英国政府体制

第三讲 英国宪法与政府体制 第一节 英国宪法与宪政体制

一、宪法的基本分类

1、刚性宪法与柔性宪法

修宪与普通立法程序相同的宪法称为“柔性宪法”，采用不同于普通立法程序的特殊方法，修宪较为困难的宪法称为“刚性宪法”。英国是西方国家中按普通立法程序进行修宪的国家，英国宪法是唯一的柔性宪法。

2、成文宪法与不成文宪法

由统一的宪法文本确立政治权力配置、公民权利义务以及国家基本制度与结构的宪法叫成文宪法，如果由宪法性文件、宪政惯例等构成的宪法，则称为“不成文宪法”。

二、英国宪政的演变

在英国，只要直接或间接影响国家主权的分配或行使的所有原则，都属于“宪法性法律”，它可以分为两个部分：第一，宪法法律。是可以由法院来执行的，包括成文和不成文的各类法规和普通法。第二，宪法惯例。是调整和指导权力的运转，但不是由法院来执行的，主要包括各种惯例和实践。宪法法律和宪法惯例之间的区别不同于成文法和不成文法之间的区别。例如，“国王不能为非”这一原则是一条宪法法律，但是不成文，而“国王必须通过（或不能否决）两院通过的议案”、“上院无权提出任何财政议案”则属于宪法惯例。

一般认为，英国宪法由下列六个部分构成：第一，历史文件。如《自由大宪章》（1215）、《权利请愿书》（1628）、《权利法案》（1649）。第二，法规。它主要是议会通过的法案，如《王位继承法》（1701）、《选举改革法》（1832、1867、1884）、《议会法》（1911）、《国民参政法》（1928）等。第三，普通法原则。它们未经议会颁布成为法律，而是基于古老的传统。如宪法中关于个人权利、自由的保障以及法官的解释。第四，判例法。法官对条例和普通法案例解释运用后成为判例，可约束以后的判决。第五，议会中的法律和习惯。如“三读”程序，议会享有特权、独立、自由、安全等。第六，惯例。宪法惯例有的非常重要，有的比较重要。主要有三类：即与国王有关的惯例、与政府内阁有关的惯例以及有关议会两院运转的惯例。英国宪法学家指出，惯例为法律运转这块干骨头上包裹着的血与肉，使宪法正常运转。宪法惯例严格说来并不是法律，但它与法治相联系，违反惯例迟早会导致违反宪法法律，以至引起诉讼。如议会每年必须集会一次这是惯例。

英国宪法发展中始终惯穿着一条主要线索，即君主主权与议会主权之争。斗争的结果是所谓“神授”的君主主权逐渐被议会主权所取代。而在议会的权力中，又是民选的下院逐渐占据绝对优势。在这一演变过程中，英国同时还完成了国王的绝对权力向有限权力、最后到虚君的转变；人治向法治的转变；从过去“国王是法律”转变为“法律是国王”。这种演变追溯到大宪章时期。

1215年《大宪章》的签定是英国宪政史的转折点。它被看作是英国宪法中最早的成文部分，英国的一些学者认为它是“民主的基石”。《大宪章》提出了一个重要思想，即君权不是无限的，国五不能违背宪章。这意味着国王必须服从法律，它标志着王权从无限到有限的转变以及“法治”原则在英国的萌发。

随着英国宪法的演变，英国政体发生了巨大变化。1640年建立了君主立宪制，不久克伦威尔建立资产阶级共和制，尔后演变成护国政府。1660年恢复君主制，1688年建立君主立宪制。这种体制在18世纪时是一种二元君主制，国王和贵族院都有极大的权力，内阁对国王而不是对下院负责。1832年选举改革使国家权力集中于下院。1852年英国确认了“责任政府”原则，即只要得到下院多数议员的信任和支持即可执政。至此，二元君主制最终演变成议会君主制。

