构建政府投资方案跟踪审计新模式--创新创优目标

创建以“风险控制”为导向的 政府投资项目跟踪审计新路子自评报告

市审计局

去年以来，面对国际金融危机对我国经济的冲击，中央和省、市政府投入巨大财力，启动大量政府投资项目，拉动内需，促进国民经济又好又快发展，这些项目的实施已经引起了各级党委政府和群众百姓的高度关注。如何按照温总理要求，改变传统审计事后监督的常规做法，积极探索并有效实施政府投资项目跟踪审计，切实发挥国家审计“免疫系统”功能，是国家审计机关当前和今后一个时期面临的重大创新课题。

一、当前政府投资项目建设过程存在的主要风险

近年来，随着政府投资项目建设力度的加大，建设领域的问题和损失出现高发态势。在政府投资项目中暴露出来的问题令人堪忧，各种建设和管理风险逐步增加，主要体现如下：

决策风险---“面子工程”和政绩工程、低水平重复建设、超标准建设以及决策失误等问题，不仅违反国家政策，影响各级政府宏观调控作用，而且带来损失浪费，直接影响着政府的公信力和执政能力。

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资金风险---挤占、截留、挪用、滞留甚至欺诈和舞弊政府投资项目资金、高估冒算、“三超”的损失浪费等违法违规问题，不仅直接降低政府投资项目绩效，而且容易增加政府负担，引发地方财政风险。

质量风险---偷工减料、以次充好、违法转分包，忽视安全、缺乏论证等造成的“豆腐渣”工程，不仅带来重大损失浪费问题，而且直接威胁人民群众的生命和财产安全。

廉政风险---仅从杭州市2009年上半年查处的多件涉及工程建设领域的案件看，利用职权插手干预工程建设、违规招投标、违规审批、勾结串标等问题不仅给地方政府带来经济损失和干部损失，而且直接败坏党和政府的形象，给社会带来恶劣的影响。

针对上述政府投资项目建设过程中存在的风险，传统“秋后算账”式的审计已不能满足当前我市政府投资项目监管的迫切需要，不能对在建的大量政府投资项目发挥及时的风险控制作用。因此，审计机关的当务之急，就是要创新理念和审计模式，前移审计“关口”，实现全程跟踪，对关系国计民生的政府投资项目实施以“控制风险”为导向的全过程跟踪审计，及时发现、识别、揭露并抵御建设过程中存在的各种风险，实现“不等亡羊先补牢”，为政府投资项目保驾护航。

二、实现政府投资项目“风险控制”的有效途径 1．探索以“风险控制”为导向的跟踪审计新模式。 通过“风险控制”为导向的跟踪审计，能够随时发现并指出

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建设过程中存在的各种风险，及时提出审计意见和建议，监督各参建部门的经济行为，改进和完善建设管理工作，从而有效防范决策风险、资金风险、质量风险和廉政风险，促使建设实施得以规范、有序、高效运行，从而提高投资效益，实现政府投资建设项目综合效益最大化。

“风险控制”跟踪审计与其他审计模式的特点比较

模式 内容 传统事后审计 现行跟踪审计 “风险控制”跟踪审计 竣工以后做一次审计时间 性审计。时效性较差。 主要依赖竣工资料。资料的真实程审计方式 度容易引发审计风险。 根据造价控制的需从项目启动时就提前介入，要介入。时效性较并根据项目生命周期进行多好。 次审计。时效性更好。 更加注重现场勘察和检查，依赖竣工资料程度并直接取证。 减低，现场取证机会审计事实与客观实际更吻增加。 合。 关注建设项目内部控制制对项目建设造价控度。注意发现各种建设风险，开展竣工决算审审计内容 制的关键环节。 动态监督各参建单位的职责计。 范围有限。 履行情况与服务。 更加符合工程建设需要。 核实造价，降低损主动控制造价，及时全面控制建设风险，提高项审计作用 失。事后整改并吸投资控制规范管理。 目绩效。 取教训。 隐蔽工程、临时工程及变更情况的审计风险 真实性核实困难，审计风险多。 及时取证，审计风险有所降低。但容易侵审计质量提高，审计效率提入项目管理；不能全高，审计风险明显降低。 面分析分析。 通过以上对比，显而易见，“风险控制”跟踪审计的优势非常明显。一是与传统事后审计比，突破了“亡羊补牢”事后监督的模式，更加注重提高审计监督的及时性，它从招投标、施工、监理、竣工、决算等环节加强监管，有利于控制建设风险，减少

