的，依法追究刑事责任”，但对照《刑法》，对统计犯罪行为规定少，或行业不对应，或主体不对应，使统计工作中应追究刑事责任的违法行为，不能得到应有的制裁。目前，《统计法》、《刑法》中关于统计犯罪的规 ①

王启金:《关于设定统计法律责任的几点思索》，《浙江统计》2005年第8期，第35页。

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定太少，而且主体上有所限定，相对于统计秩序混乱的状况而言，其惩治力度显然不够。笔者认为:应该借鉴国内外较为完善的相关法律，充分考虑该方面的规定与刑法的衔接问题，在我国《刑法》和《统计法》中增设相关追究刑事责任的条款，修改、充实、完善《刑法》和《统计法》，加大追究刑事责任的力度，让违法者得不偿失，付出沉重代价。

①可以参照“提供虚假财会报告罪”增设“提供虚假统计报告罪”，统计人员违反国家规定，编造虚假数据和提供虚假统计报告、参与篡改统计资料，造成严重后果的:地方、部门、单位的领导人擅自修改统计资料、编造虚假数据，或者强令、授意统计机构、统计人员篡改统计资料或者编造虚假数据，构成犯罪的，参照国外立法和借鉴我国《会计法》的有关规定，追究当事人的刑事责任，并处罚金。

②参照“隐匿、故意销毁会计凭证、会计账簿、财务会计报告罪”增设“隐匿、故意销毁统计资料罪”。统计调查对象虚报、瞒报、伪造、篡改统计资料，或者在统计执法检查时，拒绝提供情况、提供虚假情况或毁弃统计资料，情节严重的，处五万元下罚款，并吊销或暂扣其《营业执照》，吊销其《统计行政登记证》。同时，追究主要负责人刑事责任，并处罚金。

③对“滥用职权罪”、“故意、过失泄露国家秘密罪”、“侵犯商业秘密罪”、“玩忽职守罪”、“妨害公务罪”的定性中增加严重的统计违法行为的内容。同时，可增加扰乱统计秩序罪名，以制裁乱设账、假造凭证等违法行为;扩大主体范围，凡是对外提供统计报表的单位，都适用该条规定。

④其他应追究刑事责任的规定。

（8）其他法律责任：如增加“非法”、“不依法设置统计机构和人员”的法律责任；增加“使用没有取得《统计从业资格证》的统计人员”的法律责任；明确规定统计事务所及其他统计中介代理机构应承担的法律责任等。

（六）强化执法监督，加强统计监督检查力度

“徒法不足以自行”。统计法要真正“硬”起来，固然需要革新统计方式，改革统计体制，完善统计手段，但没有良好的执法环境，这一切都不是根本之道。消除权大于法的土壤，是统计法由“软”变“硬”的必由之路。统计执法不是我们所要追求的目的，而是一种保障统计活动正常进行的手段。在全社会的统计法制观念还比较淡薄的条件下，采取法律强制手段很有必要，加强统计执法监督，是统计法律制度的一项重要内容。

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建议借鉴国外相关规定及我国《会计法》规定，增设“监督检查”一章，对机构的设置、职责、权限做出明确规定，尤其是对专职统计执法队伍的设立及职权要有强制性的规定，真正做到有法可依。

1、健全统计执法机构，加强执法队伍的建设

在立法上规定“县级以上各级人民政府统计机构是统计执法检查机关，负责监督检查本法的实施，依法查处违反本法的行为。”“各级人民政府统计机构应当设置执法检查机构，配备专职的执法检查人员。”另一方面，要建设一支政策性强，具有一定统计业务知识和统计法律知识，具备良好统计执法职业道德的执法队伍。

2、明确统计执法检查的内容和权限

修改后的《统计法》应明文规定检查内容为检查统计法和统计制度的贯彻执行情况，以及统计调查对象所报送统计资料的准确性、及时性、全面性。统计执法检查机关、检查人员在执法检查活动中，有权：依法发出《统计检查查询书》，向被检查对象查询有关事项;要求被检查对象提供与检查事项有关的原始记录和凭证、统计调查表、会计资料以及其他相关证明、资料；进入被检查对象的业务场所、货物存放地和统计数据处理信息系统进行检查、核对；经所属统计执法检查机关负责人批准，登记保存被检查对象的原始记录和凭证、统计调查表、会计资料及其他相关证明和资料；就与执法检查有关的事项，询问统计人员、单位负责人和有关人员；对与执法检查事项有关的情况和资料，进行记录、录音、录像、照相和复制：要求被检查对象将有关资料送至指定地点接受检查。

3、完善统计执法机制

应注重完善执法程序和执法事项，坚持执法流程规范化与透明化，依法取证。要以政府的名义在各级党政领导干部和社会大众中开展统计法制教育，开展统计执法，对违法行为进行通报。要联合人大、法院、监察等部门开展执法活动，开展跨地区、跨专业的执法检查。对那些利用职权非法干预统计数据，特别是利用虚假统计数据骗取政治地位和荣誉、谋取经济利益的，依据“违法必究、执法必严”要求，严肃查处，抵制说情，一查到底，决不姑息，捍卫统计法律法规的权威。

