对纳税评估专业化的思考

对纳税评估专业化管理的思考

摘要：纳税评估源于国外的税务审计制度，又称审核评税，是指税务机关利用获取的涉税信息，运用数据信息对比分析的方法，对纳税人纳税申报情况的真实性和准确性做出定性和定量的判断，并采取进一步征管措施的管理行为。近几年，随着税收征管改革的不断深入创新，各地在税源专业管理中就纳税评估都做了有益的实践，本文从纳税评估定位着手，以其制度安排和工作实践中存在的现实问题为切入点，对纳税评估的法律地位、指标体系、评估方法、协作机制、专业人才队伍培养等几方面提出了完善的建议。

【关键词】 纳税评估 专业化管理 法律地位 人才培养

近年来，随着我国税收征管改革探索的不断深入，税源专业化、科学化、精细化管理越来越多地受到各级税务部门的重视，全国很多地方基层税务部门都开展了税源专业化管理的探索和实践，并且取得了积极的效果。在探索与实践的基础上，纳税评估以2005年总局颁布 《纳税评估管理办法（试行）》而正式走上税收征管的历史舞台，改《办法》第一次以规范性文件的形式对纳税评估工作提出了相关指导性要求，也标志着纳税评估在税收管理工作中的全面开展。2009年，总局正式提出以风险管理为导向的税源专业化管理，并指出纳税评估是税源专业化管理的重点工作，是核查申报纳税真实性、合法性的主要手段。为此，笔

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者结合近几年基层纳税评估工作的开展情况，对现行纳税评估工作运行初期存在的一些问题进行了分析和研究，并结合税收征管改革中税源专业化管理需要，对如何开展纳税评估专业化管理工作提出了完善建议。

一、纳税评估的概念和内涵

纳税评估源于国外的税务审计制度，又称审核评税，是税务机关对纳税人履行纳税义务状况的评估。是指税务机关利用获取的涉税信息，运用数据信息对比分析的方法，对纳税人纳税申报情况的真实性和准确性做出定性和定量的判断，并采取进一步征管措施的管理行为。它是税源管理的基本内容，是处臵税收风险、促进纳税遵从的重要手段。从纳税人角度讲，纳税评估可以有效解决纳税人因主观疏忽或对税法理解错误而产生的涉税问题，帮助纳税人化解纳税风险；从税务机关角度讲，纳税评估是确定税务稽查案源的一个重要途径，通过纳税评估确定的税务稽查案源，可以对税法遵从度不高的纳税人实施有效的稽查，对偷税等侵害国家税收利益的行为实施有效的惩戒。通过纳税评估不仅可以促进税收的增加及其与社会经济的良性发展，而且可以促进税收征纳关系的和谐及税法遵从度的提高。

（一）纳税评估是提高税务机关税源管理手段的新途径

税务机关担负着维护法治、公平的税收经济秩序的任务，担负着依法征税、为国聚财的任务，担负着通过落实税收法律法规参与宏观经济调控，服务和支持经济发展的任务，担负着打击偷税等税收违法犯罪，维护税收经济秩序，为纳税人营造法治、公平经济环境的任务。随着市

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场经济的不断发展，市场主体呈现出了多元化的局面，纳税人户数越来越多，经济税源结构越来越复杂，纳税人的跨国、跨区域经营越来越频繁，电子商务、网上交易越来越普遍，税源的增加及复杂性使税务机关人力资源相对不足的矛盾凸现出来，这些矛盾紧靠税务机关有限的管理和稽查是难以显现税收成果的。随着金税工程、税收综合征管系统的实施和应用的深化，省级数据集中的实现，使税收征管的信息化程度日益提高，税务机关的技术能力不断得到加强；国家税务总局、省级税务机关对征管质量和行业税负信息的也进行了经常性的公布或发布，税收征管的手段也要结合各方信息，需要采取新的管理方法和技术方法不断加以强化，也就出现了纳税评估这一新的管理监控手段。

（二）纳税评估是纳税人规避经营风险的需要

生存、获利和发展是纳税人的基本特点，由于受立场、观点、方法和对税法理解程度的局限，纳税人在税收核算和办税过程中经常会因各种原因导致纳税错误和少缴税收的情况发生。有的纳税人通过避税来减少纳税方面支出，有的纳税人为了自身利益，有意或无意地损害国家利益，故意或非故意地利用和采取各种方法减少纳税方面支出，当然也包括违反税收法律法规偷逃国家税款。一般来说一个具有一定规模、谋求不断发展的纳税人，并不愿意承担偷税所带来的风险，更不愿意因为违反税法受到查处而降低社会信誉。因此，相当多比较明智、经营管理机制比较健全的纳税人，从维护和提高自身的对外形象、降低纳税成本、企业长期发展等角度考虑，选择遵从税法规定，主动定期不定期地组织