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投资损失，提高审计服务质量。二是与现行的跟踪审计比，拓宽了跟踪审计的视野，更加关注建设项目全过程风险控制，实现对参建单位职责履行情况的动态监督与服务，从而满足工程建设管理的需要，有利于发挥审计“免疫系统”的建设性作用，提高投资建设项目绩效。

2．开展“风险控制”跟踪审计的难度分析

我局开展的以“风险控制”为导向的跟踪审计新模式，在全国可以借鉴的经验几乎没有，这项工作创新面临诸多困难，主要体现在：

——审计依据不足，审计实施困难。目前，政府投资项目跟踪审计的理论研究、规章制度、操作程序及标准设置等诸方面建设相对滞后，给审计实施带来困难。此外，现有的审计依据与相关的法律法规及制度还存在矛盾，一旦发生纠纷，地方政府的投资利益容易遭受损失。

——审计经验缺乏，审计风险加大。目前，全国对政府投资项目跟踪审计仍处于摸索阶段，可供借鉴经验缺乏，且跟踪审计对象日趋复杂，加之社会公众对审计意见依赖程度的提高和审计影响的扩大，特别是在实际操作中，跟踪审计因为时间长、环节多、审计关系复杂，往往容易产生审计定位的偏离，从而加大审计风险。

——审计成本增加，审计资源匮乏。跟踪审计所需人力资源和经费都较大。按每人每年跟踪一个5亿元以上的重点项目计

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算，审计机关需要安排70-100人来承担这项工作，几乎要占用审计机关全部的审计资源。此外，即便是安排社会中介机构的人员来实施跟踪审计，由于跟踪审计项目的广泛性、全面性、过程性决定了其审计成本要远远高于传统审计。

——审计环境复杂，审计协调困难。由于跟踪审计工作涉及面广、专业性强。涉及近百个建设单位或代建单位，几十个主管部门，几百家设计单位和监理单位，上千家施工单位和供货单位。众多审计对象的建设管理能力良莠不齐，对审计监督的认识也不统一，审计需求众口难调，协调难度加大。

3．实现“风险控制”跟踪审计的主要做法

面对开展“风险控制”跟踪审计存在的诸多困难，我局紧紧围绕服务杭州经济建设大局，明确“突出重点、量力而行、明确责任、防范风险”的创新创优工作方针，迎难而上，提出了“全覆盖、全过程、全方位”的以“风险控制”为导向的政府投资项目跟踪审计总体思路并积极探索。其创新做法主要如下：

（一）创新理念---探索以“风险控制”为导向的跟踪审计新模式。

为弥补事后审计的不足，进一步发挥政府投资项目跟踪审计的职能作用，我局在全国审计系统率先提出以“风险控制”为导向的跟踪审计理念。在政府投资项目实施过程中，全面、辩证地分析工程质量、工程进度与投资控制之间的矛盾，切实发挥跟踪审计识别风险，揭示风险、抵御和预防风险的作用，从而有效降

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低工程损失发生的概率，并发挥审计保障功能，进一步提高工程的投资绩效。

为切实解决审计需求不一的矛盾，特别是解决以监督为定位的跟踪审计难以满足建设单位和建设业主管理需求的困难，我局结合实际在全省率先较大规模地开展“监督与服务”并重的跟踪审计。在监督中提供服务，在服务中结合监督，寓监督于服务之中，帮助被审计单位加强管理，提高项目整体绩效，从而提升监督的针对性和水平。我局的研究课题《以风险控制为导向的政府投资项目跟踪审计研究》得到浙江省审计厅的高度肯定，不仅在《浙江审计》中专门介绍，而且有关地铁跟踪的案例在全省审计业务培训和全省投资审计工作会议上多次介绍大力推广。

