行业协会与政府关系的课题研究报告

国务院法制办公室委托课题项目

行业协会与政府关系

课题研究报告 （ 送审稿 ）

行业协会与政府关系研究课题组

2010年3月2日

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组长：姜德群，中国投资协会副会长

专家：徐家良，北京师范大学管理学院教授、博士生导师 北京师范大学公民社会与地方治理研究中心主任 成员：张明，中国物流与采购联合会行业事业部，主任 田宏，中国音乐著作权协会法律部，项目经理 助理：谢婧敏，中央财经大学法学院，法律硕士

课题协调：李京生，中万(北京)行业协会商会发展促进中心，

首席法律顾问

课题执笔：徐家良、谢婧敏

协调联络：梁丽佳，投资咨询专业委员会秘书

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一、社会组织与政府关系的一般原理

在社会经济生活中,政府、市场和社会组织履行着不同的功能，政府以国家强制力为基础，行使公共权力，维护社会生产和生活的基本秩序,保持社会经济的公正公平。市场以营利为目的，为社会提供所需的物品,有效配置物质资源,保障社会的基本物质需求。社会组织不以营利为目的，丰富社会的生活,帮助弱势群体，提供互益和公益服务。作为满足不同群体需求的主体，政府、市场和社会组织有着各自的优势和不足。21世纪是全球化和市场化的时代，任何一个部门都不可能单独为社会提供所有服务，满足社会的各种需求。因此,不仅要确保政府部门履行自身的职责,而且也应该让市场,特别是社会组织发挥积极作用,只有这样才能各尽其职,优势互补,实现社会资源配置的有效化，满足社会的各种需求。

其中，社会组织与政府关系显得尤为重要，社会组织不仅满足不同人群的基本需求，而且还帮助弱势群体，协助政府更好地行使公共事务，督促政府公共政策的科学化和民主化，是政府管理社会中不可或缺的重要主体。

(一) 社会组织与政府关系的类型

根据不同的标准，社会组织与政府关系有不同的类型。根据支持程度，可以把社会组织与政府关系分为合作类型与不合作类型两种。

合作类型是基于信任基础上社会组织与政府相互支持的关系方式。社会组织对政府采取支持态度,政府也信任社会组织,这决定了政府在制度、政策、行动等方面为社会组织提供行使职能的权力、足够的资源和行为活动的空间，同时，社会组织支持政府的政策，确保政府政策有效执行。

不合作类型是基于不信任基础上的社会组织与政府相互不支持的关系方式。不仅社会组织对政府的政策和规定采取不合作的态度，而且政府也对社会组织的动机与行为存有猜疑，从而引发社会组织与政府之间的矛盾和冲突。

在处理公共事务和社会事务的过程中，不合作类型往往是局部性的和短暂的，社会组织与政府之间的关系大部分都处于合作类型的状态。

社会组织本身就承担着公益和互益的事务,丰富和满足社会公众特别是弱势群体的需求,促进社会的公正公平。这一部分职能的行使与市场和政府没有直接关系,是社会组织天然的职责所在。当然,在计划经济时期,社会组织的职能较小,领域较窄,大量的社会事务基本上依靠权力高度集中的政府来提供。

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随着经济体制的改革与社会结构的转型,政府治理模式逐渐从无限政府向有限政府转变。在政府调整职能和缩小管理范围过程中，社会组织的地位越来越重要，成为政府职能转换事务的承接者和公共服务的替代提供者。社会组织参与社会事务管理,获取政府资源、市场资源和民间资源，弥补政府的供给不足。从这个角度看，政府实际上也有赖于社会组织所掌握的资源，对社会组织给予信任有其必要性。当然,政府在给予社会组织信任的同时,也需要承担一定的风险，社会组织一定程度上会改变原有的制度结构和政策方向，影响政治权力效力和社会稳定。这样,政府是否应该信任社会组织存在着双重矛盾:第一重矛盾,政府对社会组织存在着一定的依赖关系，需要将部分公共管理的职能委托或授权给社会组织；第二重矛盾,政府又担心社会组织对政府施加过多的影响力，损害政府的权威，降低政府政策执行效率。

