公共政策

公共政策核心知识点（加黑为重点内容） 第一章概论

一、什么是公共政策

公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。

二、公共政策的基本特征 1．政治性、权威性和强制性

公共政策是由政治性组织制定的，是国家、政府和政党为实现其政治目的而制定的行动方案和行为准则。因此，公共政策具有鲜明的政治性。

公共政策是社会关系的调节器。它的运行和有效性有赖于它的权威性。 公共政策的权威性是由它的强制性决定的。 2．公共性和偏好性的统一

公共政策从应然看具有公共性；从实然看具有偏好性。

偏好性体现在：一是，政策选择体现主体的偏好性；二是，政策主体具有自身利益。 3．应然和实然的统一

公共政策内含的这种目标取向，使它至少具有两个时间维度，即从现在出发，对未来做安排。这两个维度，就赋予了公共政策在认识论上具有应然与实然的统一的基本特征。

4．回应性和普遍性的统一 三、公共政策与法的异同

1．相同点：

起源相同，都是在国家产生后产生的； 本质相同，都以统治阶级政治权力为基础。 2．区别： A 规范不同：

——公开性，有的政策性文件只发到*级，而法律全民皆知，WTO后要求透明度高； ——权威性，政策服从于法律，当一项政策真正有效力要推行最后都要寻求法律支持。 ——产生的民主性，程序法律更严格，政策可以长官意志； B 主体不同：

——制定主体，国家权力立法机关（法律）， 政治实体； ——实施主体，国家法定机关保障实施， 行政机关； C稳定性，这是优势互补，法律是政策的沉淀； D适用性，

——政策的灵活性较高，可以以实际出发创造性适用；

——法律只能依法办事，没有什么省情之类，比如社会保障环境保护，教育法等。 二、什么是公共政策学 （2学时）

（一）研究对象：任何一门学科得以承认、确立，主要是因为它的特殊研究对象。像经济法缺乏之明确的研究对象而一直受到人们争议。简单一点就是公共权力组织的政策过程，包括政策行为，制订政策过程中相互关系和运行机制，静态的政策。

（二）概念体系： 核心概念：政策分析中不可或缺的概念。如公共政策、政策过程、政策问题。 次级概念：核心的子概念或从属概念，政策执行偏是政策执行的子概念，一般来源于学者的个案研究中自己创设的范式，也许把它归入边际概念更合适。 边际概念：其他学科移植或引进的概念。

（三）公共政策学产生的背景：

1．社会背景：

概括起来有两个“失败”：—是市场失败，二是政府失败。

在市场体制下，社会资源的配置是通过价格机制的作用来实现的，但实践表明市场调节及价格机制的作用，并不是万能的，存在通常说的市场失灵，历次经济危机就是证明。所谓市场失灵是指．由于市场机制本身的某些缺陷和外部条件的某种限制，使得单纯的市场机制无法把资源配置到最佳的状况。因此，需要政府干预，以调节市场机制，弥补市场缺陷，纠正市场失灵。

一是，政府对社会经济生活干预的基本手段是制定和实施公共政策，以政策、法规以及行政手段来弥补市场缺陷．纠正市场失灵。著名政策分析家查尔斯·沃尔夫说：“公共政策试图弥补市场的缺陷。总的来说，它是通过立法和行政管理的形式，使具有特定职能的政府机构生产特殊的产品，纠正市场的缺陷。”它主要涉及以下问题：

①宏观经济的调控问题。市场机制不能解决宏观经济总量或总供给与总需求之间的平衡问题，不能解决国民经济的长期发展问题，难以调整和优化产业结构。正是通过财政政策、货币政策、产业政策和经济计划等手段，现代市场经济国家的政府对经济生活加以宏观调控。

②公共物品的提供问题。由于公共物品所具有的消费非排他特征，以价格机制为核心的市场不能使得其生产、供给达到最优；只靠个人之间的直接交易去解决公共物品的供给问题，由于成本太高而得不偿失；私人经济部门由于投入多、效益低而不愿意或无力生产或提供公共物品。因此，政府必须通过国家预算开支，承担公共物品的生产和供给的主要责任。

③外在效应的消除问题。外部性的存在难以通过市场机制来加以解决，政府应当负起这一责任。在现代市场经济国家中，政府通过补贴或直接的公共部门的生产来推进积极外部性的产出；通过直接的管制来限制消极外部性产出，如政府通过行政命令的方式硬性规定，定的污染排放量，企业或个人必须将污染量控制在这一法定水平之下；或者政府征收排污税。

④收入及财产的再分配问题。市场机制能较好地解决效率问题，却不能解决好公平问题。因此，要求政府从全社会的整体利益出发．对各阶层的收入和财产再分配辅以调节，建立和健全社会保障体系，以保证社会稳定协调发展。

⑤市场秩序的维护问题。市场机制容易被破坏，放任自由的市场竞争将导致垄断。市场机制的正常运行以一定的规则和契约关系作为前提；一旦这些规则及关系被破坏，那么市场机制就会失效。因此，市场经济条件下政府的一个基本职能是维护市场秩序，通过立法来保证市场的正常运转，政府充当裁判员．为市场主体间的公平竞争创造和维护必要的制度环境。

二是，如同市场本身有缺陷、市场会失灵一样，政府同样有缺陷，会失败；市场解决不好的问题，政府未必能解决得好，而且政府失败会给社会带来更大的损害。与市场决策相比，公共决策或公共选择是一个更复杂的过程．存在着种种困难、障碍和制约性因素，使得政府难以制定井执行好的或合理的公共政策，导致政府失败。政府失败的基本原因有：

①社会实际上并不存在作为政府公共政策追求目标的所谓公共利益。肯尼斯·阿罗的“不可能性定理”(”阿罗悖论”)已表明了将个人偏好或利益加总为集体的偏好或利益的内在困难。布坎南也指出，在公共决策或集体决策中，实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程，而只存在各种特殊利益之间的“缔约”过程。

②即使现实中存在着一些大家利益比较一致的情况，现有的各种公共决策体制及方式(投票规则)因其各自的缺陷而难以达到最优化或理想的状态。韦默尔和维宁在《政策分析》

—书中指出，无论是直接民主制，还是间接(代议)民主制都有其内在缺陷。现有的投票规则或表决方式(如一致通过、过半数、相对多数、绝对多数、三分之二多数等)也远非完善的。

③信息的不完全、公共决策议程的偏差、投票人的近视效应、沉积成本、先例等对合理决策的制约。

④政策执行上的障碍。政策的有效执行依赖于各种因素或条件。美国政策科学家史密斯在《政策执行过程》一文中认为，理想化的政策、执行机构、目标团体、环境四者是政策执行过程中所牵涉到的重大因素。这些因素的任何—方面或它们之间的配合出问题，都可能导致政策执行的失败。