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或聘请社会中介机构对自己的纳税情况进行自查、对其纳税筹划的合理性进行论证，对无法做出合理解释的少缴税款向税务机关申报补缴，从而规避税收违法的风险，这客观上对纳税评估工作提出了需要和要求。

二、纳税评估在税源管理工作中的作用

税源管理是税务机关以税收法律法规为基础，通过行之有效的管理措施，分析税源、研究税源、掌控税源，实现税收最大化，使之趋近于应征税额所进行的管理活动。纳税评估在强化税源管理，优化纳税服务，降低税收风险，减少税收流失，提高税收征管质量和效率发挥了重要作用。体现在以下几个方面：

（一）有利于强化纳税人税法遵从意识

开展纳税评估专业化管理工作，一方面是对纳税申报资料进行审核、分析、评定，及时发现并纠正纳税申报中的错误和偏差，帮助纳税人提高纳税申报质量；另一方面，纳税评估中的约谈询问过程，也是对纳税人宣传解释税法，帮助他们提高纳税意识的过程；再者，纳税评估可以通过外部信息掌握税基和纳税人的资金周转情况，了解资金的来龙去脉，对纳税申报进行监控，也进一步促使企业办税人员不断提高自身素质，如实填写纳税申报资料，提高申报质量，减少申报差错率，这些都有效的强化了纳税人的税法遵从意识。

（二）有利于提高税源监控能力和水平

税源监控是税收管理的核心，是防止税款流失的基本途径，体现了税收征管的能力，建立在纳税申报基础之上的纳税评估，就是对税源进

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行动态监控。纳税评估的信息资料不仅包括税务机关内部采集的信息，还可以通过信息网络，获取其他经济管理部门的外部信息。纳税评估对评估对象的纳税申报、财务核算制度、资金运转、营销管理、生产消耗等各项内容进行全面测算评估，并作出合理的评估结论。通过纳税评估，对测算对象理论测算数据与纳税人的实际情况进行比对，可以及时发现税源管理中存在的不足，便于下一步实施针对性的税源管理措施。

（三）有利于建立税收管理与税务稽查的纽带

新的征管模式是以信息化为基础，通过提高税务机关的税源监控能力和水平来保证税款征收、管理与税务稽查的协调运行，保证税收征管格局更趋合理。在新的征管模式下，纳税评估处于税款征收与税务稽查的中间环节，也是税务稽查实施体系的基础，通过对申报资料的核查分析，在征收和稽查之间增加了一道“滤网”，把税款征收与税务稽查有机地结合起来。纳税评估是对纳税人履行纳税义务状况的评价，经过评估分析，发现疑点，及时为稽查提供纳税人动态和征管信息，使重点稽查更加适应征管环境的变化，增强了稽查的针对性，实现了重点稽查的有效前延，促进集中征收和重点稽查的有机结合。另一方面，纳税评估有利于税务稽查内部的专业化分工，并对稽查实施产生制约，有利于发挥税务稽查中规范纳税行为、完善税收征管、形成法制威慑、增加财政收入的整体效能。

（四）有利于加强税务机关内部管理

纳税评估正是强调了税务机关对纳税人涉税信息的全方位、大容

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量、多角度搜集和掌握，要求管理人员依据国家政策、运用自身综合知识和素质，定性与定量分析相结合，从各方面对税源状况、纳税行为进行大量、充分的案头静态分析，考虑各种因素对纳税行为的影响逐步判断申报数据的真实性、准确性、合法性。实现了由静态分析向动态管理的转变，使各业务环节形成衔接顺畅的有机整体。纳税评估还具有对内监控的职能，通过每月计算机资料的分析，对纳税申报、发票管理、户籍变化、政策执行、稽查效果等形成数据，制作报表，推行数据化管理。对在税收评估过程监控中发现的内部管理问题，提出相应的改进措施，运用专题报告的形式，反馈到税务登记、发票管理、行政审批等各个征管环节，既可保证税收征管各环节的协调统一，又可剖析问题，区分责任。同时，也可以把对内发现的问题，引入到内部目标管理考核机制，提高考核的科学性，促进管理工作质量的提高。

