浅析在现代城市管理中城市政府的职能定位

浅析在现代城市管理中城市政府的职能定位

探索有中国特色的城市管理模式，要求其理论建构和应用取向都必须和日趋开放的中国现代化、城市化进程相吻合，并可以指导符合中国国情的城市现代化实践。全球化背景下城市管理模式的选择，同样需要全球化视野与本上化实践的结合。首先需要澄清在城市管理范畴或概念上的许多片面性。

何谓城市管理？城市管理主要管什么？在我国，传统意义上广义的城市管理是指城市政府以城市为对象的、为实现特定目标对城市运转和发展进行的控制行为和活动的总和。在市场经济体制下就是对城市所有单位、部门、产业的综合管理和公共管理，它贯穿于城市规划、计划、指挥、监督和协调的全过程之中。传统意义上狭义的城市管理基本等同于市政管理，主要是指政府部门对城市的公用事业、公共设施等方面的规划和建设的控制、指导。城市管理的主体——管理者：单一向多元化发展；城市管理的客体——城市：城市本身发生了巨大变化。

现代化城市管理是指多元的城市管理主体依法管理或参与管理城市地区公共事务的有效活动，属于公共管理范畴。（1）培育多元主体共治。新公共管理认为，政府应该根据公共服务的性质和内容，来决定公共服务的供应模式和供应主体。城市作为社会经济活动发生发展的最重要载体，城市管理同样在政府公共管理中被赋予了最为重要的地位，城市管理的复杂性决定必须引入多元化主体共治，以在不同

的领域和层面，发挥不同主体的地位与作用。政府可以将一部分职能授权给非政府组织、社会团体、私营部门或个人，与之建立公私合作伙伴关系，在制定、执行公共政策时加强公众参与，实现城市管理过程中的以人为本理念。

（2）对城市政府职能重新定位。城市政府在职能上要实现从“划桨人”到“掌舵人”的转变，从万能政府到有限政府的转变。城市政府更应将其职能集中在决策、监督、协调和指导等工作上，而把非纯公共物品生产的具体职能让渡给企业和半行政性的机构。如政府可以通过与私人企业签订生产合同、授予经营权、BOT、TOT等多种形式，与私人企业建立伙伴关系，采用市场机制，将部分业务让渡出去，而政府则集中主要力量做好总体的决策、监督、协调和指导工作。 城市管理是城市发展的永恒主题，提高城市管理水平是加强党的执政能力建设在城市工作中的具体体现；加强城市管理，改善公共服务质量也是提高城市综合竞争力和对外开放水平的重要条件。“十一五”规划把推进城市综合管理，提高城市管理水平作为推进城镇化健康发展的重要内容，提出了具体要求。当前，“工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化”的深入发展为中国城市管理提出了新挑战和新课题。

1对现代城市管理的基本解析 1.1现代城市管理的内涵

城市管理一般是指中观管理，是以城市为对象，对城市的运转和发展的全部活动所进行的协调控制行为。狭义的城市管理重点是对市

政和社会活动进行的管理。西方工业化国家一般属于这种类型。广义的城市管理，是对城市一切活动进行管理，包括社会的、经济的、文化的和市政的管理，是对城市的综合系统管理。我国的城市管理属于这一类型。

传统的城市管理以政府为唯一主体，在管理的方法和手段上以权力控制、行政命令为主要手段“以罚代管”是其典型表现；在管理的范围上偏重于经济领域，较少顾及经济与社会、人与自然的协调发展。导致城市发展财力不足、可持续发展能力低、公共产品和公共服务质量差、公共管理成本过高、管理效率低下、不能对外界的变化和市民的需求做出灵敏的反应等问题。传统的城市管理无法应对当代越来越多的环境污染、生态失衡、交通拥挤、贫困、失业等城市问题的挑战。 现代城市的内在特征主要表现为城市功能日趋多样化、城市生产活动日趋智能化、城市活动日趋社会化、城市系统日趋开放化，这些变化从根本上对城市管理的内涵提出了新的要求。现代城市管理是多元化的城市管理，主体依法管理或参与管理城市地区公共事务的有效活动，它包括广泛的经济、文化、教育、基础设施、交通、环境卫生、公用事业等等社会公共事务，属于公共管理范畴。现代城市管理是以城市的基本信息流为基础，依靠法律、行政和技术等手段，对城市运转过程中产生的问题及时反馈、处置、解决，以维护和强化城市功能，满足城市发展和人民生活的需要。现代城市管理的任务，就是要通过各种有效的管理手段使城市形成经济繁荣社会公平、生态平衡的状态，解决城市在经济、社会、环境方面存在的矛盾以及与之相关的各