两个失败似乎是悖论，市场失灵需要政府的干预，政府本身又存在失败，所以“理论是灰色的，生活之树常青”，理论在现实面前总是显得无能，自然科学也是如此，科学不可能被穷尽。但这不等于我们不要解决问题，作总比不作要好得多。

这些当代人类社会所面临的越来越复杂多变的政策问题，成为强大的市场需求，推动现代政策分析或政策科学的诞生。

三、 公告政策的基本功能

1、导向功能；政府依据特定目标，通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导，使得政策具有导向性。

2、调控功能：指政府运用政策对社会公共事务和各种矛盾进行调节和控制。

3、分配功能：必须解决分配给谁？如何分配？分配应兼顾公平与效率，有利于社会稳定和调动积极性

公共政策系统

第一节 政策系统的构成及其环境 （6学时）

公共政策的主体与客体 公共政策是人类通过自身的活动解决社会公共问题的过程，也即政策主体为应对来自环境的挑战及自身维持、存续和发展的需要，借助公共权力和公共资源，通过一定的方式作用于政策客体的过程。

（一）公共政策主体

1、定义：在特定政策环境中直接或间接地参与公共政策制定 、实施、评估、监控的行为者，既包括个人，也包括团体或组织。

介绍划分的种类：安德森：政府立法、行政机关、行政管理机构、法院以及利益团体、政党、作为个人的公民都是公共决策过程的参与者，前四个是“官方的政策制定者”，后三个是“非官方的参与者”。 国内学者的划分：A、国家公共法权主体，即国家法定的公共权力主体、社会政治法权主体，即经由法律认可和保护的社会政治权力主体，社会非法权主体，在正式的法律规定中其行为属于非决策行为但在实际却可以影响政策决定的主体。B、个体主体与群体主体。

2、种类：①直接主体：即公共政策的法定生产者，也就是那些获得宪法和法律授权，享有公共权威，能够对社会价值进行权威性分配，从而主导政策过程的个人、团体或组织。包括国家的立法机关、行政机关、司法机关及某些领袖人物。

②间接主体：指那些虽不拥有合法强制力，但能够通过压力、舆论、私人接触等方式，参与、介入到政策过程中，并产生一定影响的个人、团体或组织。传统观点认为，包括政党（如通过党的意志通过政府转为政策）、利益集团、大众传媒、政策研究组织和公民。

（二）公共政策客体:相对于主体而言，是指政策发挥作用所指向的对象，或者说政策

主体就哪些问题、针对哪些人制定政策。政策总是针对特定的事件、问题或社会群体而规定的行为准则。因此，可以从“事”（政策所要处理的社会公共问题）和“人”（政策发生作用的对象，即社会成员）两个角度来认识政策的客体。

公共政策问题：从“事”的角度看，客体就公共政策问题，如贫困问题。任何时代、社会都会存在各种需要重视和解决的社会问题，但并非所有的社会问题都必须通过公共政策来解决，只有那些被列入政府议事日程，涉及相当多社会公德成员利益的社会问题，才能成为政策的客体，如污染的河流在人烟稀少和人口繁多的地方。随着人类活动范围的拓展，客体范围在扩大，如交通、人口，人权。

2、目标群体：从“人”的角度看，客体是目标群体。即政策直接作用与影响的公众或受政策管理、规范、调节和制约的社会成员，如公务员，出租。政策规范和调整的对象是具有不同性质和类型的利益要求的社会成员间的关系。

（三）、公共政策的环境 政策是环境的产物，离开环境，就不可能对其进行分析和研究。公共政策学对环境的考察一般是从两个角度展开的：第一，把政策系统当作因变量，研究环境对其决策行为、政策过程的影响；第二，把其视为自变量，探求公共政策对环境的作用和影响。

所谓政策环境，就是指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和。从系统论的角度看，凡是影响政策的存在、发展及其变化的因素皆构成政策环境，包括社会环境（一般环境，影响着某一特定社会中的一切组织）和工作环境（具体环境，更直接地影响着个别组织）。 一、一般环境：指政策系统的生态环境，也是作用和影响公共政策的所有外部条件的总和。

1、地理自然环境：政策系统最基础、稳定的环境，指政策系统所处的地理位置和自然状况，包括国土面积、地形地貌、气候、自然资源等。是人类生存的摇篮，与公共政策之间有着紧密联系。如孟德斯鸠的“地理因素说”：热带及亚热带的国家之所以盛行严刑峻法，就是因为那里的酷热容易使人暴躁不理智；温带和寒带的国家之所以刑法较为宽和，就是因为那里的适中温度或严寒气候使人冷静和富有理智。

2、经济环境：“按劳付酬”的分配政策，存在着地区间的差异，说明，一个人的劳动报酬不但取决于他本人的劳动数量和质量，还取决于这个人所处的经济环境。“报酬取决于经济环境”，这种观点给我们某种新的启示．使我们认识到经济环境对政策效果的重要影响。

经济环境是指对政策系统有重要影响的各种经济要素的总和，主要由社会生产力和生产关系的发展状况构成，包括生产力的结构、性质和生产资料的所有制形式。不同的国家、地区，经济环境有很大不同。

无论什么性质的国家和地区，其政府决策体制、目标、职能、都要受到经济环境的制约。一方面，经济环境是人类社会生活中最基本的环境，政策系统不可能超越经济环境所提供的条件和要求；另一方面，政策系统对经济环境的反作用主要表现在它可以促进或延续生产力和科学技术的发展以及生产关系的健全与完善，只有正确地认识经济环境，才能有效地制定和执行公共政策。

从历史发展角度来看，自然经济和商品经济两个不同的经济环境对对政策系统提出的要求各不相同。自然经济建立在小生产的基础之上，经济活动由家庭或个人进行组织，产品是为了满足自身的需要，故无需政府对经济活动进行协调管理，从而就决定了奴隶和封建社会公共政策经济职能的微弱，管理经济的部门机构弱小。而在我国，有计划的商品经济是建立在公有制基础上的，是协调的社会大生产和有序的资源分配，经济的宏观计划职能由政府承担，通过政策手段加以实施，微观调控由市场机制来完成，靠市场自发的力量达到平衡。国民经济各部门在政府监督下，合理分工，密切协作，形成一个有机的整体。

3、政治传统和政治文化环境：文化归根到底还是一套价值体系。每个社会都有其独特的文化，从而使其成员的价值观和行为方式区别于其他社会的成员。文化决定或影响社会行为。阿尔蒙德认为政治文化是一个民族在特定时期流行的一整套政治态度、政治信仰和政治情感。通过社会化过程，个人获取的政治文化就变成了心理要素的组成都分，逐渐固化并体现在其行为中，当其作为政策的制定和执行者时，就无意识地将其价值观念灌输其中。如就我国而言，传统政治文化伴有伦理化政治和政治化伦理的相互作用，带有很大程度的人治色彩。人情因素、血缘政治、地域观念、权力意识在政策领域内有很大影响（地方保护主义）。随着改革的深入，传统政治文化已经受到严峻挑战，市民社会的价值意识正在形成，公众已不再只是公共政策的被动接受者和服从者，他们开始扮演参与者和评价者的角色。