（二）创新制度---建立完善制度以规范管理和防范风险。 在跟踪审计上位法缺乏的情况下，通过审计实践，我局不断建立健全相关管理制度。为规范审计机关跟踪审计行为，在原《政府投资建设项目跟踪审计操作指南》的基础上，充分吸收相关部门和单位的意见，于2009年8月出台了《杭州市政府投资项目跟踪审计实施办法》，下发给各级审计机关执行。为降低审计风险，提高跟踪审计质量和效率，促进跟踪审计规范化、标准化，我局制定了1万余字的《杭州市政府投资项目跟踪审计操作规程》和各式审计底稿。为加强廉政建设，有效降低跟踪审计风险，我局制定并下发《杭州市政府投资项目审计工作廉政建设规定》。今后，我局将进一步细化跟踪审计工作流程，逐步形成比较规范

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的以质量管理和风险控制为重点的杭州跟踪审计新模式。

（三）创新方法---整合社会资源开展政府投资项目跟踪审计。

为克服审计机关人员少、专业结构欠合理的困难，我局率先整合政府审计资源、社会审计资源和建设单位内部审计资源，共同推进政府投资项目跟踪审计的有效实施。如我局先后多次率先在全省范围内对社会中介机构实施了公开招投标选聘，并率先对选中的社会中介机构进行系统的培训和指导。

（四）创新手段---探索信息化技术支持的跟踪审计新路子。 为加强对全市政府投资项目的跟踪审计监督，提高审计工作效率。我局联合有关单位在全国范围内率先研发政府投资项目审计管理系统和分析系统。初步建立了由审计机关，各个协审单位与工程建设单位能共同参与审计的工作平台，实现审计资源和审计信息的初步共享。在跟踪我市援建青川工程项目时，我局率先应用信息化技术实施工程财务管理的远程跟踪，提高了跟踪审计效率。

同时，积极探索和研发投资审计分析系统，将跟踪审计的现实需求纳入信息化建设全过程。通过对我市大量政府投资项目数据的积累、分析、比对，以及对各项数据进行深入挖掘和分析，及时反映项目建设中存在的薄弱环节，逐步缓解社会对投资审计的大量需求与审计资源严重不足的矛盾，从而规范审计管理，提高审计效率并有效降低审计风险。

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政府投资项目跟踪审计信息管理系统总体框架图

审计信息与管理 外网申报： 审计风险控制分析系统 跟踪审计风险分析库

? 建设单位 其它审计风险分析库 造价审计风险分析库 财务审计风险分析库 绩效审计风险分析库 政策审计风险分析库 ? 协审单位

三、创新“风险控制”跟踪审计模式取得的初步成效 经过一年的艰苦探索，我局创建的“风险控制”跟踪审计取得了一些经验与成绩，得到了上级审计机关、市委、市政府和有关部门的高度肯定和表彰。先后被市委、市政府表彰：杭州市运河综合保护工程“突出贡献奖”、市级河道保护工程、中山中路综合保护与有机更新工程、“十纵十横”道路整治工程、城市支小路建设等项目的先进单位和优秀保障单位，有10名参与跟踪审计的干部被评为有关工程的市级先进工作者。另外，以“风险控制”为导向的“地铁一号线”跟踪审计项目被浙江省审计厅评为2009年度省优秀审计项目，其案例在长三角地区和全省审计同行中推广，并先后向全国各地几十家审计机关进行专题介绍。

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具体成效如下：

（一）以监督服务为宗旨逐步实现跟踪全覆盖

目前，我局对累计投资额达到数亿的70个重点政府投资项目实施以“风险控制”为导向的跟踪审计。不仅进一步扩大了审计覆盖面，而且得到各有关单位的广泛欢迎与赞赏。以运河综合保护工程跟踪审计为例，跟踪审计项目近20个，提出审计建议150条，直接节约资金1204万元，相关做法得到审计署的关注和认可，并于今年7月在《中国审计报》头版头条以“千年运河别样新”为题专门介绍了杭州市对运河综合保护工程跟踪审计的做法、经验和成效。各建设主管部门和建设单位纷纷主动要求审计部门实施跟踪审计，变被动接受监督到主动欢迎跟踪审计。2009年以来，新增跟踪项目34个，涉及投资额467亿元。同时，为确保“民生工程”成为百姓的“放心工程”，我局组织本级和五城区审计机关力量，对危旧房改善工程、背街小巷改善工程、庭院改善工程等众多民生工程开展了全过程跟踪审计，已率先形成对民生工程的“全覆盖、全过程、全方位”跟踪态势。