综合观之，英国宪法并不是制成的而是长成的，它不是抽象理论的结果，而是直觉的结果。英国宪法发展漫长、灵活、稳健，其实质是“旧瓶装新酒”。

二、宪法中的权力结构

“议会主权”和“法治”是英国宪法的两条根本原则，也是英国政府体制的两大支柱。 “议会主权”是英国政府体制的主要特征。它意味着由国王、贵族和平民院组成的议会可以根据自己的判断，就任何自己认为适合的问题制定法律，在宪法下，没有任何其他权力能同议会相制衡，否决议会的立法。议会的立法权是无限的，议会无论建立什么法，除它本身之外，没有

任何机构能够予以废止。

英国法治起初是指君主的权力必须来自法律，并受立法与司法的限制。后来演变成资产阶级的法治。它在形式上包含三层含义：第一，国家除依法律统治外，无特权与专权。英国人由法律，也仅由法律统治。第二，法律面前人人平等，任何人都受治于普通法律，而普通法律由普通法院实施。第三，英国公民的权利非由宪法赋予，而是先于宪法被认定。因此宪法是保护公民权利的后盾和阻止政府滥用权力的防线。

“名义主权”、“法律主权”、“政治主权”

英国宪法认为，英王是一切权力的源泉，这与人民主权相背，由此名义主权由英王享有。为了调和议会主权和人民主权矛盾，将法律主权加于议会，人民享有政治主权。法律主权指立法权不受任何法律限制，英国宪法中议会主权指法律主权。议会由人民选举，选民拥有至上的权力，这就是所谓的政治主权。

议会主权是国王、上院和下院三位一体的。国王是一切权力的源泉，国王在议会中意指国王、下、下院三者融合。上院是英国最高上诉法院，这是立法与司法的融合。上院议长作为大法官参加内阁，这是立法、行政与司法的融合。下院的多数党议会组成内阁，这是立法与行政的融合。

四、宪政中的两党制

英国两党制的独特之处在于，反对党被称为“英王陛下的反对党”，组织影子内阁。因此英国的政府是“政党政府”，英国的政党则是“政府政党”。

英国是最早产生现代政党的国家，维新的“辉格党”和保王的“托利党”是自由党和保守党的前身。但作为政党制度，是在1832年选举改革法通过之后才最终形成的，最终英国的政党成为英国宪政的基石。

1、政党在选举中的作用。在英国政党制度与议会制度密切联系在一起，两大政党在议会中的选举决定着政府的组成。两大政党操纵着绝大多数候选人的提名，各政党均由中央机构决定各选区的竞选纲领，由地区党组织提名候选人。在两大政党控制下的选举中，选民实际上只是投某个政党的票，而不是对候选人投票。大多数选区是某一政党的“安全”选区。

2、政党在下院的活动。英国在实现普选制之前，现代意义的两党制还不成熟。 五、宪法的修改、解释与违宪处理

英国宪法由成文法、惯例、判例等几个部分组成，宪法各个部分的创制和修改由不同的机构进行。议会是宪法主要创制和修改机关。君主和内阁创制大量惯例，因此也成为制宪和修宪的主体。此外，法官创制判例从而起着宪法的创制工作。有一点需要明确，即法院无权解释宪法，而必须服从议会的立法。可见，议会是最重要的立宪、修宪和宪法解释机构。

在法国，议会通过的某项法律被宣布为“违宪”，即指它违反了宪法条文。尽管它未直接宣布这条法律元首，但“违宪”是个谴责性的述评，任何法院都不会实施这一法律。在美国，对于一项国会立法。“违宪”仅意味着这项立法超出了国会权限，因此是无效的。美国最高法院可以说，某项国会立法利国利民，内容也可能完全正确，但它不属于国会的权限，是“违宪”的，因而是无效的。

在英国，“违宪”是指某项议案违背了宪法精神，但既不指这项法案违法，也不意味着它就因此无效。所在以英国，议会至上，议会的立法是随时可以违背宪法条文的，此时宪法原有条文即意味着失效而被取代。相反，在“法治”原则下，英国的“违法”概念却很重要。有某个机关或个人违背了法律，无论是宪法还是普通法，都以普通法程序在普通法院受审。因此，英国的普通法院事实上成为类似其他国家的违宪审理机关。