4、社会变迁环境：凡社会制度、结构、人口、规范、哲学、风俗习惯等一切社会现象突发的、急剧的变化或渐进的、缓慢的变化都可叫做社会变迁。由于它不同程度地影响到社会系统的平衡，所以必然会对政策造成冲击。政策必须随着社会变迁而不断地调整其目标与内容、执行方式和手段，坚持改革的方向，使之跟上形势的变化与发展。如我国经济转型期人口流动问题，体现出政治系统对环境变化的适应过程。

5、国际环境：指一个国家同其它国家和地区之间大政治、经济和文化方面的关系。公共政策（尤是外交政策）也受国际环境的影响。

二、政策系统的工作环境：一般环境是政策系统存续、运行的基础环境，对其的产生、发展与运行会产生重要影响，甚至从根本上决定着政策系统的组织特性和功能。但某一政策系统在不同时间点上所处的环境事实上是不同的。政策系统的现实特征、功能与运行更多地取决于政策系统所处的工作环境。如富裕的国家和地区在特定的时期内并不一定会有充足的人力、物力和财力去建设一条铁路大动脉。如制定中国在南海开发深海能源的政策，就需考虑大陆的经济、科技能量向南海伸展的现实能力，考虑对深海开发的安全保卫能力，及该政策的实施同周边国家外交政策的协调。

（四）公共政策工具：人们为解决某一社会问题或达到某一政策目标所采用的方法和手段。

第二节 社会团体与公共政策 （4学时）

一、公共利益与公共政策

（一）公共利益的内涵：公共利益首先是利益获得者的群体范围，其次才是利益实现的程度。公共利益是最大多数公民的利益，而非最大多数公民利益的最大化。

（二）公共利益的确定 决策者对利益的考量主要有以下三个角度：1．直接利益与间接利益。2．现实利益与未来利益 3．形式利益和内容利益

二、社会团体与公共政策:公民参与影响政策的能力和水平低，因为：第一，普通公民在参与过程中往往有无能感；第二，利益关联度低，即感觉政策与个人直接利益的实现没有直接关联，难以有充足的动力进行资源投入，即使有一定关联，个体也存在着“搭便车”的倾向；第三，个体公民缺乏参与政策过程所需的信息。

要防止政府以普遍的“公共利益”为借口而制定和实施背离公共目标的政策，就需将个体联合起来，靠组织力量，形成社会团体。社会团体具有非官方性、自在性和自愿性等特点。

其对公共政策过程的影响：积极的一面：1、政策信息沟通：信息原则是重要的政治资源，也是公共政策规划必须遵循的基本原则之一。能否及时、准确、足量地收集来自社会的信息是衡量政策制定系统效能的重要标准。社会团体的信息沟通包括“上行”、“下行”、“平行”三个方面。上行沟通即对产生于社会的各种信息进行采集、整理、加工，并输送给决策系统的过程，同时将公民对政策的反应反馈给决策系统；下行沟通即对来处决策系统的信息进行接受，并传播给社会的过程；平行沟通，即在公民社会内部进行信息传播。如此，社会

团体的政治信息沟通便形成了完整的闭路系统。不同的社会团体传播信息的内容和侧重占各不相同，从而形成了一个庞大的政策信息网络，有效地改善了政策运行中的政令不通、信息阻滞等问题。 2、影响并制约公共决策：社会团体是通过利益聚合、利益表达、政策传递、政策监督四大环节奴才政策发生影响。社会团体能将个体公民的意见转化为明确的、一致的组织意见，形成可以向决策系统输入的明确的利益信息。各种不同类型的社会团体为了自己的利益而展开的竞争与辩论，使有关政策问题的信息和分析被充分地挖掘出来，并被传输给决策系统，其为利益聚合和利益表达功能； 3、稳定公共政策秩序：社会团体作为中介结构，一方联结的是个体公民，另一方联结的是政府，它能够通过保持这种经常的联系、对话与沟通，调节政策失误对社会的冲击力。 4、角色替代：政府可以将一部分公共权力让渡给社会团体，形成社会团体自我管理和自由自主权利，使其能够有效地动员社会的资源，依靠自身的力量解决一部分地方性公共政策问题，一方面有利于解决政府管不了、管不好、无力管之事；另一方面也节省了政策资源。如NGO帮助农村妇女发展。

消极作用：1、社会团体关心管辖权限胜于关心正义。如为影响和控制公共政策，往往采取各种隐蔽的非法手段，使政府道德败坏，成为政策过程中政治腐败的一个基本来源。2、其发展到一定规模时，必然采取排他性策略，漠视公共利益，侵蚀、消解政府权威，甚至替代政府决策。3、加强新的不平等，并使之固定下来。如强势较弱势的社会团体、领导者较普通成员，对政策的影响都更大，从而使公共政策的利益、代价分布具有一定的倾向性，并导致政治社会不平等状况进一步加强。

公共政策制定

第一节 公共政策制定 （4学时）

一、公共政策问题的认定

（一）公共政策问题的定义： 什么是问题？ 问题是任何学科产生的原动力，没有问题学科就失去存在价值，作为应用性很强的政策科学更是把解决问题当作这一学科的使命，那究竟什么是问题，这是极其简单的问题，就象1+1，但就是越简单的东西越是难以下定义，如物质，人，一百个人有一百个说法。通常，问题是指应有现象与实际现象的偏差，或是现有状态与期望状态的差距，所以，怎么寻找问题，就是找差距。要注意这是一种主观认定，主观意识。这是从这个特点出发，可以分析一些概念的区别。

个人问题、社会问题：

主观性决定了社会问题必须是大家基本认同。或是个人问题的累加的问题，如离婚，只有离婚的人多了，大家才会觉得这是社会问题，应该得到解决。为什么要区分它们呢，当个人向政府投诉时，反映的是个人问题，政府不会上升到政策的高度来解决，力度可能有限，但如果反映的是社会问题，政府解决的力度肯定不一样，所以进行游说时，很重要的技巧就是让政府官员觉得你的问题是严重的社会问题。

社会问题、公共政策问题：

凡是社会发展过程中遇到的某些偏差，或是进一步发展遇到的困难或障碍都有可认定为社会问题。比如人口问题，中国的人口只有超出环境承受能力，经济发展后腿时才成为社会性问题，同样人中减少也是但成为社会问题时并不会都成为公共政策问题。人的意识，认识能力往往落后于现实的发展，所以实际上上社会问题只有形成共识，或真正显露出其严重性，才会成为公共政策问题，这跟政府的功能，性质，领导人都有很大关系。计划生育政策上升为公共政策，跟其人口过剩的危害性，领导人。所以，简单地，纳入政策过程的社会问题都可称为政策问题。