（二）以审计建议为手段提升审计保障水平

为提升审计服务质量和发挥跟踪审计“控制风险”作用，我局先后提出跟踪审计建议500多条。这些审计建议不仅针对微观问题，更注重倾向性、普遍性和典型性问题；不仅具有针对性，而且善于在体制、机制上发挥审计建设性作用，为政府决策当好参谋。

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如在青川灾后恢复重建跟踪审计中，我局先后四次组织力量赴四川灾区现场开展现场跟踪审计。对工程变更管理、质量管理和加强内部控制等方面，通过审计建议函等多种形式，提出针对性意见和建议14条，促进相关问题很快得到解决，推进援建工作的顺利进行。同时，为认真贯彻落实中央“保增长、保发展、保民生”的重大方针政策，我局对2009年立项和开工的，投资总规模约285亿元的保障性安居房、交通基础设施、社会公共事业、生态环保等四大类新增政府性主导项目，全面展开跟踪审计与审计调查，及时向上级审计机关和部门反映了项目前期工作不到位、开工率不高、资金缺口大等困难，同时提出针对性建议，促进了项目及时开工和顺利推进，确保了中央重大经济政策和市委市政府重大方针的贯彻和落实。此外，在城东新城跟踪审计中，不仅揭示风险和存在的问题，而且善于发现和总结建设单位创新的管理方法，对此编发的审计信息得到市委书记王国平的肯定：“城东新城项目建设管理的方法值得总结推广，可转发”，为我市政府投资建设领域管理在当前困难形势下克难攻坚提供审计保障。

（三）以风险预警为核心完善“免疫”功能

为及时防范建设过程中产生的决策、资金、质量、安全和廉政风险问题，有效发挥国家审计“免疫系统”功能，我局在全国审计系统率先实施以“风险控制”为导向的跟踪审计。

如针对地铁项目风险大、规模大、覆盖广、投资大、周期长、

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专业强、技术难等特点，我局以质量风险为切入口，并深入剖析。审计预警的质量风险问题立即引起了主要领导的高度重视，及时有效地规范了项目管理，保障了民生工程的顺利实施。

（四）以查处违法违纪为抓手维护市场秩序

在对我市安居中心保障性住房工程的跟踪审计中，及时发现该单位及有关下属单位、个人，存在严重违反财经纪律并涉嫌违法的行为，有力地维护了国有资产的安全完整，对违规侵占国有资产、违规套现巧立各类账外“小金库”、部分资金去向不明且不当支付等问题，以及相关违反财经纪律并涉嫌违法的问题和线索，我局按规定移交市纪委查处，并有2位主要负责人被起诉。审计报告得到王国平书记和蔡奇市长的高度重视并批示，要求立刻加强管理，加强整顿改进。该审计案例也得到浙江省审计厅的高度重视，并在《浙江审计》刊登宣传。

此外，在对东站枢纽工程、市危旧房改善工程跟踪审计中，对相关施工企业违法发包行为、建设质量问题、虚假增值税发票以及串标围标等涉嫌触犯刑律的问题，移交市公安局、市监察局做进一步查处。通过对这些大案要案线索的移送，以及与有关执法部门的沟通与协同作战，加大了查处力度，有力地维护了我市政府投资项目建筑市场秩序。

（五）以增收节支为重点提升政府投资绩效。

近年来，我局跟踪审计已为政府直接节约投资和追回损失近7.1亿元，审计机关人均为政府增收节支效益超800万，帮助促

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进各单位完善制度和规定60多条。针对建设领域中存在损失浪费问题，我局不仅通过工程造价审计加大增收节支力度，而且通过跟踪审计及时控制损失浪费的发生。如在九堡大桥跟踪审计中，通过向建设单位及时建议，重视经济性论证，优化设计变更，仅油漆喷涂一项就节约投资约1000万元。今年10月《中国审计报》头版以“杭州‘民生工程’跟踪审计3年审‘回’3亿多元”为题在全国予以宣传和褒奖。

此外，跟踪审计还关注了政府性资产的浪费现象，通过审计建议和专报，及时盘活了空置长达六年之久的152套经济适用住房，共计7351.77平方米。纠正了28套经济适用住房违规使用的问题，同时按有关规定追究有关部门和人员责任。上述做法得到蔡奇市长和杨戌标副市长的高度肯定和批示，并在“居者有其屋”工作会议中得以妥善解决。

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