（五）有利于构建新型和谐税收征纳关系

纳税评估工作的推行，在相当程度上使原有的对立型税收征纳关系向着新型的统一和谐的税收征纳关系的方向发展。首先，纳税评估强调征纳双方的平等性。纳税评估站在征纳双方平等的角度提供人性化服务，纳税人为税务机关提供征税所需的信息、资料、报表和情况，税务机关为纳税人提供纳税所需的税法及有关税收政策规定等，实现信息的平等传递，及时发现并纠正纳税申报中的错误与偏差，帮助纳税人提高纳税申报质量。其次，纳税评估强调尊重纳税人的权益。纳税评估通过约谈、举证等方式，有效解决纳税人因主观疏忽或对税法理解错误而产

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生的涉税问题，充分体现税务行政执法教育与惩戒相结合的原则，而不是把所有的纳税人都当成监督打击对象来重罚重处。最后，通过纳税评估，税务机关较好的实现了税收的管理职能，而纳税人也较好的降低甚至化解了纳税风险，达到征纳双方双赢。

三、目前纳税评估专业化管理工作的开展现状 （一）纳税评估工作科技含量不高

纳税评估所属的涉税信息量非常大，就我市而言，目前还没有先进的纳税评估计算机分析处理系统，仅靠人工的比对分析耗费了大量的人力、物力，且工作效率低下。想要全面了解一户企业要从企业成立、税务资格认定、分析申报、分析财务报表、生产经营情况等多个环节入手，按照纳税评估通用指标和特定指标的分析和使用方法，人工提取并计算各项指标，加之纳税评估数据资料可用的和真实的数据资料不充分，还没有全面获取外部其他机关的共享信息，计算机的高效分析和人工判定的灵活性还未发挥出来，开展纳税评估工作质量不高，难度很大，成效不佳。

（二）纳税评估工作专业化不够

纳税评估工作需要评估人员具备丰富经验，具备案头分析、约谈能力，这些能力水平直接影响纳税评估的质量。剖析一户企业，就像医生为病人进行诊断，要经过对其详细的询问和了解病情，依靠本身的经验判断，并要经过先进的诊疗器械进行检验，才能确诊“病因”。医生要具备专业水平和丰富的经验、利用先进的器械、通过对病人的询问、直

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观的肉眼检查来完成工作。这几个环节好比我们进行的纳税评估，我们评估人员就相当于医生，经验是否丰富至关重要；询问相当于税务约谈；先进的诊疗器械好比我们的计算机评估分析系统；肉眼检查相当于实地查验；这些环节都相当重要，对每个环节都要重视，但最重要的是医生要有专业水平，也就是我们的整体评估人员要具有专业化水平。在美、日、德等国家，税务审计、评估人员要占到税务机关人员的一半以上，而我们的评估人员不仅缺乏评估专业知识，而且兼任其他更多的工作。如我市在税源专业化管理改革中，因涉及机构、人员等问题，市局没有设立相应的纳税评估工作机构，不便于监督指导和协调工作，基层目前只有两个县区局成立了专门的评估机构（或中心）且人才配备较少，其它县区局虽设有评估岗位，但大都是一人多岗制，没有专业化的评估团队和人员，无法进行行业、专业化分工，评估人员也未接受过专业的系统性的评估技能培训，难以通过纳税评估达到税收监控的目的。

（三）纳税评估方式和税务稽查混淆不清

目前各地对纳税评估的执法方式认识不一，相当一些地方认为纳税评估仅是一种案头的税务审计，不能实地进行评估，未能将案头审计与实地检查测算相结合，评估方法单调且缺乏推理性判断。但是在实际工作中，一旦纳税评估在“点到即止”还是“继续深究”这个问题上把握不准，很容易使得纳税评估工作走入“变相稽查”的误区， 评估工作未能有效开展，主要有三种表现形式。第一种税务机关为了把评估与稽查严格区分，强调评估时不调账，不下企业，而是找到疑点直接找企业

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约谈，企业只要按照评估人员的要求补缴税款达到一定的税负率等某一个或多个指标就完成了评估任务。第二种是为了完成上级交办的评估任务，评估人员找到企业让企业把以后期间应该确认的收入提前确认，补交一定数量的税款，合乎评估指标要求。第三种是以查代评，纳税评估的工作方式类似税务稽查，如到企业后采取翻看账簿、凭证，察看合同、清点库存、函调协查等稽查手段责令企业补交税款，但手段和实际效果又不如稽查。