一般说来，社会问题具有公共特征，但社会问题并不都是公共政策问题。无论在那一个国家中，对任何一届政府来说，不可能也没有必要去解决一切社会公共问题。政府关心的并且付诸行动解决的那些问题，是属于政府的管理范围、有能力解决且列入政府工作议程的社会公共问题。所以，政策问题就是“在一个社群中，大多数人察觉到或关心到一种情况，与他们所持的价值、规范或利益相冲突时，便产生一种需要、受剥夺或不满足的感觉，于是透过团体的活动，向权威当局提出，而权威当局认为所提出者属其权限范围内的事物，且有采取行动，加以解决的必要者”。到此为止，可以认为已经完成了一次政策问题的认定。实际上，大量公共性问题引起政府注意，但真正能列入政府议事日程的问题则还受制于其他某些条件，如领导者的意识与素质，计划生育政策即是如此。

我们认为，公共政策问题就是统治集团或社会大多数人感觉到现实中出现的某种情况与他们的利益、期望、价值和规范有相当严重的矛盾和冲突，进而通过团体或组织活动要求有关社会公共组织或政府采取行动加以解决，并被后者列入政策议程的社会问题。 以北京市外来人口暂住问题为例简要说明上述过程。在80年代中期，当少数外来人口进入北京城暂时租住在城乡结合部时，那时发生的问题多属于租住者和出租者之间的民事纠纷问题。绝大多数北京市民对此不仅几乎一无所知。但是，随着外来人口的急剧增加，并且是地域性的增加(主要指来自同一些区的外来人口集中暂住在北京市同一区域的现象。如来自温州、台州地区的“浙江村”，主要来自新疆自治区的“新疆村”，开始出现私藏枪支、拐卖人口、卖淫嫖娼、非法建房、威吓警察、欺压当地居民等现象。这些现象在一段时期里尚局限在某些外来人口的集中居住地。但已经发展成为某种社会问题；当这些现象越出居住地的范围向城市蔓延、对城市居民的生产安全和城市管理的秩序、城市管理的有效性、城市政府的权威构成直接威胁时，经由新闻媒体的曝光式的讨论，问题开始引起北京市民的普遍关注，形成了市民的政策诉求，进而形成了政策问题，最终，北京市地方政府在中央政府的明确支持下，制定和推行一系列包括行政强制和武装强制在内的较为严厉的整治措施。

从个人问题、社会问题到政策问题有一个渐进过程，许多政策的出台都经历了这么一个过程，特别是像我国官员整体水平不高的情况下，这种模式更多。

（二）公共政策问题的认定条件

1．客观的社会现象：既存在的问题 2．强烈的公众诉求：当客观事实持续存在、大或趋于严重的时候，社会公众的政策诉求随之持续存在且趋于强烈。这种情形反映出公众的利益、价值观受到了较为严重的冲击和损害，因而强烈地要求政府承担责任、采取行动，以有效地解决问题，消除众人的不安。 3．形成明显的政策需要。现代政府的绝大部分公共政策都是对现实公共问题的某种反应，并且，这些问题事实上已经到了非解决不可的地步。

（三）影响政策问题认定的重要因素

许多研究者认为，影响公共政策认定的主要因素大体上集中在诸如利益集团、政党、民意机关、政治领袖、选举、抗议活动、危机或特殊事件、大众传播媒介、新旧事物的差别等方面。我们主要讨论政治领袖、利益集团、危机或特殊事件、抗议活 动、大众传播媒介、新旧事物的差别六个方面： 1．政治领袖。在现代民主政治体制的国家里，“政治领袖们”较之“政治领袖”可能更符合民主政治制度的本质属性。政治领袖们首先是指通过合法选举途径占据国家公共权力主位的那一小批人。这些人通常被称之为职业政治家。在实行多党制的国家，他们包括；“影子内阁”的首脑、议会议员、虽然没有经过选举但却经由政府首脑提名并经过议会同意的大法官和总检察长等。其次，在某种情况下，政治领袖们亦可以指那些虽然并不占有国家公共权力位甚至不具有国家公共权力，但却因政治体制的约定俗成的，而在国家政治生活的过程中发挥重要作用力的主体，譬如，政党首脑、工会领导人、行业组织首脑等。通常，他们的工作亦是职业，因此可以认为是一些民间的职业政治家，在某些情

况下，这些政治家可能构成国家公共权力主体的谈判对手，并因此直接影响国家的政治过程。值得强调的是，政府行政首脑往往在实际的政策认定过程发挥着最为重要的作用。迄今为止，在任何国家、任何政治制度、任何民族文化、任何领导制之下，只要是实行代议制民主的地方，政治领袖们总是政策认定过程中的一个极为重要的因素，并且经常是关键性或决定的因素。在这一方面，独裁政治体制与民主政治体制的惟一区别在于前者的政治领袖是惟一的、排他性的，后者的政治领袖分立性的(权力制约)、集团性的。议员或人民代表在不同体制中的分量 是不同的。民主体制中议员可以是政策制定主体，而独裁体制中是陪衬。若按照“精英政治”的理论，政治领袖的特殊政治作用即使在民主体制下亦是超群的、不可替代的，在最积极的意义上，政治领袖对政策认定问题的关心来自他们对公共问题或公众问题的政治使命感和价值偏好，他们对政策认定问题的决断力则来自制度的授权。 2．利益集团。利益集团是现代政治学也是现代公共政策分析的关键。按照关于利益集团的有关理论，利益集团是反映民意的几种主要形式之一。利益集团彼此之间总是在一定发展变化的过程中寻求一种动态的、合理的平衡，并因此代表和表现一定的群体利益。如果某种力量对这种合理的平衡形成了威胁，那么相关的利益集团就会作出一定的反应。通常，在对平衡的不是很大的条件下，那么团体的行为目标将主要是要求恢复原有的平衡，如果对平衡造成了严重的破坏，那么团体的反应相应也比较激烈，如果既定的破坏大到足以瓦解原有的平衡，那么团体反应的程度和方式将是难以预料的。但无论出现哪一种情况，只要在原有宪法原则和政治制度的范畴内，求助和通过政府恢复或建立某种新的平衡，就会立即成为种现实的需要。譬如，几乎一个国家的商人对外出口竞争的问题上，都要求过本国政府提信贷担保或出口补贴。在国内诸多经济问题上，几乎每一次经济法规的制定都可以被视为调节或平衡利益集团的过程。3．危机或特殊事件。危机或特殊事件是诱发政策问题的重要原因之一。因为危机直接反映了现实的某种不足或缺陷，特殊事件则有可能在特殊性的背后寓意了一定的共性，在偶然性的背后必定有一定的必然性。危机或特殊事件容易造成较为强烈的感官刺激，给人留下较为强烈的印象，激发人的情绪或感情。 4．抗议活动。抗议活动是一种激烈的政策抗争方式。其特征是通过某些非常规的方式，譬如，示威游行、绝食、自焚、静坐、冲击政府机关、武装对抗、暴动等，试图引起当局的关注，表示一定烈的政策诉求。严重的抗议活动通常昭示着某一方面的社会问题已经发展到了一触即发、现有政策难以调和、非做出新的政策决定不足以平息的地步。例如，40年代末期发生在台湾的二。二八事件，60年代发生在美国的争取黑人平等权利的大规模的、较持久性的游行示威和骚乱，以及70年代发生在美国的青年反越战运动，80年代发生在韩国的反对军人独裁政权、争取民主权利的“光洲暴动”等，都是抗议活动的较为典型的表达方式。 5．大众传播媒介。自从19世纪在美国出现和形成“便士报运动”以来，大众化的新闻媒介早已发展成为了传播信息的主要载体，同时成为了一种强有力的政治武器。在现代社会里，报纸、广播电视、录像带、光盘、国际互联网络等等形式的新闻媒介几乎无巨人，并因此正在加速缩小世界的时空距离。大众新闻媒介的宣传，往往构成了某一政策的先声。 6．新旧事物的差别。新旧事物的差别反映的是，由于公共政策的决定者对某些重复出现的旧事物比较熟悉，对某些过去没有(第一次或极少出现)的事物不熟悉，因而在政策资源的调集和使用上宁愿优先解决前者的现象。就决策类型而言，关于反复出现的事物的决策一般称之为常规性决策，反之则属于非常规性决策。不难理解，反复出现的事物其特征人们比较熟悉，因而在应对之策上略作调整大体上就可以取得预期的政策效果。

