上街区土地流转情况调研报告(4)

上街区土地流转情况调研报告

上街区土地流转工作联合调研组

土地流转作为加快我区农业经济结构调整，推进城乡一体化进程的重要内容，其进展程度、开展实效对我区能否顺利实现在全市率先基本实现城乡一体化的目标有着直接影响。为促进我区农村土地流转工作，更好地推进“两加快一维护”战略，近期，区委党校会同区委政研室、城乡一体化办公室，共同成立了土地流转工作调研组，通过发放调查问卷、专题座谈、实地走访、查阅资料等方式，对我区农村农业用地（除南部山区）土地流转情况进行了专题调研。现将调研情况报告如下：

一、 我区土地流转工作的基本情况 （一）、我区土地流转的基本特点

我区土地流转的现状可以概括为三句话，即“土地高度集中、基础相对较差；流转形式多样、流向用途集中；政府大力引导、农户参与积极”。

1、土地高度集中、基础相对较差

据区农经委统计，目前，全区集体所有农用地面积3.5万亩，其中耕地3.17万亩，集中分布在峡窝镇；家庭承包经营的农户9896户，峡窝镇有9039户，占91.3%；农业人口4.2万人，峡窝镇有3.38万人，占80%。可以说，全区农村农业用地土地流转工作的重点是峡

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窝、难点在峡窝、成效看峡窝。但同时，全区农村土地多分布在丘陵山地，自然条件较差、人均耕地少（土地过于分散）。据调查问卷和实地走访情况看，我区农村土地水浇地不足1万亩，人均承包的耕地面积在0.5亩左右（其中：近郊村在3分左右，远郊村在7分左右），且每个村组、每个农户地块分布不均，农户们的想法不一，地块的质量也不一，流转后的补偿问题也很难一致。土地自然条件的欠缺和人均耕地资源的稀缺，从客观上增加了农村土地流转和规模经营的难度。

2、流转形式多样、流向用途集中

我区土地承包经营权流转形式主要有三种：一是土地出租，这是目前比较规范、也为各方所普遍接受的、符合市场化要求的农村土地流转形式，也是我区农用地流转过程中最主要的流转形式。全区出租流转农用地总面积1882余亩，占流转总量的58.8%。二是土地转让，全区转让流转农用地总面积1200余亩，占流转总量的37.5%，西林子、营坡顶的扶贫搬迁基本上属于这种形式。三是土地入股，是指将土地承包经营权作为股权，自愿联合从事农业合作生产经营的形式，全区共流转土地面积是146余亩，占流转总量的4.6%。同时，流转后的土地经营相对集中，有利于土地的集中规模经营。目前我区流转的农业土地中，占主导地位的是花卉种植，约占60%左右，主要分布在石咀、北峡窝、大坡顶等村组；少量的以种植果树和发展高效农业为主，比如方顶大约有130亩种植大樱桃，观沟有40余亩种植苹果、石榴。

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3、政府大力引导、农户参与积极

我区土地流转工作从一开始就在政府的引导下进行，一是积极出台政策，先后出台了《关于积极推进农村土地大流转工作的意见》、《上街区农村集体建设用地流转试点工作方案》、《上街区农村农用土地流转试点工作方案》等文件，全面指导我区流转工作；二是加强中介服务，先后成立了上街区农村土地承包经营权流转服务中心和上街区峡窝镇农村土地承包经营权流转服务站，并在此基础上郑州创新种植业专业合作社、郑州慧蕾花卉专业合作社、郑州顶鑫种植合作社等多家农业合作社组织农户进行土地流转，优先服务于流转双方，提供标准合同文本，对流转合同、农户委托流转申请书进行审核，建立土地流转管理台账，实行流转合同的电子化管理。三是强化项目支撑，大坡顶的果树种植、方顶的大樱桃种植都是政府的帮扶项目，且都已具规模。在政府的支持、引导和已流转群众的带动下，全区广大农民土地流转的积极性有了较大提高，参与调查的83户农户中，有22户已经参与了土地流转，占调查总体的26.5%；其余未参加但有流转打算的有34户，占调查总体的41%，其中67.6%的农户表示只要价格合适，将准备流转自己所有承包地。到目前为止，没有发生一起土地流转纠纷案件。

