呼伦贝尔市人民政府关于加强呼伦贝尔草原保护建设的决定

呼伦贝尔市人民政府关于加强呼伦贝尔草原保护建设的决定

呼伦贝尔市人民政府文件

呼政发［2005］16号

呼伦贝尔市人民政府

关于加强呼伦贝尔草原保护建设的决定

各旗市区人民政府，市政府有关部门，驻呼伦贝尔市有关单位： 呼伦贝尔草原在我国生态环境保护和建设中具有重要的地位。为深入贯彻执行《中华人民共和国草原法》和《国务院关于加强草原保护与建设的若干意见》，切实做好现阶段草原保护与建设工作，促进草原生态良性循环，维护国家生态安全，实现经济社会和生态环境的协调发展，特做如下决定。

一、我市草原保护建设工作面临的形势和任务

（一）提高我市草原保护建设重要性和紧迫性的认识。呼伦贝尔草原是欧亚大陆草原的组成部分，是世界著名草原之一，也是我国迄今保护相对完好的一块天然草地，被誉为“绿色净土”和“北国碧玉”。呼伦贝尔草原生态系统，不仅对呼伦贝尔自身的气候调节、水分涵养、防沙固沙、水土保持等方面发挥着极其重要的生态作用，而且成为保障嫩江水系、额尔古纳水系汛期安全的根本，是根治松辽流域洪涝灾害的生命线，更重要的是构筑形成了我国东北、华北地区的绿色屏障。呼伦贝尔草原作为世界草地资源研究和生物多样性保护的重要基地，备受国际社会的高度重视和关注。草原也是牧区畜牧业发展的重要物

质基础和少数民族的重要聚居区，在促进牧区经济可持续发展和民族团结与社会稳定方面具有不可代替的重要作用。

呼伦贝尔草原生态环境极为脆弱，一旦遭到破坏就很难恢复。目前，全市草原退化、沙化、盐渍化面积已达到5974.28万亩，占可利用草原面积的43.23%，且“三化”面积仍在不断扩大，草原生产力不断下降，草原生态环境持续恶化。近及年，国家对呼伦贝尔草原保护与建设予以高度关注，投入有所增加，力度不断加大。但是呼伦贝尔草原面积大，历史欠账多，高原建设速度赶不上草原退化速度，草原生态“局部改善，总体退化”的趋势依然没有得到有效遏制，加强草原保护与建设已经刻不容缓。我们必须从落实党的十六大精神和科学发展观的高度，全面认识草原的生态、经济、社会功能，不断增强使命感，像重视粮食安全一样重视草原生态安全；像保护基本农田一样保护基本草原；像建设林业生态一样建设草原，切实加强呼伦贝尔草原保护与建设工作。

（二）基本原则和重要目标。按照统一规划、分步实施、保护优先、重点建设的原则，正确处理好近期与长远、局部与全局的关系；坚持科学发展观，制止违背自然规律破坏草原的行为；坚持可持续发展战略，统筹兼顾，正确处理经济发展与草原生态环境保护的关系；坚持草原保护与建设并举，实现自然恢复与人工修复项结合，有效遏制草原生态恶化趋势，促进人与自然和谐发展。

主要目标是使退化草原植被盖度逐年有所恢复；建设重点草原生态功能区，使重点生态功能区的草地资源与生态环境得到有效保护与恢

复；以控制不平衡利用草原造成区域性的超载、季节性超载和人为破坏草原为重点，强化草原执法监督，提高草原管理能力；基本遏制草原生态环境总体退化趋势，初步形成人与自然和谐相处的良性生态系统，使草原资源得到永续利用，实现草原畜牧业的可持续发展，为全面建设小康社会提供坚实的草原生态环境保障。

二、加强草原资源保护，实现可持续发展

（一）加强对草原保护、建设的领导。各级人民政府要加强对草原保护、建设和利用的组织领导，并纳入国民经济和社会发展计划；编制草原保护、建设、利用规划并负责实施，将草原面积、等级、植被构成、生产能力等列入年度考核目标，分解下达，责任到人，层层建立目标责任制。

各级人民政府要紧紧抓住国家西部大开发和产业结构调整的有利契机，加强草原建设项目申报工作，争取国家在资金和政策上的倾斜，进而加大对草原保护和建设的力度。

（二）实行基本草原保护制度。为保护草原资源，改善草原生态环境，促进畜牧业和经济社会的可持续发展，稳定草原面积，提高草原质量，我市实行基本草原保护制度。各旗市区人民政府要加强对基本草原管理工作的领导，将其纳入国民经济和社会发展计划。下列草原应当划为基本草场，实施严格的管理、保护：一是重要的放牧场；二是割草地（打草场）；三是用于畜牧业生产的人工草地、退耕还草地、改良草地、围封草地、饲料地、草种基地；四是对调节气候、涵