（四）纳税评估工作的体制机制不够健全完善

体制和机制是评估工作开展好坏的重要保证。目前税务机关各部门和其他机关对纳税评估工作并未给予全面配合和支持，内部和外部协调配合机制不健全，未形成有利于评估工作进行的奖励和惩罚机制。评估工作都是带有任务量和考核指标下达给评估人员，评估人员没有权力到各个单位搜集相关信息，评估信息化共享系统欠缺，评估人员难以方便、快捷获取有用信息。同样，本单位其他部门将发现的疑点和异常情况，例如申报征收、金税数据比对等方面发现纳税人的异常纳税情况也未共享传达给评估人员，未形成齐抓共管的工作氛围和工作制度，信息量的缺乏严重制约着纳税评估的工作质效。

四、纳税评估在实际工作中存在的现实问题 （一）法律地位不明、法律依据不足

首先《税收征管法》中并没有直接赋予纳税评估的法律地位，使得纳税评估的整个工作过程始终处于执法的法律边缘，《纳税评估管理办

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法》虽然指出，本办法是“根据国家有关税收法律、法规制定”，然而到底依据的是哪一部法律的哪一条没有明确说明；其次，纳税评估工作缺乏明确的法律定位，尚未解决纳税评估的程序问题。管理人员如何进行纳税评估？评估工作是一个人就可以开展？还是必须两人以上等等？纳税评估应按什么方式及程序，没有统一规定，各地做法不一。税务部门有根据实际情况开展自己工作的权利与义务，但是纳税评估在相应职责、手段、方法等也都犹豫徘徊于管理与稽查之间，或左或右或交叉，具体操作尺度很难准确把握，还出现了评估与管理、稽查的误解、摩擦；再者，纳税评估报告及底稿的法律效力值得商榷，而且其评估文书复杂而不规范，可操作性差。行政行为的程序必须合乎法律规定，而纳税评估没有法律规定的程序，现有程序也经不起法律的检验，因此纳税评估过程中取得的相关证据值得怀疑。

（二）纳税评估的信息化运用水平不高

首先，信息直接影响着评估工作的效率和成果，税务机关信息来源渠道受到诸多限制，现有技术手段低下，信息共享与交流很难比较顺畅的实现，造成现有的信息量严重不足。例如CTAIS系统、金税系统与征管辅助系统之间的数据核对就比较困难，更谈不上与银行、海关、工商、质量技术监督等跨部门的信息交换。信息资源无法共享制约了税务机关对纳税人信息的完整性和正确性的判断能力，目前税务机关上下级之间以及内部的征收、管理、稽查各部门之间协调不够，许多必要的相关资料没有得到收集、确认、整理和公开，信息数据不能充分共享，缺乏统

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一的“税务数据仓库”。因此，许多地方纳税评估还是停留在“以表审表”阶段，信息来源单一，除了申报数据，没有其他可以利用的数据，影响了纳税评估的深度与广度。其次，纳税人提供的信息数据质量不高。目前我们纳税评估的主要信息来源，是纳税人的纳税申报资料和财务数据，但这些资料信息的可靠性和真实性较差，有些财务人员了解了税务评税的方法，甚至会在财务指标上采取倒推算法，致使评税指标“100%”正常。再次，评估分析指标体系的科学性、实用性、适应性有待提高。现行的纳税评估体系是确定行业内平均值，实际上是企业真实纳税标准的一种假设，企业被测算的指标只要处于正常值的合理波动幅度内，就被认为已真实申报，实际上，评估对象的规模大小，所处的环境、面临的风险、资金流向等诸多因素的影响，企业产品类型多少等因素，都对“行业峰值”产生较大影响。目前纳税评估基本上都是采取手工操作，而纳税评估常常需要对纳税人不同时期、不同申报信息进行对比，需要进行大量的指标测算及数据比对分析，以便发现异常情况和疑点，工作量大，计算复杂，稍有不慎就会出现误差，从而影响纳税评估的准确率。此外，纳税评估工作基本上都是采取与企业财务负责人约谈的方式来举证，评估人员就审核分析发现的疑点问题通过约谈来核查，这样很容易被表面现象和某种似乎合理的理由蒙蔽，不能对纳税人评深评透，从而影响纳税评估的实效性。