（四）政策问题认定程序：

问题的产生往往由政策对象在运动过程中产生的偏差引起,问题分析程序大致如下： 认定问题 找出实际现象与应有现象，经过比较发现偏差；

说明偏差 用“何种”、“何时”、“何处”、“何种程度”分别讨论偏差，即明确判断“是”与“不是”偏差；发生在何种事物、何地上的偏差；发生在何时的偏差；偏差的程度大小及数量的多少。

确定原因 寻找原因会有两种结果，找到原因，进而对原因进行论证；找不到原因需通过反馈重新调查。

问题表述 确切地表述问题是较复杂的，它实质上是为解决问题而进行目标与方案规划的前期基础性准备。

二、公共政策问题的论证 不论是认定问题、说明偏差，还是确定原因、表述问题，所有在构建问题的分析中，都会遇到对问题的争论。这种争论不仅包括对即将采取实际的或可能的行动有不同意见，也反映了对政策问题本身性质的认识。

1．污染是资本主义发展的自然结果。在以私有制为主的资本主义经济体系中，企业主为获取最大的经济利润，只能以环境的某些破坏作为资本主义经济迅速发展所付出的必要代价。 2．污染是企业主们为了谋取权力和特权，企图积聚更大财富，实现在庞大的官僚制中获取一官半职，以控制社会某些方面的发展而追名逐利造成的。

3．污染是在高消费的社会中消费者选择的结果。为了保证企业的生存与发展，企业主必须不断满足消费者对性能好的飞机引擎以及豪华汽车的选择需求。

第二节 公共政策制定 （6学时）

对政策规划的研究主要是集中讨论政策制定的宏观与微观流程，政策目标的确定，政策方案的设计，政策的决定，政策的合法化等内容。

1 公共政策制定的流程 ： ■ 政策制定的宏观流程

公共政策的制定过程实际上是一个政治过程。借用大卫·伊斯顿的政治系统概念，可以将政策的制定看作是一个政策信息、政策资源、政策行为的输入加工与政策产品的输出和反馈的过程。从政策环境中产生出的政策诉求、政策运行资源和政策主体的行为，分别从不同的渠道进入政策制定过程系统，从系统中输出的制定好的政策产品则是一种政府提供的公共物品。经公布并获得合法性的政策，与环境和资源结合，经过政策执行主体的活动得到贯彻实施，政策实施所形成的结果又会在社会上得到评估，评估的信息又以新的输入进入政策制定过程系统。如此循环往复，政策或者得到调整，或者得到更新。

■ 政策制定的微观流程

如果再深入一步，进入政策决策的具体过程之中，就要对公共政策制定过程的微观层面加以分析。政策制定过程微观层次的起点是政策问题，因此，第一个环节就是政策问题诊断或政策问题的界定与确认。接着是确立政策目标。然后在政策目标的基础上拟定政策方案即准备出尽可能完整的政策备选方案系统。再下来就是政策决定，即依据一定的标准选择一个方案，最后要经过一定的程序采纳并公布最终确定下来的政策方案。

2 公共政策目标的确立 政策目标就是公共组织特别是政府为了解决有关公政策问题而采取的行动所要达到的目的、指标和效果。

■ 影响政策目标确立的因素

公共政策目标并不是事先就规定好了的，而是由政策制定主体发挥能动性创设或确立起来的。在政策问题进入政策议程时，人们就必须考虑解决某个政策问题的目标。在拟定预案阶段上，政策制定主体必须谨慎地、全面地思考政策内外部生态系统中与政策目标发生关联的一系列因素。政策目标正是这一系列影响因素相互作用的产物。影响政策目标确立的主要因素有：● 前期政策实施的情况。先行政策或先前政策实施的结果是确定后续政策的一个依据。● 可能争取到的资源。整个政策过程周期中可能得到的人力、物力、财力及权威方面的支持是政策目标选择的基础。 ● 政策制定主体的观念。是选择稳健的目标还是选择

有风险的目标与政策制定主体的价值观念、创新意识关系极大。● 上级政府下达的政策任务。许多政策目标直接来源于上级政府的指令，即便如此，具体政策目标仍须与政策主体所处的实际情况相一致。 ● 政策运行时的政治因素。任何政策目标的设定，必须具有政治可行性，政策目标必须和现实政治制度和政治目标相吻合。● 政策运行时的社会因素。政策的制定与实施是一个社会过程，政策目标必须与社会运行相协调。 ● 政策运行时的经济因素。有些政策在制定和实施时所需要的资源不仅和一定的经济状况有关联，而且，还与经济结构、经济运行直接相关，在选择政策目标时，必须考虑经济可行性。 ● 政策运行时的技术因素。许多政策的制定和实施过程中包含着较多的技术要求，在选择政策目标时，必须考虑技术的可行性。 ● 政策运行时的自然因素。有些政策与自然地理状况有关，政策目标的确定离不开对自然状况的考虑。