（二）、我区土地流转的成效

截至10月底，全区共流转农用地3200余亩，占家庭承包耕地总面积的10.1%。农村土地流转的同时，实现了“三个促进”。

1、促进了农地的规模化、产业化经营

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通过土地流转，一方面使农民自愿地将无力经营或不愿经营的土地及时转让出去，另一方面使部分经营有方、有能力扩大经营规模的农民能及时获得相应的土地，解决“有人无田种、有田无人种”，“多种不能、少种不行”的人地矛盾，为土地规模化经营创造了有利条件。另外土地流转利于催生和培育各类农业龙头企业，按照市场导向建设规模化农产品开发生产基地，使“公司+ 农户”形成有机整体，夯实农业产业化基础，提升农业产业化经营水平。截至目前，全区已初步培育了3家花卉龙头企业，建设花卉大棚170余座。

2、促进了农村劳动力转移、农民增收

土地流转使农民从土地上转移出来，把农民从土地上解放出来，转移到二、三产业，进而促进了农业规模经营，提高了农业效益，切实让农民富起来。据调查统计，流转前和流转后农民都在打工，大部分都是在农闲时；但流转后的农户，在增加土地流转收益的同时，从传统的农业种植经营彻底解放出来，能够有更多时间从事非农生产，年龄在40－60岁之间的男劳动力，是以打零工的方式挣钱，日工资在40－50元；女劳动力日工资在25－30元，工资都是按天计算；峡窝镇处在我区阀门产业园附近，农村青壮年都是在厂矿企业工作，月工资平均在1500元左右。截止9月底，全区农民人均现金收入7279元，同比增长11.1%。

3、促进了农业生产经营模式的转变

调查结果显示，土地流转以后，大多是通过“公司+基地+农户”的经营模式，从生产到加工到销售，实现了从原料生产到产品销售

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的一条龙，产业链条拉长了，附加值增加了，经济效益提升了，现代农业生产经营模式逐步走进我区农村。 郑州顺达高新农业技术有限公司是一家从事植物组织培养、花卉、蔬菜种苗生产与销售、农业新技术研发、新品种示范的市级龙头企业。2009年，在北峡窝村流转土地135亩，建设大棚42座，公司年产鲜切菊花450－650万支，年产值在400－500万元，发展空间极大。公司采取公司+基地+农户的经营模式，不仅自己取得了可观的收入，而且带动了周边许多农户致富，具有良好的经济效益和社会效益。

二、 影响我区土地流转工作的主要因素

农村土地流转是一项政策性强、开展难度大、涉及面广、利益关系复杂的综合性工作，受现行法律法规政策、传统思想观念和社会经济条件等各种因素的制约。尽管我区农用地土地流转工作取得了一定的成效，但是仍存在着许多的问题，流转规模化程度不高，政府相关政策和奖惩措施落实不力，农民利益不能完全得到保障，流转后土地闲臵不能及时开发等问题仍然制约着我区土地流转的进程。影响我区土地流转的主要因素是：

（一）部分农民有思想疑虑，不愿流转土地

虽然据调查问卷情况看，大部分农户的流转意愿较强，但在实际操作进行中，有许多农户都有担心、疑虑心理，尤其是一些“半工半农”和主要劳动力常年在家务农的中小农户，他们的父母和孩子在农村生活，对土地的依赖性较强，一般情况下，不会对外流转土地。另外取消农业税后，国家粮补直接到户，“不占白不占”心理

