全面解读地方政府性债务新政

全面解读地方政府性债务新政

城投债整体面临分化和估值调整压力，2014年以前发行、2017年之前到期的城投债金边属性较强，估值调整压力不大；2014年以前发行、2018年以后到期的城投债无论是否被置换，均面临一定的估值调整压力；2015年之后发行城投债无法享受地方政府信用的直接溢价，估值调整的压力比较大。

《预案》明确表明了，什么是地方政府存量债务，“本预案所称存量债务，是指清理甄别认定的2014年末地方政府性债务，包括存量政府债务和存量或有债务”。 第一，什么是地方政府性债务？

“地方政府性债务”是指地方政府负有偿还责任债务以及或有债务总称，既包括地方政府必须偿还、有偿还义务的地方政府债务（不同于地方政府性债务），还包括地方政府违规担保形成的或者有一定救助责任的或有债务。2014年最后一次地方政府债务审计结果显示，截止2014年12月31日，地方政府性债务余额为24万亿，其中地方政府负有偿还责任的债务（地方政府债务）规模为15.4万亿，地方政府或有债务规模为8.6万亿。

第二，什么是地方政府负有偿还责任的债务？

地方政府负有偿还责任的债务，也就是我们通常所说的地方

政府债务，又称“一类债务”，是指地方政府（含政府部门和机构，下同）、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司和其他相关单位举借，确定由财政资金偿还的债务。一是地方政府债券、国债转贷、外债转贷、农业综合开发借款、其他财政转贷债务中确定由财政资金偿还的债务。二是政府融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位、公用事业单位及其他单位举借、拖欠或以回购（BT）等方式形成的债务中，确定由财政资金（不含车辆通行费、学费等收入）偿还的债务。三是地方政府粮食企业和供销企业政策性挂账。

不过从2015年1月1日开始，仅有省级地方政府发行的地方政府债务才能计入地方政府债务。

截止2014年12月31日，地方政府负有偿还责任的债务（地方政府债务）余额为15.4万亿；从2015年开始，每年按照人大批准的新增地方政府债务限额为限，规定了地方政府债务的最高上限，2015年为16万亿（新增0.6万亿），2016年17.18万亿（新增1.18万亿）。

第三，什么是地方政府负有担保责任的债务？

地方政府负有担保责任的债务，是地方政府或有债务的一种，又称“二类债务”，是指因地方政府提供直接或间接担保，当债务人无法偿还债务时，政府负有连带偿债责任的债务。一是政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位和

其他单位举借，确定以债务单位事业收入（含学费、住宿费等教育收费收入）、经营收入（含车辆通行费收入）等非财政资金偿还，且地方政府提供直接或间接担保的债务。二是地方政府举借，以非财政资金偿还的债务，视同政府担保债务。

存量担保债务认定仅限于2014年12月31日以前形成的债务，2015年以后，理论上不再新增地方政府负有担保责任债务，这部分债务主要由于地方政府违规提供担保承诺形成的，这也正是财政部2015年以来一直严查防范的举债行为。 第四，什么是地方政府承担一定救助责任的债务？ 地方政府可能承担一定救助责任的债务，也是地方政府或有债务的一种，又称“三类债务”，是指政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借，由非财政资金偿还，且地方政府未提供担保的债务（不含拖欠其他单位和个人的债务）。政府在法律上对该类债务不承担偿债责任，但当债务人出现债务危机时，政府可能需要承担救助责任。存量救助债务仅限于2014年12月31日以前形成的债务，2015年以后不再新增。

担保债务和救助债务组成的或有债务规模在2014年12月末合计为8.6万亿，2011年12月末和2013年6月末分别为4万亿和7万亿。2地方政府性债务如何分类处置？ 《预案》对于地方政府性债务风险，按照“分类处置”的方式

进行处置，也就是说，按照不同的债务类型，确认地方政府承担的偿还责任范围。这也是《预案》发布的一个重要目的，就是为了划定地方政府偿还债务的边界。 地方政府债券

对地方政府债券，地方政府依法承担全部偿还责任。 地方政府债券包括2009年-2014年期间试点发行的少量地方债，以及2015年开始全面发行之后发行的新增地方债和置换地方债。

而按照地方政府债券的资金用途，又可以将地方政府债券分为一般债券和专项债券。

一般债券以一般公共预算收入作为偿债来源，同时还可以采取调减投资计划、统筹各类结余结转资金、调入政府性基金或国有资本经营预算收入、动用预算稳定调节基金或预备费等方式筹措资金偿还，必要时可以处置政府资产。 专项债券以政府性基金收入作为偿债来源，同时还可以通过调入项目运营收入、调减债务单位行业主管部门投资计划、处置部门和债务单位可变现资产、调整部门预算支出结构、扣减部门经费等方式筹集资金偿还债务。

从这里也可以看出，《预案》确立了一般债券的信用能力高于专项债券。

非政府债券形式的存量政府债务

所谓非政府债券形式的存量政府债务，是指2014年以前形

成的、经财政部审计确认的、地方债形式以外的地方政府负有偿还责任的债务，包括银行贷款、企业债券、信托、BT等不同类型。其中，企业债券归属于我们通常意义所说的城投债，但并不是所有2014年12月31日以前发行的城投债都属于非政府债券形式的存量政府债务。

而对于这部分存量债务，《预案》又做了一次划分，以是否同意置换为标准，这部分债务的信用资质将产生极大的分化。 债权人同意在规定期限内置换为政府债券

如果债权人同意在规定期限内置换为政府债券，地方政府不得拒绝相关偿还义务转移，并应承担全部偿还责任。 这里有几个问题需要明确一下： 第一问，规定期限是什么？

楼继伟于2015年8月24日，在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议上作《关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案的说明》，提到“对债务余额中通过银行贷款等非政府债券方式举借的存量债务，通过三年左右的过渡期，由地方在限额内安排发行地方政府债券置换”。 也就是说，《预案》所说的规定期限是指在2017年12月31日以前。

第二问，地方债务是否可以由企事业单位转移给地方政府？ 根据《预案》的意思，地方债务置换需要按照《中华人民共和国合同法》第八十四条等有关规定进行处理。

有完全的地方债信用，但同时可能面临票面利率下降的局面；如果不同意的话，将明确被剔除地方政府债务范畴，对于整体信用能力也是一种打击。

总的来说，2018年之后到期城投债面临一定的估值调整压力。

2015年之后发行城投债，首先判断是否具有政府“担保”，也就是“承诺函”是否表达了“担保”的意思，如果无法明确“担保”的含义，这部分城投债将无法享受地方政府信用的直接溢价。同样的，由于我们事实上无法确认某一债是否有明确的“担保”，基本上这类城投债都将面临估值调整的压力。 总的来说，城投债整体面临分化和估值调整压力。结合发行时间和到期时间，可以对债券的信用有一个大概的把握；对于可能失去金边属性的城投债，可以优先考虑其募投项目，纯公益性募投的城投债，仍将面临一定的保护。

另外，从等级的角度，AAA等级城投债估值溢价较小，AA等级城投债估值溢价较大，所面临的估值调整压力更大。4风险提示

城投债提前置换普遍展开，对城投估值造成冲击。

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