■ 公共政策的目标体系

■ 公共政策目标的冲突 在设定公共政策的目标时，会发生不同层级目标和不同方面目标的矛盾和冲突。这种矛盾与冲突一般是不同级别的政府、不同层级的政府部门、不同利益群体之间的利益矛盾与冲突的反映。在利益群体分化比较明朗的国家中，政治目标的矛盾与冲突直接表现为利益集团的矛盾。而在利益分化还不太明朗的国家或领域中，公众利益的矛盾冲突往往通过政策制定机构的矛盾表现出来。

■ 公共政策的目标与任务 在政策制定中，人们常常将政策目标与政策任务看作一回事。实际上，这两者并不完全相同。政策目标与政策任务既相互联系，又相互区别。对于一个具体的政策来说，它有自己确定的目标。这种政策目标是由两方面的政策任务决定的。一方面是在政策系统中处于上位的长远的、总体的政策目标所规定的政策任务；另一方面则是政策环境的变化产生的临时政策任务。这两方面的政策任务共同影响着具体的政策目标。

■ 公共政策目标的动态性 政策目标不仅与政策制定过程有关，而且也影响着政策的整个运行过程。从某种意义上可以说，政策过程就是从政策目标的确定到政策目标的实现，再到政策目标的评估的过程。从政策目标的确定到政策目标的展开是政策制定中的关键程序。其间要做的工作是对政策目标加以协商分解，并依此加以定责授权。

3 公共政策方案设计 有了政策目标，就可以围绕该目标设计多种旨在实现目标的政策预案。政策预案的设计可以分两步走，第一步是进行政策方案的轮廓设想，第二步是对政策方案加以细化。

■ 政策方案的轮廓设想

政策方案的轮廓设想主要解决两个问题：一是大致确定可能的方案数量；二是对可能想到的方案进行初步设计，内容包括行动原则、指导方针、发展阶段等方面。在轮廓设想过程中要注意遵循下列原则： 一是方案整体上的完备性。初步方案应当尽量多样化，要设想各种可能性。只有方案较为完备，决策阶段才有选择的余地。 二是方案个体上的互斥性。初步设想的方案之间必须是相互排斥的，在内容上不能有雷同，不能在一个方案中包含另一个方案 三是方案设想的创新性。政策问题的出现说明旧的政策措施已经无法适应社会发展需要了，要解决政策问题必须有新的思路，要有新观念，要开辟新途径。

■ 政策方案的细化设计

政策方案的细化是指对初步设想的方案进行具体加工，使之成为决策时讨论的对象。在进行政策方案的细化时，要做两方面的工作：一是对在轮廓设想阶段初步提出的方案加以筛选；二是对初步选出的预案加工细化。

细化设计阶段应当遵循的规则有：一是方案要有可操作性。细化设计阶段，要对保留下来的方案进一步具体化，要对政策方案的目标体系、实施措施、相关机构的设置、实施人员的素质要求、政策执行的资源保障等方面作详细考虑。二是方案要实事求是。轮廓阶段对方

案的设想要提倡创新，而在细化阶段则要强调冷静思考，对政策界限、可能遇到的困难、各种不确定因素都要一一进行思索。

■ 政策方案选择中共识的形成

在政策决定中，决策者只有对最终选择的政策方案形成一致的认识，政策才能被最终制定出来。决策过程中决策者形成共识的途径通常有三种：交换、说服和强制，这三种途径既有区别，也有联系，在实践中常常是交叉、交替和混合的。

一是交换。公共政策说到底是为了解决和协调公众利益出现的矛盾。因此，政策决策过程就是形成一定的规则使公众利益得到平衡的过程。要形成大家都能接受的规则，交换是主要手段与形式。

二是说服。说服也是政策决策中常用的手段。说服是指某一决策主体以另一决策主体为对象，试图证明自己在选择某一政策方案上所采取的立场、态度的正确性与合理性，从而要求对方给予理解和支持的行为。

三是强制。在政策决定中还常常使用强制的方式。强制是某些决策者利用手中控制的权力、物质及其他优势，在选择政策方案时，迫使与自己利益不一致的决策者放弃原先所持的价值、立场、态度的行为。

公共政策执行

第一节 政策执行及其功能 （2学时）

一、政策执行含义：指政策主体为了实现公共政策目标，通过各种措施和手段作用于公共政策对象，使公共政策内容变成为现实的的行动过程。其本质是遵循政策指令所进行的变革，是将一种政策付诸实施的所有行动的总和。

二、政策执行的特征：

作为政策过程的一个重要阶段，执行不仅表现了过程各个阶段所具有的共性，且还体现了自身特殊性：1、对象的适用性：任何政策都必须明确其适用范围。在政策中如何准确地表达其适用范围，是影响对象适用性的关键。不做规定或模糊性规定，使执行主体拥有较大的自由裁量权或理解出现偏差，从而导致执行失效与对象错位。 2、执行的灵活性：在多数政策都属于宏观政策，一般不会涉及操作层面的具体细节，故在政策执行过程中，各地方和部门应结合本地区、部门的特点，制定切实灵活可行的政策方案，但若运用不当，也会带来一定的负面影响。执行主体在执行中可能会避重就轻，选择熟悉和易行的途径，放弃困难但却有效的途径，甚至还可能完全背离政策本身的初哀，反向执行，“上有政策，下有对策”。 3、执行的有序性：是执行程序的核心要求，也是保持执行工作稳定开展的基础要素。指政策执行应保持一定的阶段性顺序和过程的连续性。每个环节具有时间上的前后次序、循序渐进的过程，防止超阶段的执行行为。 4、过程的动态性：政策执行由一系列活动构成，是一个思想和行为需要不断变化、不断调整的过程。一方面，根本不存在与客观现实完全一致的政策方案；另一方面，新情况、新问题会不断出现，故政策执行者只有根据这些新情况，适时、灵活正确地应付和处理问题，才能使政策方案顺利实施，目标顺利实现。 5、执行的协调性：政策执行是各种政策要素在空间上的分配、重组、展开和运动的过程，其中任—要素的发展变化以及各要素的分配方式、比例、组合结构等变化都会影响到整个政策执行的进程，它反映了政策执行在空间上所具有的协调性。制度性因素是影响政策执行协调性的主要因素。 6、执行的时限性：指政策执行中每一个环节都有时间上的要求和政策执行进程的及时完成。时间上要求可克服和防止政策执行主体行为的随意性和随机性，也为政策参与者提供了统一化、标准化的时间标推，克服了行为的个别化和非规范化，从而使政策执行行为

