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社会保险基金监督管理简介

加强社会保险基金监督管理，确保基金安全完整，是社会保障体系正常运行的前提条件。随着社会保障制度改革的不断深化，社会保险基金的规模将逐步扩大。如何进一步加强社会保险基金监督管理，规范管理运作行为，加大监督检查力度，切实防范和化解基金管理风险，保障基金的安全与完整，是社会保障部门一项重要工作。

一、社会保险基金的基本概述

（一）社保基金的含义

根据《社会保险基金财务制度》规定，社会保险基金是指为了保障保险对象的社会保险待遇，按照国家法律、法规，由缴费单位和缴费个人分别按缴费基数的一定比例缴纳以及通过其他合法方式筹集的专项资金。这一概念有以下几点含义：

一是为保障职工在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下获得补偿和基本生活需要的一种社会保障基金，具有明显的保障性。

二是社会保险基金是依据法律和国家政策规定设立的，社会保险制度的建立和实施具有明显的强制性。

三是社会保险基金是由国家、单位、个人三方分担，在

统筹区内统筹使用。使参加社保的劳动者的基本生活得到保障，具有明显的互济性。

四是社会保险基金是专项资金，必须专款专用。社会保险基金是政府部门，或者是政府特别授权的专门机构管理的基金。它是社会保险制度的物质基础。

（二）社会保险基金内容及特征

1、社会保险基金内容。社会保险基金包括养老保险基金、医疗保险基金、失业保险基金、工伤保险基金和生育保险基金。其中，养老保险基金数额最大，在整个社会保险体系中占有重要地位。（实际上养老保险包含着城镇职工基本养老保险，农村基本养老保险；医疗保险包含着城镇职工基本医疗保险，城镇居民基本医疗保险，新型农村合作医疗。同时纳入管理的还有社会保险中各险种的补充保险，如企业年金，公务员补助和大病救助等）

社会保险基金主要由四个来源组成：一是由参保人员所在单位按本单位职工工资总额的一定百分比缴纳的保险费；二是由参保人按本人工资收入的一定百分比缴纳的保险费；（我市目前执行的各险种费率是，养老：单位参保的单位20%、个人8%。个体参保20%；失业：单位2%，个人1%；医疗：单位参保的单位6.5%，个人2%。个体参保的5.5%或8.5%；工伤：单位0.5—1.5%；生育：0.5%）三是政府对社会保险基金的财政补贴；四是社会保险基金的银行利息、

滞纳金、投资回报及社会捐赠等。

社会保险基金筹集的主要方式是：采取征收社会保险费的形式，我省是由地税部门征收社会保险费。《安徽省社会保险费征缴暂行规定》（2001年11月2日，第128号省政府令）规定，缴费单位和缴费个人必依法按时足额申报缴纳各项社会保险费。征缴的社会保险费纳入社会保险基金财政专户。

2、社会保险基金特征。社会保险基金因其自身的性质，主要有强制性、基本保障性、统筹互济性、福利性和社会性特征。

（1）社会保险基金的强制性是指基本社会保险项目由国家通过立法在全社会强制推行，社会保险基金的筹集、管理和使用都具有法律强制的特征，社会保险基金的运行过程必须做到法制化、程序化、规范化。（劳动法第九章第七十到七十五条中进行了明确规定）

（2）社会保险基金的基本保障性是指社会保险基金所提供的经济补偿水平只能以一定时期劳动者的基本生活需要为基准，既不保证被保险人原有生活水平不变，更不会满足其全面生活需求。

（3）社会保险基金的统筹互济性是指通过国民收入的分配和再分配，形成专门的消费基金，统一调剂使用，使社会劳动者共同承担社会风险。（一是单位和个人缴纳的社保

费是税前列支。二是财政补助，每年政府从财政收入中按一定比例按排社保补助基金）

（4）社会保险基金的特定对象性（福利性和社会性）是指符合社会保险保障覆盖范围内的人员。（社会保障与社会保险的关系：社会保障主要包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚和社会互助等内容，其核心是社会保险。社会保障的对象不是局限于劳动者，而是全体社会成员，只要发生了生存困难，符合国家规定就可以获得相应的社会保障，享受待遇时一般不要求权利和义务相联系，而社会保险是要求权利和义务相对应的。）

3、社会保险基金与商业保险基金的区别：

（社保与商保最主要的区别：性质不同）

一是建立的依据不同：社会保险基金依据国家的法律强制征集起来，商业保险基金则是在投保人资金的基础上依据商业契约建立的。

二是基金来源不同：社会保险基金来源主要有三部分即个人、集体、国家；商业保险基金的形成仅仅来自个人或单位的投保费。

三是历算原则不同：社会保险从考虑社会效果和公民利益出发，必要时依靠国家财政资助；商业保险历算严格遵守大数法则，收支相抵后保证一定利润。（大数法则又称" 大数定律" 或" 平均法则" 。它的意义是：风险单位数量愈多，