4、营造良好的执法氛围

要继续加大统计普法宣传教育，不仅要在日常的统计工作中，更需要在法制宣传日、在开展大型的普查中宣传统计工作和统计法制；不仅要通过统计部门的力量进行宣传，更要利用新闻媒体进行宣传，将统计违法行为曝光；不仅要争取将《统计法》

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知识纳入全社会普法教育的重要内容，更要争取将统计知识和统计法制知识纳入各级党政领导干部培训内容，提高全社会的统计法制意识，从而为统计执法创造良好的执法环境。①

5、加强统计社会监督

采取必要的措施，强化统计数据质量的社会监督机制。阳光是最好的防腐剂。应在《统计法》中增设条款，详细规定统计社会监督的形式、范围、内容。并且，对于检举、揭发人员应给予一定奖励，奖励的形式和数额需要明确化。对《统计法》执行情况，尤其是统计数字质量要进一步加强监督。因为统计数字涉及到各方面利益关系，总有多报或少报现象发生，同时统计人员也会因责任心不强、学习不够、工作不力，致使多报或少报统计数据，因此，统计工作必须置于有力的监督之下，才能保证数据准确可靠。

①

王文森:《21世纪中国统计之路:科学法制开放民享》，《中国信息报》2007年3月12日。

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结束语

《统计法》自1983年实施以来，对于我国强化统计的法律约束力，保证统计数据的严肃性，克服现实中存在的数据虚假等现象起到了一定的促进作用。但是，随着我国经济的快速发展，经济领域出现了许多新问题、新情况，伴随着市场经济体制改革的深化，统计工作中的一些深层次矛盾日益显现，统计法律制度修改完善迫在眉睫。本文利用了国内外已有的研究成果及最新资料，同时结合自己多年基层统计工作经验，对统计法律制度的主要内容及存在的问题作了比较全面研究，并提出了相关修改建议。

但是，就新《统计法》在实施过程中已经和可能存在哪些方面的问题，自感不是本论文所研究的重点，仅仅在序言中作了一个笼统的概括。如有不足，请各位专家、学者、同仁批评指正。最后非常感谢导师姜孟亚教授对我论文写作的精心指导、耐心教诲，也感谢我的家人对我论文写作的大力支持。

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参考文献

（1）施建军：《统计学教程》，南京大学出版社2002年版。

（2）王松：《<统计法>修订的不足与完善》，《统计研究》，2010年第7期。 （3）杨建如：《新<统计法>实施的思考》，《中国统计》，2010年第1期。 （4）王松：《统计法的基本原则新论》，《法制与社会》，2010年第22期。 （5）熊振南：《统计法导读》，中国统计出版社2004年6月版。

（6）朱文兴、张继良:《统计管理体制改革及其模式初探》，《中国统计》,2005年第8期。

（7）蒋雪彪：《统计法的基本原则不太原则》，《中国统计》，2005年第10期。 （8）刘玉琴：《理解<统计法>的7个维度》，《统计研究》，2009年第10期。 （9）安建：《中华人民共和国统计法释义》，北京法律出版社2009年版。 （10）梁前德：《统计学（第二版）》，北京高等教育出版社2008年版。 （11）徐一帆：《改革统计方法制度完善统计项目管理》，《中国统计》，2007年第1期。

（12）李启斌：《改革开放以来统计制度变迁与经济发展的适应性研究》，云南大学2009年版。

（13）张子浩：《新<统计法>宣传教育工作初探》，《统计科学与实践》，2010年第3期。

（14）匡浩堂:《我国统计违法行为的种类》，《中国统计》,2005年第10期。 （15）王启金:《关于设定统计法律责任的几点思索》，《浙江统计》，2005年第8期。

（16）王文森:《21世纪中国统计之路:科学法制开放民享》，《中国信息报》，2007年3月12日。

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参考文献

（1）施建军：《统计学教程》，南京大学出版社2002年版。

（2）王松：《<统计法>修订的不足与完善》，《统计研究》，2010年第7期。 （3）杨建如：《新<统计法>实施的思考》，《中国统计》，2010年第1期。 （4）王松：《统计法的基本原则新论》，《法制与社会》，2010年第22期。 （5）熊振南：《统计法导读》，中国统计出版社2004年6月版。

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（13）张子浩：《新<统计法>宣传教育工作初探》，《统计科学与实践》，2010年第3期。

（14）匡浩堂:《我国统计违法行为的种类》，《中国统计》,2005年第10期。 （15）王启金:《关于设定统计法律责任的几点思索》，《浙江统计》，2005年第8期。

（16）王文森:《21世纪中国统计之路:科学法制开放民享》，《中国信息报》，2007年3月12日。

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