在时间上连贯和衔接，避免行为各环节的中断。

第二节、政策执行的相关条件 （4学时）

一、必要的政治资源：政策目标无论多么明确，政策规划无论多么精细，政策方案无论多么具体，如果负责执行政策的机构和人员缺乏足够的用于政策执行的资源，执行的结果就不可能达到政策规定的要求，就不可能实现政策的既定目标。俗话说，“巧妇难为无米之炊”，适量的资源是政策成功不可缺少的条件。

政策执行所需要的资源条件主要涉及以下几个方面。

经费资源： 经费是政策执行的基础性物质资源。钱不是万能的，但没有钱却是万万不行的，政策执行需要有经费方面的保证。但一定不要以为花了钱就能办成事，更不是多投入就会多产出，政策执行中还有许多管理方面的问题需要解决。

人力资源：执行都是靠人来进行的，人员保证是政策执行的必要前提。但人力资源的利用是讲求效率的，俗话说。“一个和尚挑水喝，两个和尚抬水唱，三个和尚没水喝”，人多并不一定是好事，本该一两个人做的工作，却偏偏让 群人来干，如果能把事情做好，那才是怪事呢。政策执行实践中，我们有许多事情没有办好，并不是因为管事的人太少，而恰恰是负责的人太多的缘故。

信息资源：信息同样是影响政策执行的一个重要变量。政策执行人员不仅需要具备获取信息的能力，而且需要具备处理信息的能力。如果收集了一大堆信息而不加以分类整理，不进行分析判断，不去做去祖取精、去伪存真的工作，有再全面、再丰富的信息也起不到应有的作用。

权威资源：权威乃是执行工作任务的权力来源，它作为政策执行的一种特殊资源，对政策的有效执行具有非常重要的作用。试想，如果警察没有权威，他怎样执法?对政策执行机构而言，其权威的获取多来自法律的授权。显而易见，资源不足，政策目标就有可能被搁浅，导致政策执行不力或失败。

二、顺从的目标群体

政策目标群体就是政策直接作用和影响的对象。政策能否成功，并不是政策制定者和执行者一厢情愿的事情，它与目标群体有着直接 的关系。目标群体是否能够认可和接受政策，是决定政策成功与否的关键因素。下面从几个方向讨论政策执行与目标群体的关系。

1、政策方案对政策对象的规定

2、政策对象对政策的接受程度

政策对象对政策有接受或水接受两种选择。他们对政策接受的情况父可分为三种状忠：。

3、政策执行成本对目标群体的影响

我们可以通过国内菜市市政府下令居民拆除防盗网的政策规定来说明这个问题。 三、正确的执行策略：

1、原则性与灵活性相结合

在政策实施过程中要坚持原则性与灵活性相统一的原则。政策作为指导和规范人们正确行动的依据和推则，它本身体现着事物的本质规律，在实施过程中，具有高度的原则性。这种原则性是由政策的本质决定的，如果原则性被破坏，政策的性质就会改变，政策的积极作用和实施放果就会受到影响。

2、建立有效的制度安排

法治还是德治一直是政策执行中比较敏感的一个问题，前者要求限制政策执行中的自由裁量，后者则恰恰相反。德治是法治的最高境界，它需要有执行者的高素质作保证。就我国目要强调的是程序合理，然后在此基础上完善实质合理。因此，在政策执行过程中建

立有效的制度安排是一项重要的执行策略。

3、利用各种执行手段

政策执行的每一个环节，都离不开一定的执行手段，执行手段的恰当与否直接关系到执行工作的成败。执行手段主要有以下几类：(1)行政手段。所谓行政手段，就是通过各级政府的行政部门，依靠行政组织的权威，采用行政管理的惯用方式(行政命令、指示、规定、规章等形式)，按照系统、层次、区划来实施政策的方法。(2)经济手段。所谓经济手段，是指根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执行过程中的各种不同利益之间的关系，以促进政策顺利实施的方法o (3)法律手段。所谓法律手段，是指通过各种法律形式(法律、前情况而言，首先需侵害法规、行政立法、司法仲裁等)来调整政策执行活动中各种关系的方法。(4)思想教育手段。思想教育手段是一种人本主义的管理方法，常用形式有制造舆论、说服教育、协商对话、批评与表扬等。

4、重视成本收益分析

四、胜任的政策执行队伍

作为政策执行的基础资源，执行者的作用是不言而喻的。那么，什么样的执行者才可以称得上是“合格”呢?什么样的执行队伍才可以称得上是“胜任”呢?

1、执行人员的素质要求：(1)政治素质。 (2)品德素质。 (3)知识素质。 (4)能力素质。 (5)心理素质。 (6)身体素质。

2、执行队伍的互补： (1)知识互补。 (2)能力互补。 (3)年龄互补。 (4)性别互补。 (5)个性互补。

五、有效的沟通

执行中的沟通主要是指执行机构之间、执行机构与有关部门之间、上下级之间、执行人员之间、执行人员与目标群体之间为实现政策日标所进行的信息交换。在这里着重谈一个问题，即沟通障碍问题。

公共政策评估

第一节 公共政策评估 （2学时） 一、公共政策评估的内涵

公共政策评估是指特定的评估主体根据一定的标准和程序，通过考察政策过程的各个阶段、各个环节，对政策的效果、效能及价值所进行的检测、评价和判断。

*评估主体主要有：政策制定和执行主体、研究机构和咨询机构、政策的目标群体等。

二、公共政策评估的要素

1．评估标准（或称评估规范）；2．评估测度（或称评估信息）；3．评估分析；4．评估建议

三、公共政策评估的内容：1、政策成本评估。是指评估政策的投入与产出之间的比例关系。政策成本是指整个政策过程中所投入的全部资源，包括人力、物力、财力、时间、信息和风险。政策产出事政策执行的直接结果。2、政策需求评估。需求评估是政策运作所需要的社会条件及满足社会问题的程度等问题，即社会组织或个体有什么样的问题需要政府采取政策来解决。3、政策效益评估。政策目标得以实现的程度。一项政策的实施离目标越近效益越好，反之则越差。4、政策过程评估。对政策运行各个环节进行评估就是过程评估，他涉及政策制定过程，执行过程、调整过程的操作状况。5、政策影响评估。政策影响评估主要涉及如下几个问题：是否获得了预期效果，对社会环境的干预是否已经发生作用，政策影响是否包含着意想不到的效果等。

第二节 公共政策评估的标准

公共政策评估的标准：一是事实标准，包括：效率标准、效能标准、效益标准，二是价值标准，包括： 社会进步标准， 社会健康标准， 社会公正标准

公共政策优化

第一节 公共政策优化的内涵、意义与依据

一、公共政策优化内涵：公共政策优化与政策控制中的纠正偏差有一定的联系。但两者是有区别的。政策控制中的纠偏是对政策执行中出现的偏差与失误进行校正，这种偏差产生的原因可能是两方面的。一是政策是合理的、科学的，但执行者实施的计划、方法和手段出了问题；二是政策本身有问题，执行者执行的计划、方法和手段也有问题，对于这种原因导致的执行偏差，除了要采取控制纠差措施外，还需要对政策进行必要的调整。