（三）纳税评估指标存在局限性

现行的纳税评估指标体系是确定行业内平均值，实际上是企业真实

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纳税标准的一种假设。一般这种评估指标的测算结果都直接与行业正常值进行比较，也就是说该企业被测算的指标只要处于正常值的合理变动幅度内，就被认为已真实申报。事实上企业会经常受到所处的环境、面临的风险、资金的流向等诸多因素的影响，企业的经营情况千差万别，以假设的行业平均指标进行评估分析难免有其局限性，加上行业分类无法过多过细，分析指标的科学性、实用性、适用性就大打折扣了。以零售行业为例，根据国民经济行业分类的国家标准，零售业下属有9个中类45个小类，如果粗放地以几个行业小类为代表，对其他行业小类就难以适用，如果要涵盖所有行业小类，进行指标的调查分析测算，就是一项巨大的工程，测算分析、维护调整的难度可想而知。纳税评估指标体系的局限性，制约着纳税评估工作的结果和开展方向。基层管理单位只对本辖区内的企业进行管理，无法了解更大范围同行业企业的状况，以及整个行业的平均水平，缺乏评估的参照物，只能按照个人业务知识和工作经验进行评估，当然难以做到有效、深入的评估，这是评估的内在缺陷，有待于形成比较系统的评估体系。

（四）纳税评估与征收、稽查各环节关系不顺畅

实施征管查分离改革以后，管理职能与检查职能的分离在一些地方形成了管、查割裂的状态，稽查局负责专业稽查，管理系列的检查职能被严重削弱，管理人员的检查意识薄弱，在评税中纳税人不愿提供更多的信息及数据，管理人员通过日常检查手段获取企业生产经营情况、防范企业违法违章于未然的工作方法遭遇削弱。从目前评估系列下户检查

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的流程看，它是在申报审核、案头稽核、约谈质疑之后的最后手段，也就是对纳税人情况进行全面检查。根据《纳税评估管理办法（试行）》规定，在纳税评估过程中，“发现纳税人有偷税、逃避追缴欠税、骗取出口退税、抗税或其它需要立案查处的税收违法行为嫌疑的，要移交税务稽查处理”，但是，评估中未对企业的问题进行定性移交或者未有上述要移交的情形发生，通常纳税评估的结论并不被稽查部门和纳税人的认可，或者说纳税评估结论的法律意义不存在。如果评估部门评估补税这种模式一直继续下去，会在一定程度上弱化税收的刚性，不利于发挥评估与稽查优势互补的作用，不利于发挥稽查职能的保驾护航和震慑作用。而对于稽查系列来说，往往专业的稽查中可能遇到的难点问题，会采取以评税的方式处理，从而影响了税收的公平性。甚至稽查工作出于对案情的保密等原因，稽查情况在小范围内公开，管理人员得不到相关的信息，管、查割裂明显，有机联系不足。纳税评估人员在无法全面了解企业实际经营状况的情况下，对精心策划的虚假申报进行纳税评估工作，力度显然不足，效果得不到有效保证。

（五）纳税评估人员的专业水平有待提高

纳税评估专业化管理的最终目的就是要有专业化的评估人员，充分利用现代化的技术手段和科学方法，综合评定纳税人的纳税申报是否真实、准确、规范，注重加强税源管理质量和效率。这就要求纳税评估人员不但要精通税收政策和税收知识、财务会计知识、法律知识、计算机应用基础知识，而且要了解企业的生产经营全貌及纳税人的详细情况和

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特点，掌握审核、评析、测算、取证、质询的全部技能，以及有丰富的专业分析能力和综合判断能力。但目前的纳税评估人员大多为一人多岗，除正常的纳税评估工作外，还须承担企业的各类涉税管理事项，日常管理事务较多，难于确保有充足的时间和精力去专门从事纳税评估工作。加之一些评估人员的综合业务素质仍然达不到现实工作需要，懂得税收分析的专业人才较少，对各行业的财务、会计制度、核算要求等内容知之甚少，同时，税务部门的评估专业知识培训尚未到位，评估人员队伍的整体素质跟不上纳税评估深层次信息化管理的要求，评估人员缺乏一定的责任心、事业心，纳税评估尚停在表层的分析，往往就指标论指标，难以将财务会计知识和税收知识综合运用到预警评估工作中，对纳税评估程序、方法、手段、技巧的掌握不全面，在开展预警评估工作时往往力不从心，更不能做到由此及彼、举一反三，影响了预警信息落实和系统的深化应用。