第二节 国家元首——英王

在现代西方 各国中，英国最早采用了“虚位元首”的制度。1688年以“光荣革命”的宫廷政变发生后，英国资产阶级由于妥协性和保守性，在形式上保存了王位，确立了君主立宪制。

研究英国宪法的鼻祖白芝诺在《英国宪法》一书中认为：“英国的统治权可以分为两部分：第一，是唤起并维持国民自尊心的部分，姑且称为尊严部分；第二，是职能部分，国家据此而进行事实上的活动和统治部分。”“居于尊严部分的是国王，居于职能部分首位的是首相”。之所以有这种划分，是资产阶级革命后，既要利用国王这个形式，又要剥夺其实际权力，因此真正的权力已通过代议民主制的形式――议会，转移到英王陛下的首相之手，而君主不过是在封建统治者

的权力和平转移给资产阶级后所保留的政体外壳。

正因为英国王位经过了上述演变，所以在英国政治体制中有两个意义不同又彼此相关的概念：“王权”(Crown)和君主（King,Monarch）。王权是公法上的概念，它代表一个集体性的实体，是“方便的国家象征”，因此英国没有“国家”（State）这个概念。作为王权意义上的英王是指一个抽象的职位，因而有“国王不死”的说法。而“君主”则是指现实生活中的英王或女王。可以说，上述两个方面的概念显示了英王的全部含义。

一、英王在政府体制中的地位

英王在政府体制中的地位，可以从两个方面进行分析，即法律上的地位和政治上的地位。 根据英王宪法，英王是世袭的国家元首、立法机关的组成部分、司法系统的领导、全体武装部队的总司令和英国国教的世俗总管。“国王在议会中”，英王通过议会制定法律，并可否决法律；英王是国家的化身，一切权力的源泉，他可以任命官吏，宣战或媾和，统帅三军；英王是司法正义的捍卫者，任命所有的高级法官。从法律上看，英王可谓是大权独揽，处于至尊至上的地位。

实际上，经过几百年的政治演变，英王已经丧失了实权，国王的权力实际上受到一系列宪法性习惯的限制：第一，国王“统而不治”，不直接参政。第二，国王绝对不可介入政党政治，必须以“公平无私”为原则，严守中立。第三，国王对内阁提出政策建议，并无约束力，而大臣对国王提出建议，国王则有义务听取，并据此行动。国王的一切国事活动均由内阁建议或安排，国王对此不能行使否决权。第四，国王必须根据首相的建议任免所有重要的国家职务，如政府大臣、法官、武装部队的军官、总督、外交官和英国教会的重要职务。国王虽有罢免大臣的权力，但自1783年以来从未行使这种权力。第五，国王必须根据首相的建议，敕任上议院议员。第六，国王解散议会的权限只能根据内阁的建议行使，近100年来从未出现国王拒绝内阁解散议会的先例。第七，国王批准两院通过的法令仅仅是一个形式，100多年来，国王从来没有行使过否决权。第八，国王必须授权下院多数党领袖组织政府，国王虽可自由任命首相，但实际上只是政党政治的一种安排。

根据惯例，国王一般参加如下国事活动：召开枢密院会议；听取首相、大臣和其他国内和海外官员的汇报；阅读公文、签署政府文件；内阁的决议需得到英王的认可，内阁记录应尽快禀报国王；首相的一切重要政务和国务都必须向国王汇报；如国王要求，政治领导人必须将自己的政治信念向国王奏明。除此之外，国王还在外国君主或政府首脑访问时，在白金汉宫举行国宴；以英王的名义对外发出邀请，巡视英国本土，出席议会开幕式和具有全国意义的科学、艺术、工业等活动的开幕式；根据需要进行国事访问等。