二、公共政策优化的意义

政策优化的积极作用表现在：首先，政策优化有利于政策的科学完善。任何一项政策都是为了解决既定环境和背景下的具体问题而制定和实施的。在政策实施过程中，由于政策本身发生作用或者客观的政策环境自身的变化，使原来的政策问题发生了改变，或者解决了，或者出现了新情况、新矛盾，为了保证政策的科学性，就需要依据新的政策环境和变化了的政策问题，对原有政策作出部分的，甚至是全部的改变。其次，政策优化有利于政策的有序运行。一项政策要能达到既定目标、发挥出原先规划设计的功能，就必须遵照既定的程序正常运行。但政策在实施过程中会有下列情况使政策运行出现无序状态。第三，政策优化有利于政策的相对稳定。政策要真正发挥效用，就必须使政策在设计的空间和时间内具有相对的稳定性。

公共政荣调整既能对政策的执行产生积极的作用，又会产生某些消极的影响。 首先，政策的调整会使一部分已经投入的政策资源产生不同程度的浪费。政策进入执行阶段后，就要制定实施方案，规划项目计划；需要建立实施管理和操作的组织，培训有关管理与操作人员；还要进行政策宣传、典型试验和面上推广。其次，政策的调整也会挫伤一部分公众的积极性。在按原来的政策计划实施时，一部分公众可能从中获得了利益。如果政策发生调整，原先获得利益的公众可能不会再得到这些利益，甚至可能丧失已经得到的利益，因此这部分公众就会变得消极，甚至对公共机构不满。第三，政策的调整也会对公共机构的形象产生影响。在政策执行过程中，公众总希望公共机构能够保持政策的稳定性，政策稳定了，公众对自己的努力有了可靠的预期，就能支持政策的实施，坚定不移地相信公共机构。如果政策经常调整，公众无所适从，对行为的结果无法预期，就会对政策产生怀疑，对公共机构产生不信任，从而损害公共机构和公共政策的形象。

三、公共政策优化的依据 公共政策的调整并不是由主观随心所欲地决定的。政策的调整，无论是修正、增删、更新还是撤换，都必须有科学依据。同时，政策优化也有自身的特点。下列原因导致政策优化：

● 政策目标发生改变 政策目标是公共政策的重要构成因素，政策内容的确定、政策方案的选择、政策手段的运用，都是以更好地实现政策目标作为依据的。

● 政策环境发生改变 公共政策作为一个子系统，存在于社会母系统之中，并与众多子系统发生作用，其中比较重要的是环境系统，而环境是不断变化的，在这一公共政策系统之外并与它发生相互作用的是环境超系统。

● 政策资源发生改变 与环境改变的依据有关联的是政策资源变化的依据。政策的制定、执行、监控、评估，都是需要一定类别、一定数量的资源作为支持的。

● 政策局限性的暴露 任何一项公共政策，都不可避免地存在某种局限性。有些局

限性是政策制定和实施过程中，由于人们主观的失误或客观条件的影响导致的；有些局限性是由政策的时空特点决定的。

● 政策的负面作用加大 与政策局限性有联系的是政策的负面作用。人们制定和执行政策，都是希望利用它来积极推动社会向前发展，因此，一项政策之所以确立，就是希望让它发挥积极的正面效用。

第二节 公共政策优化的内容、形式与策略 （4学时） 一、公共政策优化的内容

公共政策优化是对政策系统的调整，包括对其内部的各种要素、各个环节、各个方面的调整。调整的内容主要有：

一是政策目标调整。有些政策在实施时，会发生原设计目标与客观实际不完全一致甚至相脱离的情况，或者目标值定得过高而无法达到；或者目标值定得过低公众不满意；或者规定的分目标过多，分散资源；或者实现目标的时限定得过死，缺乏余地，等等。在上述情况下，需要对目标加以调整。

二是政策方案调整。政策实施时，也会发生原定方案的运行成本过高、运行条件过于苛刻、负面影响过大等情况，这时需要调整的就是政策方案。方案的调整应根据不同情况而定：原先方案基本可行的，则只要做某些修改或补充，适当放宽实施条件，尽量降低运行成本；原先方案实施的理想条件与实际所能提供的条件差距过大时，则要对旧方案作较大变动；若原来的方案基本行不通，则应及时寻找新的替代方案。

三是政策措施调整。公共政策要通过具体的步骤、手段、方法才能加以推行。政策在实施中出现故障，不一定是目标、方案出了问题，有时可能是其中的步骤、手段、方法、对策不正确，比如，步骤欠妥，方法欠佳，对策欠稳等，这时要调整的就是政策措施。可以重新制定政策实施的合理环节和步骤，重新寻求有效政策执行的手段和方法，重新制定新的实施对策。

四是政策效能调整。每一项具体的公共政策都是针对一定范围、一定时间、一定层次的社会公共问题而制定和实施的。因此，政策对社会生活和公众利益调节的效能会受到时间、空间和层次的制约。当政策实施中发现政策的效力达不到要求时，就应当对政策的效能加以调整，或者扩大或者缩小政策起作用的范围；或者缩短或者延长政策实施的时间；或者加深或者减少政策调节的层次；从而保持政策具有较高的效能。

五是政策关系调整。社会公共问题是复杂多样的，也是相互关联的，因此在同一时间、同一范围实施的公共政策决不会只有一项单项的政策。常常出现管理公共事务的不同层次的政府部门、同一层次政府的不同部门，在制定和实施政策时，往往只从本部门的职责、利益出左，自觉或不自觉地忽略其他的政策。而一项政策实施中如果与其他相关政策缺乏协调，就会产生矛盾、摩擦、冲突，功能互相抵消等问题。遇到这种情况，就需调整政策间的关系，形成协调的政策结构，发挥出相关政策的互补功能扩大政策的积极效应。

六是政策主、客体调整。有时政策实施不到位的原因出在政策执行的主体与客体身上。比如执行政策的主体或者内部产生矛盾，或者机构不健全，或者职责不清，这样就会发生执行不到位的现象；还有就是政策执行主体与政策客体即目标团体关系紧张，就会发生政策回应低的现象。要解决这类问题，就需要对政策的主、客体进行调整。要解决好政策执行主体的机构建设、职权划分和内部协调；同时，要调整政策实施主体与政策目标团体之间的关系。

二、公共政策优化的形式

公共政策的调整主要有以下几种形式：一是政策的修正。这是对正式实施中和正在试行中的政策的具体内容、作用范围所作的修改与订正。二是政策的增删。这是对执行中政策的内容、作用范围和适用时间所作的缩减与扩充。三是政策的更新。这是对实施中的现行政策

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