种各样的城市病.使城市获得可待续发展。现代城市管理是城市发展的新阶段，没有现代管理就没有现代城市，也就不可能实现城市的现代化。

1.2现代城市管理的内容

广义的城市管理是一项系统工程。伴随着社会经济的发展，现代城市管理的内容也不断扩展，涉及经济、社会、政治、文化建设等方面。主要包括：一是政府自身的管理。政府是城市管理的重要主体，其自身的管理既是城市管理的一个方面又是管理好城市的前提。二是城市经济的管理。主要是城市主导产业的选择与确立、城市产业的空间布局以及产业转型与产业升级等。三是城市土地的管理。社会主义市场经济条件下，土地资源是城市最大的存量资产和财富，如何通过科学的规划和严格的制度实现对土地的集约节约利用与保护性开发，是城市管理的基本目标和重要任务。四是城市建设的管理。无论是城市基础设施、景观、住房还是工业园区的建设，都需要高质量、高水平的建设管理。这决定着城市的资源是否节约、环境是否友好以及城市品质的高低。五是城市人口与保障的管理。城市人口与保障的管理决定着城市人力资源的数量、结构和素质高低，很大程度上决定着城市居民的幸福指数，从而影响着城市的竞争力和发展活力。六是城市社区的管理。社区是城市的基本单元，按照党的十七大所强调的“把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”的要求，推进城市社区的民主管理、健全自制机制，提高社区的管理水平和服务功能是城市管理的主要任务之一。七是城市科教文

卫的管理。科技、教育、文化、卫生等社会事业的发展与城市核心竞争力、发展活力息息相关，也与民生问题紧密相连，科教文卫的管理是城市管理的重要内容。八是城市安全的管理。社会稳定是人民群众的共同心愿，是改革发展的重要前提。强化安全生产管理和监督，有效遏制重特大安全事故，完善突发事件应急管理机制，健全社会治安防控体系等是城市管理的基本任务和内容。九是城市环境的管理。党的十七大报告指出：“坚持节约资源和保护环境的基本国策，关系人民群众切身利益和中华民族生存发展。必须把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置，落实到每个单位、每个家庭”在当今时代，环境既是城市的形象力，也是城市的生产力。因此，城市环境的管理是现代城市管理的重要内容之一。 1.3现代城市管理的职能

现代城市管理论认为，城市管理的职能主要包括：一是城市导引。指在认识城市发展客观规律的基础上，通过城市发展战略和城市规划的制定与主流文化的培育，对城市经济、政治、社会、文化的发展进行方向性引领的城市管理职能。城市导引的主要形式有战略导引、规划导引和文化导引三个方面；其软件系统的主要载体有战略、规划、计划、指示等文件。二是城市规范。是指根据城市导引的要求通过成文的法规、政策、条例、规章和不成文的风俗、道德、习惯等，对城市各主体的行为进行约束、校正、协调与预警的一项基础性管理职能。它为城市导引和城市治理职能的实施提供依据，为城市各类主体行为提供规则，对城市有序发展及其速度和质量至关重要。三是城市治理。

是根据城市导引和规范的要求，采取经济的、行政的、法律的手段和方法，对城市经济、社会、环境等方面的无序现象、问题和矛盾，进行以有序化为目标的整治、矫正、调理的综合性经常性管理职能。包括城市经济运行的治理、城市社会治理、城市环境治理等。四是城市服务。指通过制度、政策调整和物质、文化条件的创造和改善，进行供给和帮扶的公益性管理职能。包括完善城市设施建设服务、加强为企事业发展的综合服务、加强对居民生活综合服务、加强城市科学文化普及教育卫生服务等。五是城市营销。是指运用现代营销理论提升城市竞争力的城市经济发展与城市形象的管理职能。 1.4现代城市管理的特点