养水源、保持水土、防风固沙具有特殊作用的草原；五是作为国家重点保护野生动物生存环境的草原；六是草原科研、教学试验基地。 呼伦贝尔市草原行政主管部门和国土资源部门应会同其他有关部门编制全市基本草原保护规划，经呼伦贝尔市人民政府审定后，报自治区人民政府批准。各旗市区草原行政主管部门和国土资源部门会同其他有关部门根据市政府的基本草原保护规划，编制本行政区域内的基本草原保护规划，经同级人民政府审定后，报呼伦贝尔市人民政府批准。经批准的基本草原保护规划需要变更、调整的，必须经原审批机关批准。基本草原保护规划应当符合土地利用总体规划，并与城市总体规划、村镇建设规划等相衔接。已划区定界保护的基本草原，由旗市区人民政府设立保护标志，予以公告，并建立档案。非牧业建设经批准征占基本草原的，除依照法律、法规的规定向原所有者和使用者支付各项费用外，还必须缴纳基本草原建设补偿费，基本草原建设补偿费由旗市区草原行政主管部门收取，并上缴同级财政列收列支，必须专项用于被占用地区或单位基本草原的保护、建设及用于扶持基本草原使用者使用优良牧草种子改良和建设基本草原。任何部门不得截留、挪用，否则追究有关领导和直接责任人的责任。基本草原建设补偿费收取标准按《内蒙古自治区基本草牧场保护条例》的有关规定执行。各旗市区人民政府要建立基本草原监督检查制度，每二年组织草原、国土资源及其他有关部门对基本草原保护情况进行一次检查，并将检查结果报呼伦贝尔市政府。各旗市区人民政府要加大对基本草原

保护、管理的力度，要向保护基本农田和森林那样，采取强有利的措施，坚决制止破坏基本草原和随意征占用基本草原的行为。

（三）加快草原自然保护区建设。各旗市区人民政府要按照自然保护区管理的有关规定在下列地区建立草原自然保护：一是具有代表性的草原类型；二是珍稀濒危野生动植物分布区；三是具有重要生态功能和经济科研价值的草原。今后要有计划建立草甸草原自然保护区、典型草原自然保护区、羊草草原自然保护区、珍稀牧草自然保护区。

（四）进一步加大对草原上野生药用植物和益鸟益兽的保护力度。严禁在草原上乱挖野生药用植物和从事破坏草原植被的其他活动；禁止在草原上捕猎、收购、贩运鹰、雕、猫头鹰、百灵鸟、沙狐、狐狸、和鼬科等草原鼠虫害天敌。各旗市区人民政府要组织有关部门对辖区内的野生药用植物进行摸底调查，制定保护、利用规划，依据规划进行合理的保护、利用。呼伦贝尔市对野生药用植物的采集、收购实行许可证制度。凡收购野生药用植物的单位和个人，必须在每年3月末之前将收购地点、品种、数量、价格等报收购地所在地旗市区草原行政主管部门，经批准取得收购许可证后方可按计划收购。对无计划或超计划收购部分，按破坏草原论处，由草原行政主管部门按有关规定进行处罚，并可以吊销其收购许可证。采集野生药用植物的单位和个人，必须到采集所在地旗市区草原行政主管部门办理采集许可证，在指定的时间、地点、使用准许使用的工具、按规定的采挖方法和采取保护草原植被的措施进行作业。对无证采挖和未按规定作业

的，按破坏草原论处，由草原行政主管部门按有关规定进行处罚。对无证采挖、收购的野生药用植物，铁路、公路、邮政等部门不得运输，否则按有关法律、法规追究主要领导和有关人员的责任。各旗市区人民政府要组织有关部门在各自境内重点出入通道设置临时检查站（卡），查挡采挖、收购、贩卖野生药用植物的人员和车辆，每年草原、公安、森警等部门进行一至二次专项治理活动。