二、王位继承规则及王室机构

在英国历史上，王位继承常常是贵族斗争的焦点和内战的导火线。1701年的《王位继承法》制定了王位继承规则。一直沿用至今。它规定：英王是世袭的，唯有苏格兰詹姆士一世兼苏格兰詹姆士六世之孙女――汉诺威选侯之妻索菲亚公主的后裔可以继承王位。并且规定该继承人必须信奉新教，除非英联邦成员国取得一致意见，否则不得改变这条继承路线。以英王之子依顺序为王位继承人；若英王逊位时长子已故，则由长子后嗣继承；若英王无子女，则由其弟继承；当英王之女继承王位时，称为女王。女王享有与国王相同的权力。根据惯例，国王的配偶享有同国王相同的地位和特权，但是女王的丈夫没有同样的权利。

根据《摄政法》，如果君主完全丧失能力，或王位继承人尚未年满18岁的法定即位年龄，或出访等原因暂时不能行使职权时，就应根据不同情况进行摄政。国王因完全丧失能力而进行摄政的顺序首先是威尔士亲王（王储），接下来是其他成年的王位继承人。摄政不得批准改变王位继承法的法令，也不能废除保障苏格兰教会的法令。当君主丧失部分能力或出访时，可以任命若干国务顾问，委之一些权力。除非根据国王的指示，国务顾问不能解散议会和敕封贵族。

王室设有为英王服务的专门机构，其中有英王私人秘书处、英王档案保管处、王室财产保管兼英王司库办事处、御前大臣办公室。国王私人任用人员一般也要由政府选定。王室的高级官吏则需经过内阁同意后加以委任，并同政府共进退。英王的私人秘书由国王亲自任命，通常由具有司法经验的王室成员担任，他不得参与任何党派，主要负责国王与政治领导人之间，尤其是国王与内阁之间的联络事宜。

三、英王的作用

在英国现行的政治体制下，君主虽然无权，却起头独特的作用。

英国人把君主看成是国民道德情感的表现，是国民的象征。君主与政府的联系似乎赋予了政府尊严和正统性，加强了政府活动的合法性，并突出了英国政治制度的延续性和稳定性。君主是英国国民性的象征，也是国民崇拜和精神寄托的偶像。国王在英国政治统治中所起的精神支柱作用是不可估量的。正如恩格斯曾经指出的：“君主这一要素在实际上变得越不重要，它在英国人的眼光中的意义就越大。??没有一个地方比英国人更崇拜统而不治的人物了。”

一般来说，英国的政治作用除了象征意义外，还有三个方面：咨询作用、鼓励作用和警告作用。另外，也表现为联系英联邦关系方面，它作为英联邦成员国的共同元首，仍然在精神上起着维系英国本土与联邦成员国的纽带作用。

第三节 政府体制中的立法系统――英国议会

在英国，议会是国家的最高立法机关，也是国家的最高权力机关，首相和大臣的权力都来自于它的委托。但在法律上，英国最高立法机关的立法权是由国王、上议院、下议院和政府共同行使的。在英国政府体制中，立法与司法的关系与美国不同，根据议会至上原则，法院对议会的立法没有违宪审查权，但是英国实行权力结合的体制，大法官把三项完全分隔的职责结合起来了。作为司法官，他主持上议院的法官审讯；作为上院议长，他主持议会立法活动；作为内阁大臣，他实际上是司法大臣和政府的首席法律顾问，这就使司法也享有部分立法权。

英国议会由英王、上院和下院三部分组成，国王是统而不治，除了主持议会的开、闭幕式外，从来不临议会会场，照例签署法律和条约，但并不过问其内容，因此英国主要的立法活动由上院和下院完成。从历史来看，国王与议会、议会两院权力关系的演变趋势是：国王权力由强而弱，议会权力由弱而强；上院权力由强而弱，下院权力由弱而强，并且慢慢地议会权力差不多都转移到了下院。

英国议会的主要权力是立法权、财政监督权和行政监督权以及司法权，其中只有司法权是上院单独行使的。上院可以审理有关贵族的案件，也可以审理下院提出的弹劾案。上院又是英国最高的上诉法院，有权审理除苏格兰刑事案件以外的所有民事、刑事案件。上院的司法权由大法官和上诉审贵族行使，其他贵族依惯例不参与。上院除行使司法权外，还有倡议法案、审查和修改法案以及搁延权等职能。1911年以前，上院有提案权和否决下院法案的权力，但1911年议会法通过后，此两项权力被取消，代之以有权延搁下院通过的法案2年（对财政法案只能延搁1个月），1949年议会法进一步将这个时间缩减为1年。