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普遍存在，他们宁可粗放经营或由亲戚代耕或撂荒也不愿把土地流转出去，有些甚至希望增加承包耕地。在流转后不能保证长期收益的情况下，多数农户满足于现状，抱着“小富即安”的思想，宁肯守着几袋粮踏实，不愿流转出去“无着无落”。

（二）土地流转价格偏低，影响农户参与土地流转的积极性 目前我区流转出去的土地价格平均为1000元一亩，坡地、荒地和远郊村会更低一些，对于人均0.5亩土地的大多数村组来说，人均每月只有40多元钱，在各种生活资料日益涨价的今天，这些钱是无论如何解决不了生计问题的。另外，我区农业人口比例小，在农闲时间已有大部分村民在各个企业和服务业领域打工，即使不流转也不影响务农和打工，既有打工收入、又有粮食补贴和务农收入。所以土地流转价格偏低，对于有些农户来说流转不流转无所谓，也没有必要，与其给别人，不如自己留着。

（三）土地流转中农民的长期利益和根本利益不能完全得到保障，致使一些农民不敢流转土地

一是农民应得的流转收益存在较大风险。如业主因投资失败和市场变化等原因，不能及时兑现农户的租金；另一种情况是少数业主租赁的土地迟迟不投入资金进行开发，而是想等待时机再流转给他人，获取转让差价，期间不按时支付农民和集体的租赁金；再一种情况是选择的业主开发能力弱，难于兑现租赁金。二是流转土地到期后，原样复耕困难。业主在租赁土地后都要修建一定的基础设施和临时性建筑，并对土地进行整理，这将减少耕地面积和打乱原

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有农户土地的承包界线，期满后难以如数复耕和原样退还给农户，使农民心存疑虑，认为长远利益得不到保障。三是农村社会保障薄弱。土地是农民最基本的生产资料，又是最基本的生活保障，还是发展的重要资源。尽管我区农村的养老、医疗、社会救助等社会保障体系在不断的完善、健全，但农民主要还是依靠土地来解决吃饭和依赖土地收入解决看病、上学、养老等问题,普遍把土地作为最基本的生活保障来看待。调查显示， 63%的农户仍然是以种地收入为家庭主要收入来源。在目前农村劳动力转移就业还不稳定，养老保险、社会救助，农作物的经营风险尚无保证的情况下，农民担心利益受损，“不敢”流转或交出承包权。在调查走访的几个村组，这个问题普遍存在，也是村民最为关注的一个问题。

（四）政府的部分奖励补助措施落实不到位，影响土地流转工作的可持续性

对于土地流转的规模和项目，市里和区上的相关文件都规定了相应的补助和奖励措施，但目前我区已经进行流转，并开始运作项目的村组，并未领到相应的补助和奖励。观沟和石咀的花卉大棚，按照规定，符合要求的市里将给予每个大棚4万元的补助，但是现在这部分补助没有到位；另外我区对于土地流转的进程也提出了相应的分等级奖励措施，但是这部分奖励也没有落实。这无形中加重了村组的财政压力，有实力公司支持的流转项目，还能继续进行下去，对于那些靠村组来运作的项目则稍显紧张。本指望补助和奖励能缓解资金压力，扩大规模，提高流转速度的，但政策的落实不力，

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打击了一些村组的流转积极性，而那些未进行流转的村组和农户，看到这种情况，也不敢大胆进行了，只有抱着走一步看一步的心理。

（五）流转后没有合适的农业生产项目，影响了土地流转效益 土地流转出来后，是为了提高土地使用率和产出率，推动农业现代化和规模化经营，是为了让土地有更大的收益的，这就需要有合适的农业项目来推动。但我区现在流转出来的土地，在农经委登记在册的大约有3200亩左右，基本上已经开发运作，另外还有大量的土地处于预流转状态，暂时闲臵在村组，找不到合适的项目，预流转的情况各村都有，这一部分土地位臵、面积、质量都不等，很难找到正合适的项目和业主，可以说处于“看菜吃饭”、“等米下锅”的状态。这在一定程度上影响流转质量，如果长期找不到合适的项目，土地有可能处于撂荒状态，再想耕种的话，会增加土地平整成本，也会留下日后纠纷的隐患。