五、对当前纳税评估专业化管理的几点建议 （一）提升纳税评估的法律地位

提高纳税评估的法律地位，将纳税评估与税务管理、税款征收、税务稽查提到同一个法律层面，规范纳税评估操作规程，明确纳税评估工作定位，切实提高纳税评估成效。一是在适当的时机将纳税评估作为税源监控的重要内容纳入《征管法》或《征管法实施细则》之中，将纳税评估以法律的形式加以规范，让评估工作有法可依、有章可循，增强纳税评估的法律效力和可操作性。二是统一纳税评估工作业务规程。在《纳

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税评估管理办法（试行）》的基础上进行完善与补充，建议制定《纳税评估工作操作规程》，规范评估程序，明确评估岗责，完善评估内容、评估方式、责任追究等，统一评估文书资料，将纳税评估的重点放在评估纳税人是否按规定履行纳税义务上，消除单纯地向评估要收入的理念，使纳税评估真正成为基层税务机关的征管利器。三是确立纳税评估核心地位。确立纳税评估在深化税收征管中的核心地位，那就是：“以纳税人主动申报纳税为基础，以计算机网络为依托，以纳税评估为核心，集中征收，重点稽查，强化管理”。四是以法律的形式赋予纳税评估部门执法权限。借鉴稽查管理模式自上而下设臵专门的纳税评估机构，明确评估机构的主要职责，赋予纳税评估机构的对外执法权限，并针对评估机构实施内外部专业化管理。

（二）建立完善纳税评估指标体系

建立科学合理的分析指标体系是提高纳税评估准确性的关键。不断完善和优化评估分析指标体系，重视运用社会统计学原理，做好评估量化分析，建议尽快对相关财务指标及行业指标进行调查和测算，根据各地经济发展情况、产业结构、行业特点、纳税人经营规模、财务核算等信息资料，对不同行业、不同规模以及不同的营运方式分门别类地进行调查，分行业和产品类型，参考企业规模测算有关指标均值，丰富完善科学的指标分析体系，并随着社会经济的发展变化和税收征管的发展变化，不断地进行更新完善，做到与时俱进。如行业税负率指标、零负申报指标、财务比率指标、财务项目分析指标等，合理测定各指标的正常

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变动幅度，确定其正常峰值和警戒值，并在此基础上通过设定统一预警参数建立预警系统，不断提高筛选异常户的准确性，为纳税评估提供真实而有价值的信息，将高于警戒值的纳税人作为纳税评估重点对象，真正实现对指标异常纳税人的有效监管。

（三）规范专业化纳税评估方法

鉴于纳税评估是一种管理行为，履行税收监控分析职能,税收的风险控制职能, 协助纳税人降低纳税风险的税收服务职能的基本特点，决定了纳税评估工作是以信息采集、分析监控为主的一项工作，与税务稽查有着明确的分工和区别。由于纳税评估工作不履行也没有必要履行税务稽查程序，因此，也不应采取对纳税人进行实地检查、系统查账、稽核调查取证等税务稽查的方法和手段。否则将会承担因程序违法或是案件处理不规范而带来执法风险。所以应积极探索简便易行、操作性强、灵活多样的评估方法，将定性、定量、定时评估有机结合。实践中，可以将数据采集、评估项目确定、指标计算以及审核评析、约谈举证、处理反馈等工作环节分为资料汇集、确定对象、审核分析、调查落实、鉴定处理五个程序，明确各程序的工作职责和方法，采用流水作业方式，依据操作规程处理评估事项，做到科学化和精细化评估，保证评估行为有章可循、高效规范。

（四）建立纳税评估专业人才队伍

纳税评估是一项技术含量较高，对人员素质要求也较高的工作，在税务机关不同层级之间造就一批精于纳税评估的复合型人才，是提高纳

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税评估工作质量和效率的可靠保证。一要大力开展纳税评估知识培训。加强对评估人员的培训力度，对纳税评估涉及的税收业务、财务管理、计算机操作技能、评估指标的分析和约谈技巧等进行系统轮训，而且要请经济管理方面的专家教授来给干部讲课，让评估人员了解企业的生产经营过程及企业经营的详细情况和特点，掌握审核、评析、测算、取证、质询的全部技能。适时组织开展纳税评估工作经验交流会、典型案例分析会，通过评估人员对评估方法、约谈技巧和报表分析方法等交流总结，切实提高培训学习的质量和效果，培养出一批能胜任评估工作的“专家”和一支富有战斗力的评估队伍。二是建立分工负责的专业化纳税评估团队。纳税评估应当由专门的机构和具备较高素质、工作经验丰富的专门人员负责，纳税评估团队应该兼税源监控分析、纳税评估、税务稽查案源的筛选为一体的税源监控团队。税收管理员在纳税评估中担任的主要角色是对纳税人生产经营信息的采集和专题事项的调查。在专门的纳税评估机构内应该有明确的分工，由专门人员负责进行税源的监控分析并筛选纳税评估案源；由专门人员负责搜索和采集纳税评估对象的第三方信息；由专门人员负责纳税评估的实施并出具纳税评估报告，负责和纳税评估对象的约谈；由专门人员负责对已经约谈的纳税评估对象和移交税务稽查的案源的管理和监控反馈。在这种运行机制下才能形成权威性较强的纳税评估团队。