上院由贵族组成，共1100多人，分为世袭贵族、终身贵族、上诉审贵族（共17名）和宗教贵族等，还包括王室男性亲属，但其一般不参加议会的活动。现在的上院贵族一般是有称号无封地。世袭贵族由长子继承爵位，年满21岁的世袭贵族为当然上院议员。贵族可以放弃爵位成为平民从而获得下院议员的资格，死后可以恢复爵位而传给法定继承人。根据1999年布莱尔政府通过的一项议会法修正案，世袭贵族制度将被废止。上院议员无薪俸，只有出席费和差旅补贴。上院不是党派活动的场所，进入上院必须脱离党派关系。

上院的活动主要是开会，每年140天左右，每星期3次，每次3小时。上院议长由大法官（相当于最高法院院长）兼任，负责主持会议。

下院由普选产生的650多名议员组成，每届任期5年。下院议员享有如下特权：第一，开会期间和往返会议途中不受逮捕，涉嫌犯罪的议员须经过议会多数讨论除名后才可由司法机关处理。第二，在议会会议上的言论、表决等不受追究。第三，待遇优厚，除了报销公务费外，享有最高级别的国家公务员年薪。

下院由议长和副议长领导，议长由多数党提名经选举产生。副议长由筹款委员会主席兼任。就职后要放弃党派关系，不得参加辨论，也不得投票，除非在投票表决出现相等的情况下。此外，下院还有两套机构：一是下院各委员会，各自分工负责一个领域的工作，议会实际工作主要在委

员会中进行。二是下院中的党派机构，包括各政党的议会党团、督导员。决议、表决等实际操纵在多数党的议会党团手中。督导员监督本党议员在议会内的活动、辩论和投票纪律，议员如有违背党的纪律会受到不同程度的处分。两大议会党团内还设有若干委员会，具有筹划某一方面的事务。

下院大会是下院的辩论和表决机构，法定人数40人，不足40人要延期开会。除辩论和通过议案外，还可随时要求大臣和其他政府官员到会作证或接受质询。所有立法和实质性的议会决议都须由议员总数的过半数赞成才能通过。下院每年开会5个半月至7个月，每星期开会4天。

英国的议会至上，实际上是下院至上。立法、财政、监督等权力完全转移到下院。立法案须向下院提出，并经过“三读”：一读宣布法案名称和要点，规定二读日期并付印分发给议员；二读是就已经有关委员会审议过的法案进行辩论，赞成的发言不超过5分钟，反对意见的发言无时间限制。反对派议员往往利用冗长演说战术阻碍某些法案的通过。三读是就有关委员会根据辩论意见修改后的方案进行表决，除非有6名以上的议员提出动议，一般不再进行辩论即获通过。表决未能通过的法案予以搁置；通过的法案送交上院审议认可，最后由国王签署生效。财政法案如果在下院未获得通过，则意味着对政府的不信任，当然下院也可专门提出不信任政府案。对此首相可以根据自己的判断决定内阁总辞职或提请国王解散下院重新选举。如果是首先在上院提出并通过的法案，就必须再送交下院通过。一院所作的修正案应得到另一院同意，否则经协商达成妥协方可成立。

议会的实际运作主要是依靠委员会。委员会分为常设委员会、特别委员会、全院委员会和两院联合委员会。常设委员会与内阁相关委员会相对应，除苏格兰委员会、威尔士委员会和北爱尔兰委员会外，以A、B、C命名。下院委员会按照党派比例分配，主席由议长指定，重要委员会主席基本上由执政党议员出任。特别委员会的任务在于调查、研究和处理特别问题或临时性事项，其成员由各政党督导员根据其在下院所占席位比例选出，中途不得退出，除非被解职。基本上特别委员会针对每个政府部门都设立了相应的委员会，另外还包括一些议会内部协调事务等委员会。特别委员会的发展是英国议会改革的一个突出特点。全院委员会即由一院的全体议员组成的

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