（六）土地附属物缺乏根本的处理方案，影响了土地流转进程 一是流转土地上种植的树木问题， 有些开发业主需要平整的土地，这些树木就要被砍伐掉，但是砍伐证的办理问题、树木的赔偿问题大多数农户意见不一，观沟和石咀两个村比较突出，导致土地流转出去后，开发业主迟迟不能运作，影响流转质量，阻碍流转进程。二是高压线问题，北峡窝村比较突出，铝厂的高压线经过本村，这些高压线杆有些还在使用，有些已经不用，同时高压线距离地面比较近，影响土地的耕、犁、种、收，虽然村子离城区比较近，地理位臵比较好，但还是阻止了一些农业项目的步伐。三是土地上的

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坟头问题，土地流转的目的是让农民增收的，让农民生活的更好的，可以说是解决活人的问题的，但死去的人的问题也要解决，现在农村的大多数人在死去后还是埋葬在村组的田地里，土地里仍然有很多坟头，这些坟头如何处臵也是土地流转过程中的一个重要问题，目前石咀村的问题比较突出，流转出去的田地里大小分布着三四十座坟头，是补偿坟主还是迁往他处？已经成为摆在村组干部面前的一个难题，如果政府没有解决方案，很可能会成为日后最大的一个纠纷隐患。

（七）土地流转的后续配套服务或政策不能及时跟进，使一些流转土地难以按照预期经营

新疆康地种业有限公司系实力雄厚的上市公司，有意在我区方顶村260亩土地上进行粮食高科技育种项目，并准备将上街区作为公司中部地区的一个基地，各项细节问题均已谈妥，但公司还需要七八亩左右土地来建实验楼，以方便专家们的研究和实验，但现在这样的土地方顶村提供不出来。按照国家土地政策，方顶村的所有荒滩河沟地均已被列入农用耕地范围，不能进行建设用途，要通过土地臵换来进行的话，最早也要等到明年，这样就面临着项目迁址的问题。土地部门的政策没有考虑到以后土地流转进程中的实际需要，让有些流转很尴尬。据了解，石咀村的双羽实业公司也面临同样问题，公司计划建设的花卉基地规划展示馆迟迟无法动工。

三、 关于我区土地流转工作的建议

上街区城镇化率已达到92%，“三农”比例不大，且人口整体素

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质明显高于周边城区，城乡一体化进程的阻力也明显低于周边城区，在这样的大背景下，我们开展土地流转工作，是有很大优势的，也是能够很快取得实效的。综合调研结果及存在问题，我们认为我区土地流转工作应从以下几个方面考虑：

一要提高认识，加大宣传力度。政府政策的制定要细化、要具体、要通俗易懂，不要挂在墙上，写在纸上就完事，要多渠道、全方位宣传土地流转法律法规，宣传土地流转、规模经营的典型，使土地流转的基本政策、原则、程序家喻户晓，分清农村土地的所有权、承包权、经营权、收益权、处分权等概念，为土地流转创造良好的舆论氛围和政策环境。引导农民全面理解土地流转的原则、方法和目的，消除惧变心理，增强他们的法律和参与意识。要让广大农民充分认识到，土地不仅是就业和生存的手段，更是一笔可以利用的资产，从而提高农民群众参与土地流转的积极性和主动性。同时，要提高基层干部“以地生财”的意识，引导农民群众提高组织化程度，增强集中土地、运作土地的能力，促进农村土地流转合理、健康、有序进行。