实际损失的结果会愈接近从无限单位数量得出的预期损失可能的结果。据此，保险人就可以比较精确的预测危险，合理的厘定保险费率，使在保险期限内收取的保险费和损失赔偿及其它费用开支相平衡。大数法则是近代保险业赖以建立的数理基础。运用这一原理起到“一人保大家，大家保一人”的作用。）

四是支付原则不同：社会保险基金的支付是为了实现法律赋予劳动者享受社会保险待遇的权利；而商业保险是为了履行经济合同。

（三）社会保险基金管理的意义与模式

社会保险基金管理是为实现社会保险制度的正常稳定运行，对基金的运行条件、管理模式、投资运营进行全面规划和系统管理。具体内容包括社会保险基金的预算和决算、社会保险基金管理的模式选择、社会保险基金的投资管理和保值增值、社会保险稽核等。

1、加强社会保险基金管理的意义。

首先，可以保证社会保险制度的正常稳定运行。随着社会保险制度改革的不断深化，覆盖范围和参保人数以及用人单位和个人缴费规模不断扩大，社会保险基金的规模也逐步扩大。管理好规模日益增大的社会保险基金，对社会保险制度的正常稳定运行具有至关重要的意义。

其次，有助于减轻政府日益增大的社会保险费用负担。

社会保险发展到一定阶段，会出现保障面扩大、待遇水平提高、费用负担增长的情况，使社会保险基金收支出现缺口。加强社会保险基金管理，有助于社会保险费应收尽收，堵塞基金流失，减轻政府负担。

第三，有助于促进经济发展。目前的社会保险已不再是传统意义上简单地为国民提供物质保障的一种货币收入计划，而是制约和影响一国经济运行的不可忽视的重要因素。社会保险基金的运行对国民储蓄、投资、财政收支、金融市场乃至国际经济活动均会产生重要的影响。强化社会保险基金管理，提高社会保险基金的投资运营效率，将有利于促进经济发展和金融市场的完善。

2、社会保险基金管理模式

国家规定以下管理措施，加强对社会保险基金的管理。

(1) 设立专门机构来管理社会保险基金。1991 年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》规定，“劳动部和地方各级劳动部门负责管理城镇企业( 包括不在城镇的全民所有制企业)职工的养老保险工作。劳动部门所属的社会保险管理机构，是非营利性的事业单位，经办基本养老保险和企业补充养老保险的具体业务，并受养老保险基金委员会委托，管理养老保险基金。”为进一步加强养老保险基金的管理，国务院在1995 年《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》中规定，“要实行社会保险行政管理与

基金管理分开，执行机构与监督机构分设的管理体制。管理社会保险基金一律由社会保险经办机构负责。”

(2) 社会保险基金实行收支两条线管理。1998年财政部、劳动部、中国人民银行、国家税务总局联合印发了《企业职工基本养老保险基金实行收支两条线管理暂行规定》，明确提出国家要建立社会保障预算制度。《社会保险基金财务制度》（1999年）规定，社会保险基金纳入单独的社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，专款专用，任何地区、部门、单位和个人均不得挤占、挪用，也不得用于平衡财政预算。社会保险基金的征缴收入，全部存在社会保障基金财政专户。在社会保险项目支出时，由社会保险经办机构提出支付计划，经财政部门审核后，将所需社会保险基金由财政专户划拨到社会保险经办部门开设的社会保险基金( 支出)专户，由社会保险经办机构组织发放。对社会保险基金严格实行收支两条线管理，从管理制度上杜绝了个别部门和个人挤占挪用社会保险基金的违法行为，增加了基金管理的透明度，确保了社会保险基金的安全。

二、社会保险基金监督管理

根据《社会保险基金行政监督办法》规定，原劳动保障部主管全国社会保险基金监督工作，县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的社会保险基金监督工作。监督内容包括以下：

（一）社保基金监管目标

社保基金是一项特殊的公共性资金，涉及千家万户，直接关系到广大人民群众的切身利益，是社会保障制度稳步运行的物质基础。管好、用好社保基金，从制度上防范各种可能发生的风险，是一项十分重要而紧迫的任务。

实施基金监管的基本目标就是：建立完善健全的基金监管制度和独立高效的基金监管体系，维护基金安全完整，实现基金保值增值，促进社会保障制度可持续发展。这是基金监管的工作宗旨，也是基金监督人员的行动指南。要实现这一目标，就要把基金监管的任务落实到基金征缴、支付、管理和投资运营的全过程。

（二）社保基金监督工作的任务和内容

社保基金监督工作的任务和内容是：贯彻执行社会保险基金管理法律、法规和国家政策的情况；社会保险基金预算执行情况及决算；社会保险基金征收、支出及结余情况；社会保险基金管理的其他事项。换言之，就是对社会保险基金征收环节、支出环节、基金管理环节以及其他与社会保险基金有关的收支和结余情况的监督。

1、社会保险征缴收入监管。征缴监督主要是监督经办机构对企业参保审核情况和缴费申报情况。经办机构核定企业参保和缴费基金的相关资料是否齐全，依据是否充分，手续是否完备，基数核定结果是否准确。有无因基数不准造成