（五）完善评估、征收、管理、稽查互动协作机制

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一要建立纳税评估专业化协作机制。要充分体现评估工作效能和税源管理质效，需要多个部门相互配合协作。从数据信息的采集上看，除了从综合征管信息系统和数据分析平台上采集数据外，管理员日常掌握的纳税人信息更是不能忽视。从税务部门的角度上看,最了解企业的是税收管理员，他们为评估人员提供的信息更可靠、更真实、更有价值。如果评估能得到税收管理员的协助，评估人员捕捉的评估点更准确、质量更高。同时，要使我们的评估结果发挥事后监控的目的，也需要税管员了解评估部门的评估结果，及时进行跟踪问效，否则评估过的企业有可能又回到老路上去。做好纳税评估工作需要有税收政策作保障，这就需要业务部门提供税收政策支持，及时解决评估工作中遇到的税收政策问题，使评估工作中税收政策运用得更准确、更规范,使纳税人心服口服。二要强化纳税评估与征管查有效互动。要更好的发挥评估管理和税务稽查在依法治税中左膀右臂作用，纳税评估工作可借鉴“医院管理模式”，即让纳税评估发挥门诊诊断治疗作用，让税务稽查发挥住院手术治疗作用，二者相互依存，互为促进。在评估和稽查时限上，稽查以检查以前年度纳税情况为主，评估以评估当年、当前纳税情况为主，发挥好纳税评估的纳税鉴定、纳税服务、提供稽查案源的作用。在评税中不仅要以稽查为后盾，而且还要有稽查的意识，敢于发现问题，敢于深究问题，没有稽查支持的评税，评税是软弱无力的，其效果是可以想象的。在管理评税中应坚持三个移交、二个不评：评税解决不了的移交稽查、企业不服从评税结果又无正当理由的移交稽查、有偷税行为的移交稽

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查；有明显异常的不评、稽查正在或近期涉入过的不评。稽查部门要为纳税评估工作保驾护航，如果纳税人对经科学分析、符合实际的评估结果不予认可，就需要稽查部门介入收集证据，确认性质，只有这样才能使纳税评估工作顺利进行。否则，纳税评估难以发挥其在税收征管中的积极作用。

（六）提高评估信息化收集处理能力和质量

一要建立“多层次”评估信息数据分析库。评估工作开展要加强计算机信息化分析的应用，开发多功能、多渠道的共享信息库，并将有价值信息进行筛选和整理，使大部分的财务报表分析、指标计算与预警值的对比分析等进行集中处理，开发出计算机评估分析软件。结合人工筛选，分层次对日常管户及中小企业进行选案分析；对重点税源户、行业专项评估进行选案分析。这样做有利于纳税评估工作全面有序开展，重点突出、层次分明，能从不同层次培养评估的专业化。对评估企业建立象反避税的BVD数据库一样的数据库，对指标和数据有对比、有比较，通过对每户的评估信息进行存储，可以为下一次评估节省时间和精力，便于直接入手，提高评估效率。

二要充分发挥信息化的科技支撑作用。信息是纳税评估的生命，而从工作实际来看，纳税评估关键是要掌握企业的两方面信息，资金流和物流。如何才能有效掌握这两个“流”，第三方的信息很重要。建议一是与银行联网，有效控制资金流。开展“财税库银”横向联网的工作表明，技术上也是可行的。当然，应在法律和技术两个层面上对税务机关