二要全方位的考虑农民的利益。充分尊重农民意愿，切实保护农民的生产经营自主权，不下硬性指标，不搞强迫命令，不违背群众意愿。政府要加大重视程度和推进力度，不要简单的就土地流转搞土地流转，把土地流转看作是为土地重新找业主的额外任务，而应站在农户的立场上，切实为农户着想，要协调各部门解决流转农户的医疗、社保、教育、养老、殡葬等问题，而且这些问题的解决

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要走在前面，解除农户的后顾之忧，让他们吃下“定心丸”，安心的离开土地，自愿积极的进行土地流转。

三是加大农业项目、招商引资力度，用大项目和农业产业化龙头企业带动土地规模化经营。政府要搭建平台，乡镇要积极主动，不要坐等项目上门，多找有发展远景和适合我区实地情况的农业项目，现有主导农业项目应扩大规模，提升农业现代化水平。

四是加快制定农村土地流转的优惠政策。制定农地流转收益放心卡，在表明农地流转地块、面积和用途的同时，标明收益，增强农民收益预期，降低流转顾虑。同时，对承包土地全部流转出去且进入城镇从事二、三产业的农民，应享受城镇居民同等待遇；从事企业经营行为的农民，应享受兴办企业的相关优惠政策；其子女可在教育部门指定学校就学，享受与城镇居民子女同等待遇；农业生产和农业开发项目的专项资金，要重点向生产大户倾斜,用于基础设施建设和高新技术引进。

五是实行用地优惠政策。对流转期限5年以上并签订规范流转合同，农田规模经营面积100亩以上的规模经营主体，在不损害土地耕作条件的前提下，农作物种植（包括果树、多年生经济作物、苗木、大棚和设施农业等）、禽畜养殖、水产养殖、农业科学试验等用途均应视为农业用地；对规模经营主体因生产需要建造简易仓库等农业生产配套设施用地，在经营面积一定标准的范围内视作农业生产用地，只需县级农业行政主管部门审批，国土部门备案，且免收各种手续费。

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六是加大财政扶持力度。区级财政每年应在有关土地收入分配用于支农的资金中安排一定额度，用于鼓励流转农村土地、壮大规模经营主体、培育重点产业基地和发展专业合作社。乡镇可根据自己的条件和产业发展、规模经营的重点，建立扶持机制。

七是强化金融信贷支持。资金短缺是制约农村土地流转的一大因素，金融机构应加强对规模经营主体的支持和服务，在符合信贷政策的前提下，为专业合作社、龙头企业和基地建设提供积极的信贷支持。区、镇两级应在财政的支持下建立融资担保平台，把参与规模经营的产业化龙头企业、种植大户、农民专业合作社、农业企业纳入服务范围。

八是加强土地基础设施建设，提升土地价值。一是加强农业综合开发，通过向上争取农田水利设施建设资金，大力改造中低产田，配套完善水利排灌设施，建设稳定高产农田。二是以生态建设为中心，治理水土流失，防治污染。三是加强以道路、电信、电网、供水等为主体的生产生活设施建设，增强综合开发能力。

九是建立农地流转纠纷仲裁机制。对农地流转过程中可能出现的各种问题，要未雨绸缪，由政府监督，土地流转双方签订协议，明确主要的解决办法和途径，并向社会公开。

十要加大培训力度，扩大农民就业途径和渠道。土地流转，势必会有大量的土地集中经营，进行现代化的管理运作，劳动力的需求会相对减少，农村剩余劳动力就会增加，就业矛盾会越来越突出，不稳定因素有可能增大。为此，流转土地项目业主应优先安排当地

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农民就业，为他们提供就业机会，同时要积极帮助农民工学习就业技能，让他们有一技之长，解决他们的就业问题。目前我区土地流转后的主导产业是花卉种植，政府和协会可以多组织农户进行花卉种植业方面的技术培训，帮助他们尽快进入工作状态。其他未能在村组就业的劳动力，要引导他们转变就业观念，积极组织劳务输出，鼓励他们自主创业、务工经商，缓解就业压力。

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（执笔人：付向瑞）

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/sydp.html