对在草原上捕猎、收购、贩运鹰、雕、猫头鹰、百灵鸟、沙狐、狐狸和鼬科等草原鼠虫天敌的，一经查处，由草原行政主管部门按有关规定处罚。

（五）严禁开垦草原。各级草原监理机构要采取综合措施，彻底清理新修订《草原法》颁布前出台的各种法规和文件，从制度上、源头上堵塞开垦草原的行为。新修订《草原法》颁布实施前经批准，开垦后撂荒的草原要及时依法发放草原权属证书，确定农牧民的草原使用权。新修订《草原法》颁布实施后，对那些未经依法批准开垦草原的行为，一律以非法开垦草原进行处理。在草原上建设人工草地、饲草料地等需要改变草原原生植被的应当依据草原保护、建设、利用规划进行，并向旗市区草原行政主管部门提出申请，经批准后实施。没有经过批准擅自改变草原原生植被的按违法开垦草原论处。给草原所有者或者使用者造成损失的，依法承担赔偿责任；对拒不恢复植被的，由旗市区草原行政主管部门组织人力代为恢复植被，所需费用由开垦草原者承担。

（六）推进划区轮牧、休牧和禁牧制度。为恢复草原植被，改善草原生态环境，严重退化、沙化的草原要进行全年围栏禁牧，中度退化、沙化的草原要进行季节性围栏休牧，轻度退化的草原要进行划区轮牧。今后各旗市区人民政府要进一步加大围栏休牧、禁牧的力度，特别是严重沙化的地区必须实行围栏禁牧，恢复植被，消灭荒漠化。围栏禁牧要与生态移民相结合，各地要加大移民的力度，把严重沙化地区和生态环境十分恶劣地区的居民尽快转移。恢复植被、恢复生态。各地要做好围栏休牧、禁牧、划区轮牧规划，并采取切实有效的措施，把围栏休牧、禁牧、划区轮牧工作落到实处，抓出成效。

（七）做好草原鼠害、病虫害和毒害草防治工作。各级人民政府要做好草原鼠害、病虫害和毒害草防治的组织管理工作，加大资金投入力度。草原行政主管部门要采取措施，加强草原鼠害、病虫害和毒害草检测预警、调查和防治工作，组织研究和推广综合防治的办法。禁止在草原上使用剧毒、高残留以及可能导致二次中毒的农药；要加强农药的管理使用，严禁人、畜中毒。

（八）严厉打击破坏畜牧业基础设施和建设成果的违法行为。对破坏草原围栏、牲畜棚圈、青贮窖等基础设施和人工草地、饲料基地等建设成果的，由草原行政主管部门责令当事人停止破坏行为，并按有关规定进行处罚。给草原所有者或者使用者造成经济损失的依法承担赔偿责任。

（九）建立草原资源与生态检测预警系统。草原生态检测是草原保护的基础。呼伦贝尔市及各旗市区人民政府每年安排专项资金，由

草原行政主管部门建立自上而下的草原生态检测体系，重点做好草原面积、等级、植被构成、生产能力、自然灾害、生态环境状况、土壤状况、草原生物灾害以及草原保护与建设效益等方面的检测工作，及时为本级政府和有关部门提供动态检测和预警信息服务。

三、加大草原建设力度，恢复草原生态环境

（一）多方筹措资金，制定优惠政策，加大草原建设力度。各级人民政府要采取各种有效措施，积极向上争取项目，多方筹措资金，制定优惠政策，鼓励单位和个人投资建设草原，按照谁投资、谁建设的原则，保护草原投资、建设者的合法权益。各级人民政府，根据草原保护、建设、利用规划，在本级国民经济和社会发展计划中安排资金进行草原建设。单位和个人开办的农场转产畜牧业种植饲草料，且土地无农牧、林牧矛盾，由原使用者优先使用，谁种谁有，并可当年粮草混播、翌年退耕还草，自种植饲草料当年起5年内免征各项费用。原使用者或承包者退耕不用的土地，各旗市区人民政府可拍卖、招标种植饲草料，谁种谁有。退耕还草的土地，由旗市区国土资源部门办理土地变更手续，草原监理部门发放草原经营权证。

（二）加大草原建设力度各级人民政府要支持草原建设，鼓励和引导农牧民采用免耕补播、撒播或飞播等不破坏草原原生植被的方式种草。

严禁开垦草原进行种植业生产，已经开垦的要有计划的退耕还草。 严禁在不适合树木生长的草原区开垦草原种树（包括公路两侧）。

在草原上种植牧草或饲草料作物，要符合草原保护、建设、利用规划。不得在年降水量250毫米以下，坡度15度以上，土层20厘米以下无灌溉条件的地区建设旱作人工饲草料地。在草原上建立一年生饲草料基地时，为保护草原植被，防止风蚀沙化和土壤肥力下降，每块原则上不得超过500亩，不得连续种植5年以上，除第一年外，不得大量施用化肥。饲料作物与多年生牧草必须进行轮作，必须使用有机肥和节水灌溉。节水灌溉必须符合《节水灌溉规划》，并需向水利行政主管部门提出灌溉申请。在有条件的地方，饲料基地应营造防护林带。 违反上述规定开垦草原的按有关规定处罚，并追究主要负责人的责任。