现代城市系统结构的复杂性，决定了其管理内容的系统性，由此决定了现代城市管理体现出管理主体、管理目标、管理对象、管理方式以及管理方法复杂性、多元性的特点。一是管理主体的多元性。现代城市管理，除了城市政府作为主要的管理主体之外，还有居民、社团、企事业组织等社会力量在其中发挥着重要作用。二是管理目标的多元性。与企业管理的目标不同，现代城市管理的目标是实现经济、社会、环境协调发展效益的最大化。城市经济发展的最终目的是发展城市生产力，提高人民生活水平；城市社会进步是社会发展的重要标志和体现；城市环境优化是城市经济实现可持续发展的保证条件。三是管理对象的多元性。现代城市是一个开放的系统，无论对作为城市的基础设施、企事业组织为代表的“物”的管理对象，还是作为中外人士、市民与新市民为代表的“人”的管理对象，都表现出了多元性

和动态变化性。四是管理手段的多元性。现代城市管理既需要经济的、行政的手段，更需要法律的手段。作为城市管理主要主体的政府，不但要注意使有形的手同“无形的手”联手，同时要重视第三只手(群众参与、社会舆论、社会监督机制等)作用的发挥。五是管理方式的多元性。既需要对城市公共经济与公共产品的直接管理；也需要引导企业和私人经济活动的间接管理；还需要对社会活动的综合管理。六是管理方法的多元性。现代城市管理需要注意信息网络技术、系统工程理论、电子政务等方法的运用，以实现管理的科学化、有效化、低成本化。

2充分认识现代城市管理的重要性

2.1为现代城市运转提供动力 城市的良性高效运转是发挥其功能的前提条件。城市在运转中会出现一系列问题，如人口适度规模以及住房、交通、供水、供电、供气，通讯、购物等条件的改善，市民教育、就业、治安、生态环境保护、污水和垃圾处理等社会福利保障和其他生活需求的满足，这些都需要通过加强城市的综合管理和治理来解决。现代城市管理通过充分调动城市各类主体的积极性和自觉性，把最活跃的人的因素同其他各种物的因素有机地结合起来，从而推动城市各个系统正常有效的运转。可以说，没有现代城市管理，城市就不可能正常运转，也不可能发挥其功能，不会有城市的现代化、国际化。

2.2为城市持续发展提供保障

城市的可持续发展是指以长期持续的城市发展及其结构进化，实

现高度发展的城市化和现代化，从而既满足当前城市发展的现实需要，又满足未来城市的发展需要。它包括通过转变经济发展方式，合理解决人口数量过多与资源相对短缺之间的矛盾，促进城市资源城市经济、社会和环境之间协调发展的过程，是一种新的城市发展模式。这种城市的可持续发展模式，只有通过既关注经济增长和城市综合实力的提升，更服务于以人为本位的城市可居住性和可持续性的现代城市管理才能得以实现。因此，现代城市管理是实现城市可持续发展的必要条件。

2.3为建设和谐社会提供支撑

城市管理和执法工作维护的对象是城市环境和秩序，与群众生活息息相关，与社会和谐休戚相关。现代城市管理将按照建设和谐社会的要求，坚持以人为本，树立和谐管理理念，运用和谐思维方式，实施和谐管理。这就可以正确处理好城市发展与各种利益主体之间的矛盾，妥善处理人与人、人与社会之间的关系，最大限度地增加和谐因素、减少不和谐因素，维护和发展好最广大人民群众的根本利益，让城市发展的成果惠及于人民群众。从而解决城市自身建设和发展带来的一系列问题，为创造公共安全，稳定祥和、互敬互爱的和谐局面提供支撑。

2.4贯穿于城市发展的全过程

在城市规划、建设和管理三者之中，管理是贯穿始终的。城市的规划、建设都离不开管理。没有科学的管理，就没有高起点、超前性的规划，或者有了规划也是一纸空文，不能保证城市空间结构合理化，

不能产生城市巨大的综合效益。城市建设也是如此，没有严格的管理，建设质量就得不到保证。现实中有些城市，楼还没盖起来就倒塌了；桥未通行就出现断裂；高速公路刚准备通车，隔离带的建筑物就已损坏。这些现象的根源在于缺乏严格的监督管理。

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