显然，应该如何改变政府对社会组织之间的不信任状态，使合作信任状态成为常态,这是社会组织与政府关系的重大问题。社会组织在减少对社会秩序破坏性的同时,增加社会秩序建设性的内容,在与政府建立良好合作关系的同时，应注重保持独立性，克服对政府的依赖思想，加强与社会组织所代表群体的信息交流,在处理社会公共事务时，制定适合自身特点的发展战略和参与策略,与政府一起有效发挥作用，积极回应社会的各种新需求和新动向。政府也有必要授权委托社会组织,让社会组织承担处理相关社会事务的职能,支持和资助社会组织，这有利于促进社会组织履行社会事务的职责，实现社会组织的公益目标和互益目标，促进经济和社会的可持续发展。

(二)社会组织的分类

按社会组织服务对象的不同，可分为公益性社会组织与互益性社会组织。 公益性社会组织是以发展公益事业为宗旨的非营利组织。公益性社会组织有不同的服务对象，如中华慈善总会、中国残疾人福利基金会专门服务于社会弱势群体，而宋庆龄基金会、中国青年志愿者协会、中华环保基金会等服务面较宽，既包括青少年事务，也涉及到有关的社会公益和环境事务。

互益性社会组织则是服务于组织成员本身，维护组织成员的利益，在此基础上，增进公共利益。按互益性社会组织业务内容的不同，可以分为经济性、政治性、文化休闲性社会组织。经济性社会组织主要是指在经济领域的行业协会商会；政治性社会组织，则服务于政治权力，是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，如中华全国妇女联合会、中华全国青年联合会、中华全国总工会、中国共产主义共青团、中国科学技术协会、中

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华全国工商联合会、中国全国归国华侨联合会、中华全国台湾同胞联谊会等；文化休闲性社会组织满足社会公众日常生活的需要，修身健体，提高生活质量，如中国桥牌协会。

公益性社会组织和互益性社会组织可以进行营利活动，但由于组织的非营利特性，其营利所得不可分配给其组织成员。

(三)社会组织与政府关系的特殊政策

基于社会组织所涉内容的差异，政府对社会组织的管理也应差别对待。政府对于公益性组织，应明确它的组织宗旨，严格按照公益组织的目的开展活动。政府对于互益性组织应多进行引导，合理定位，在维护组织利益和成员利益的同时，尽可能服务于社会大众，减少它的负面影响。行业协会是以互益为目的的经济性社会组织，政府应逐步放宽管制，构建市场经济秩序，提高组织独立发展能力。对于政治性社会组织，政府则要做好组织和领导工作，充分发挥桥梁与纽带作用，督促政治性社会组织与主流意识形态保持一致。对于文化休闲性社会组织，政府应尽可能从社会大众出发,满足合理需求，使其为和谐社会建设扮演重要角色。

二、国外行业协会与政府的关系

由于历史传统、市场经济发展模式、政治体制的不同,各国对行业协会的规制也采取了不同模式，比较典型的有英美模式、大陆模式、混合模式。 （一）英美模式

由于英、美自由主义的传统，政府公共机构历来较少干预民间经济团体，也没有建立专门的法律对行业协会商会进行规制。行业协会商会作为一个独立的自治领域，在组织结构、管理运行和职能行使等方面拥有极大的自治权。美国、英国的行业协会商会多是由企业或个人自发成立，其经费来源主要是会费、企业赞助费和服务费用。行业协会商会与政府之间的关系仅仅是契约关系，不存在领导和被领导的关系。行业协会商会代表会员表达意见,维护会员利益，通过游说活动影响立法和行政，监督政府政策。

以美国为例，在法律上，按是否营利，行业协会分为非营利和营利两类，非营利为大多数，二者都必须登记，按照联邦政府税法501条款，非营利的行业协会享受税收优惠。行业协会商会的角色功能主要表现为以下几个方面：

(1) 为中小企业服务。由于中小企业在市场经济秩序中发挥着特殊的作用，美国行业协会商会非常重视中小企业。不少行业协会商会内设立中小企业服务中心,帮助中小企业依法规范行为,沟通中小企业的相关信息,举办解决中小企业问题的座谈会和讨论

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