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获得银行资金信息的程序予以严格规定，做到为银行和纳税人保密。对资金信息的用途予以严格限制，不得用于税收以外的其它用途。二是通过建立完整的分行业生产经营情况指标体系，并与完善的发票链条制度相结合，有效控制企业的物流。发票链条制度以现有的专用发票稽核比对系统和网络普通发票票表比对为基础，整合内外发票管理系统，建立完整的发票链条制度，做到以票控税，以票评税。三是通过沟通协调相关政府部门，建立并维护外部信息库，如工商登记信息库、国税信息库、劳动及社会保障信息库、房地产管理信息库及有关行业管理信息库、社会公共信息库以及通过媒体、互联网等途径收集与纳税人有关的各种信息等，建立以预测评估、监测评估、稽核评估、评估披露为主要内容的企业信息平台和纳税评估工作系统，形成一定的阵容和覆盖规模，依托计算机网络，提高信息收集能力和质量。四是以多元化电子申报为切入点，加强评估所需信息的电子转换能力，减少人工输入信息量，提高工作效率和质量。重视信息的管理和应用，集中人力、物力、技术，改变信息处理各自为战的分散局面，实现信息处理的集中加工与广泛共享，提高信息的加工能力和利用效率。

三要加快研发纳税评估的专业化应用软件。推广和运用纳税评估专业化应用系统则是纳税评估效率和质量能否提高的关键。要充分发挥计算机速度快、精密度高、逻辑分析判断能力强等优势，充实软件的评估分析内容，提升纳税评估的智能化程度。开发的纳税评估软件应该具备接收不同信息渠道数据、具备大容量的数据储存仓库和具备智能化复杂

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分类处理数据等功能，应涵盖整个纳税评估工作规范和流程，并能和目前使用的征管信息系统无缝对接，能对监控区域内纳税人情况进行动态“扫描”。在数据录入员将纳税申报数据录入征管信息系统时，纳税评估软件通过预先设定的条件和参数，对纳税申报异常户能自动发出纳税异常预警提示，真正实现税源监控的“雷达检测站”作用，为科学合理选定纳税评估对象提供可靠保证。

（七）开展服务型纳税评估

纳税评估即是实施税源深度管理的一种手段，也是纳税服务的拓展和延伸。在税源专业化管理改革中，评估人员要以纳税评估为契机，以优化服务为方向，开展服务型评估，即做到“评前有辅导、评中有引导、评后有指导”。一是评前辅导。根据评估对象的不同，分别采取税收业务知识培训、专题政策例会、个性化的纳税辅导等形式开展相关政策法规的宣传服务，有效增进诚信纳税意识，提高税法遵从度。二是评中引导。就是指在评估过程中，根据纳税人提供的有关纳税申报资料、财务报表、其它内部电子信息和掌握的外部信息，通过指标测算、对比分析、摸底调查，筛选出存在的疑点，与纳税人进行面对面接触、约谈，积极引导纳税人自查自纠，排除税收风险。三是评后指导。在纳税评估结束后，积极指导纳税人对补税情况进行账务调整，帮助企业总结经验和教训，进一步健全财务制度，规范核算体系。

（八）建立纳税评估考核激励机制

纳税评估工作的根本目的是强化税源管理，降低税收风险，促进税

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收遵从，提高税收征管质量和效率，然而它又不像日常税源管理工作那样易于考核，这就要建立一套行之有效的考核机制，监督、制约、考评纳税评估实施人员的工作，使纳税评估工作即有形式，又有内容。一要建立和完善评估基础信息收集的考核机制，使纳税评估工作达到事半功倍之成效。要探索纳税评估工作的考评奖惩机制，纳税评估工作是一件新事物，决定了纳税评估探索工作是曲折的、有风险的，对探索者必须有明确的考评机制和奖惩机制。建立纳税评估工作激励机制，充实纳税评估人才库，要充分考虑干部间的各自的优势与特点、特长，根据人员专业等级和工作绩效，兼顾职务与专业等级，择优上岗，通过有效机制的建立，在纳税评估队伍中形成爱岗敬业、积极向上的良好氛围。二是建立考核体系，增强绩效考核指标体系的准确性和全面性。在设臵考核指标时,要坚持突出重点,采取分层分类、动静结合、定性定量相结合的方法。在整个指标体系的设臵上,要全面反映评估人员德、能、勤、廉等方面发展情况，不能片面地用单一指标考核。在考核任务指标的设臵上，既要重视反映日常工作任务完成情况的指标,又要重视反映工作质量、完成工作时限和效率等其他方面的指标。考核指标既要有固定性，又要有弹性，要根据形势的发展适时调整。三是严格考核制度。通过严格的绩效考核，做到对工作业绩突出的，要采取多种形式进行表彰；业绩一般的，在反馈考核结果的同时，分析原因，指明努力方向；对业绩较差的，可采取一定的惩戒措施，使其整改提高，为纳税评估事业的发展提供质量保证。

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