（三）加强饲草料种子管理。从事牧草种子生产的单位和个人，必须到草原行政主管部门申请领取牧草种子生产许可证，持证进行生产。牧草种子经营实行许可证制度。凡经营牧草种子的单位和个人，均需向草原行政主管部门申请领取牧草种子经营许可证，凭证到旗市区工商行政管理部门领取营业执照没有领取牧草种子经营许可证的，工商行政管理部门不得发放营业执照。

草原生态建设用种必须经呼伦贝尔市饲料牧草种子质量监督检验站或自治区、部级牧草种子检验展检验合格后方可使用，否则不得使用。

（四）加强植物检疫工作。随着生态建设项目的增加，草原建设规模的加大和畜牧业的发展，各种植物产品流通数量逐年增加，流通范围逐年扩大，带来病虫害和毒草害的机率也在增加。各旗市区人民

政府对此要引起高度重视，建立健全植物检疫机构，加大投入，采取切实有效的措施，强化植物检疫工作。

（五）加强草原水利工程建设。目前，草原水利基础设施建设十分薄弱，致使大面积缺水天然草原不能被充分利用，人工饲草料基地建设受到影响，甚至畜牧业生产在初冬季节常受到“黑灾”的威胁。各级政府要制定草原水利工程建设规划，采取有效措施，加强草原水利工程建设。

（六）加大沙化草原治理力度。各级政府应制定沙化草原治理规划，增加投入，制定优惠政策，充分调动各方面的积极性，做到防沙治沙相结合，农、牧、林、水各项工程相结合，对沙化草原进行综合治理。对对固定沙地采取休牧和禁牧等措施；对流动沙地采取禁牧和工程等措施，逐步恢复沙地植被，控制沙地蔓延。

四、合理利用草原资源，促进草业持续发展

（一）实施草畜平衡制度。实行草畜平衡是遏制草原退化、沙化，保护草原生态环境的重要措施。各级人民政府要严格科学地控制草原载畜量，以保护草原生态为前提，严格按照理论载畜量确定存栏牲畜数量。要加强宣传，增强农牧民的生态保护意识，鼓励、引导农牧民发展饲草料生产，改良草场，提高草原生产力，改良牲畜品种，调整畜种结构，先增草，后增畜，增草要大于增畜，不断提高畜牧业的质量和效益，增强农牧民收入，实现草畜平衡。

呼伦贝尔市草原监理机构负责全市草畜平衡工作的组织落实和技术指导，并根据我市天然草场的实际情况，制定《呼伦贝尔市天然草地

适宜载畜量计算办法》和《呼伦贝尔市草畜平衡工作人工中指饲草（饲料）产量计算指标》。各旗市区草原监理机构负责本行政区域内草畜平衡的核定和具体实施管理工作，会同苏木（乡镇）人民政府每二年与草场承包经营者签订一次草畜平衡责任书。对不签订草畜平衡责任书、越界抢牧、滥牧严重破坏草场的，由旗市区草原行政主管部门按有关规定进行处罚。对超载牲畜的草原承包经营者，除按有关规定进行处罚外，同时不享受草原生态建设项目补贴政策。

（二）合理利用草原。在牧区对放牧实行草原划区轮牧制度；对打草场实行轮刈制度。打草时采取四区四年轮刈制或五区五年轮刈制，至少要有一区休闲，每打草250米宽，必须保留50米的草场植被作为草籽带，以保证牧草的繁殖力。 农区草原承包到户后，只准建设人工草地和围栏划区轮牧，不准自然放牧。

（三）严格规范征用占用草原的管理。在草原上进行矿藏开采和工程建设，必须依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续。办理征用或使用草原的审批手续时，必须经自治区人民政府草原行政主管部门审核同意，因建设征用或者使用草原的，应当依照有关法律、法规的规定给予补偿；非牧业建设经批准占用基本牧场的，除依照有关法律、法规的规定向原所有者和使用者支付补偿费外，还必须按照《内蒙古自治区基本草牧场保护条例》的规定缴纳基本草牧场建设补偿费。同时，建设征用或者使用草原的，还应交纳一定草原植被恢复费。草原植被恢复费专款专用，由草原行政主管部门按照有关规定用于草原植被恢复，任何单位和个人不得截留、挪用。

在草原上修建直接为草原保护和畜牧业生产服务的工程设施，需要使用草原的，由旗市区人民政府草原行政主管部门批准，建设者可持草原行政主管部门的批准文件，到有关部门办理相关手续；修筑其他工程，需要将草原转为非畜牧业生产用地的，必须依法办理建设用地审批手续。

为合理利用草原，保护牧民利益不受侵害，各旗市区草原行政主管部门要全面开展清理非牧民占用草场工作。

（四）加强临时使用草原的管理。在草原上借场放牧、采集野生植物、养蜂、地质勘探、钻井、开矿、取土、采石、部队演习、修筑公路、铺设管线和建设其他地上地下工程等需要临时使用草原的，要征得草原所有权和使用权单位和个人以及草原承包经营者同意，报所在地旗市区草原行政主管部门批准，按照规定的时间、区域和作业方式进行，使用期满，使用者应当恢复草原植被。在铺设等地下工程施工中，必须将挖出的土壤分层堆放，分层回填，地表层25厘米的土壤被挖出后单独堆放，回填时再覆盖在表层，然后种草恢复植被。临时使用草原的期限不得超过两年，并不得在临时使用的草原上修建永久性建筑物和构筑物。在主要景观地、公路两侧可视范围内不得取土、取沙；草原行政主管部门对草原旅游景点要进行清理整顿和规范管理，对没有在草原行政主管部门办理审批手续的一律拆除，今后在草原上建立旅游景点，必须到呼伦贝尔市草原行政主管部门办理审批手续，否则按破坏草原论处。

（五）加强草原流转管理工作。为科学合理利用草原资源，最大限度地发挥草原的功能，各级草原行政主管部门必须加强草原流转管理工作。呼伦贝尔市草原行政主管部门负责全市草原承包经营权流转的监督管理工作；旗市区草原行政主管部门对本行政区域内草原承包经营权流转情况进行监督检查，组织指导当事人进行草原承包经营权流转，调节处理当事人之间发生的纠纷，查处、纠正违反规定的流转行为。对流转未实行承包经营的全民所有制草原和集体所有制机动草原的、未经批准或者发包方同意擅自进行草原承包经营权流转的、违反规定再次转包草原经营权的或不履行草原保护和建设义务导致发生流转草原等级下降的、不向旗市区草原行政主管部门备案的，由旗市区草原行政主管部门责令改正，并按照有关规定对有关当事人进行处罚。

（六）建立草原生态评估机制。在草原上实施的各种项目、工程（包括规划、战略）都要首先进行草原生态环境影响评估，草原生态环境影响评估报告由草原行政主管部门进行审批。没有草原生态环境影响评估报告或者草原生态环境影响评估报告没有被批准的，环境部门不得通过环境审批。

五、加大草原监理机构队伍建设

（一）建立健全草原监理机构，提高队伍素质。草原保护与建设工作已步入新的阶段。草原监理机构是各级人民政府依法保护建设草原的主要力量，面临着艰巨的工作任务，肩负着重大的历史使命。鉴于目前草原监理机构薄弱，难以承担草原保护职责的实际情况，应尽

快加强草原监理机构和队伍。呼伦贝尔市成立副处级草原监督管理局（财政全额拨款事业单位），定编20人，新左旗、新右旗、陈旗、鄂温克旗、海拉尔区、额尔古纳市、牙克石市建立副科级草原监督管理局（财政全额拨款事业单位），定编15人左右。以上7个旗市区所属苏木（乡镇）组建草原监督管理站，定编5—7人左右，苏木（乡镇）草原监督管理站为旗市区草原监督管理局的派出机构。同时，强化各级草原监理人员的培训，不断提高监理人员整体水平和执法能力，担负起维护生态环境，保护草原资源的神圣职责。

（二）加大支持力度，确保草原行政执法办案经费。各级政府要加大对草原监理机构的支持力度，改善其工作条件，提高草原行政工作能力。各级财政部门要本着实事求是、有利于草原事业健康发展的原则，将草原执法、监测、信息、宣传教育等草原监理机构经费、人员经费、公用经费、仪器设备购置经费以及基础设施建设经费等纳入统计财政预算予以保障。市、旗区两级草原监理机构设施装备投入和业务经费分别由旗市区两级财政安排。苏木（乡镇）监理机构所需经费，有地方财政负担。

（三）加强有关部门配合，保障草原生态安全。为加大草原行政执法力度，严厉打击破坏草原的违法行为，为保护草原资源，保障草原生态安全，各级草原行政主管部门会同有关部门，建立草原执法联合工作机制，加强公安局、森警部队、工商局、法院、监察局等部门在草原执法工作上的协调，各司其职，依法监管及时制止、纠正和查处各种违法违规行为，切实防止和有效遏制人为对草原的破坏。

二○○五年三月二日

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