少缴、漏缴各项社会保险费情况；监督企业有无少报参保人数、少报工资总额（工资总额按统制字［1990］1号和国统办字［2002］20号和人社部办公厅［2010］年51号）、故意少缴或不缴费；征缴的保险费是否及时足额缴入财政专户管理，有无不入账、搞体外循环或被挤占挪用；国库资金是否按规定及时足额转入财政专户等。

2、社会保险基金支付管理与监督。社会保险基金支付监督主要是检查经办机构是否按规定的项目、范围和标准支出基金，有无多支、少支或不支；有无挪用支出户基金；受益人有无骗取保险金行为等。基金支出监管应把握以下原则：

一是统筹范围内支付原则。基金必须是支付给统筹范围内参加社会保险并具有享受资格的参保人员, 不得支付给未参加统筹的人员。

二是专款专用原则。社会保险基金只能专用于保障社会保险对象的社会保险待遇, 任何地区、部门、单位和个人都不得挪作他用。

三是统一性原则。基金的支出要严格按照国家政策规定的项目和标准开支，维护国家整体利益，保持各项政策执行的同一性，任何地区、部门和单位不得以任何借口擅自增加支出项目，提高开支标准。

四是适度性原则。基金支出既要维持合理的支付水平，

满足保险对象最基本的生活和医疗需要，又不能超越生产力发展水平及各方面的承受能力，盲目扩大支付规模，提高待遇水平。

3、社会保险基金结余监管。基金结余是指基金收支相抵后的期末余额。对社保基结余监督内容：

一是各级政府、财政部门、经办机构和其他单位、个人有无以各种形式将社会保险基金用于对外投资、经商办企业，自行或委托放贷，参与房地产交易，弥补行政经费和平衡财政预算，为企业贷款担保、抵押等问题。

二是经办机构的年度决算和有关会计账簿、凭证是否真实合法。

三是经办机构的内控部门是否能够有效地行使权利，监管的基金是否安全、完整，其保值增值是否合法、合规。

四是管理人员有无贪污、私分基金等违纪行为。

五是基金管理措施是否安全严密，等等。

（三）社会保险基金监管的原则

1、独立原则。社会保险基金行政监管是政府在法律法规基础上管理社会保险基金的一种形式。监管机构依照法律法规独立行使行政监管权力，不受其他任何单位和个人的干预，以确保监管的严肃性、强制性、权威性和有效性。

2、公正原则。监管机构在履行监管职能时，应以客观事实为依据，以法律规章为准绳，综合运用行政、经济和法

律手段，对经办机构及有关机构的违规违纪行为予以监督检查。监管机构要按照客观、公正、公开的原则，提高执法的透明度，对监管的主体、对象、目的、手段和程序进行统一规范，使被监管者充分了解自己的权利和义务，自觉地依照法律管理基金。

3、审慎原则。监管机构按照基金对安全性、流动性、效益性的要求，合理设置有关监管指标，认真进行评价和预测，最大限度地控制风险，促进基金管理运营机构自我约束运作行为。

4、科学原则。监管机构必须建立严密的监管法规体系和科学规范的监管指标体系，适应金融业发展和变革的情况，运用先进的科学技术，不断提高监管的质量和效率，推动基金监管水平不断提高。

（四）社保基金监管方式

基金监督的方式是指为履行基金监督职能，完成或达到基金监督任务或目的而采取的方式、方法。主要包括现场监督和非现场监督。（监督体系：行政监督、专门监督、社会监督）

1、现场监督

现场监督是监督机构实施有效监督的主要方法。它是监督机构派人到被监督单位对基金管理水平、基金资产质量、基金收益水平、基金流动性等进行全面检查或专项检查。监

督机构通过检查比较详尽地掌握有关基金运作的控制程序和相关信息，对其业务经营合规状况、内部控制和管理水平，以及基金流动性、安全性和效益性进行深入细致的了解，查检一些财务报表和业务资料中很难发现的隐蔽性问题，并对被监督单位的资产财务状况和遵守法规政策情况作出客观的评价。

现场监督主要包括日常监督（在日常业务活动中开展的定期或不定期的基金监督工作）、专项监督（针对某项具体问题而开展的基金监督）和挪用基金案件的检查处理。（如二年来共处理了21家医疗定点单位，其中取消了4家药店的定点资格。2009年全年扣除职工基本医疗保险申报不合理的费用650余万元。拒付10例提供虚假信息的生育保险待遇。扣除离休干部定点医疗机构申报不合理的统筹医疗费588万元，对管理中出现严重违规行为的定点医疗机构，在给予其它处罚的同时，直接取消其离休干部医疗服务业务资格，去年取消了21家定点医疗机构为离休干部提供住院医疗服务业务。）

2、非现场监督

非现场监督是现场监督的基础。是监督机构通过报表分析，对经办机构和有关机构管理运营基金的活动进行全面、动态的监控，了解基金管理的状况、存在问题和风险因素，发现异常情况及时采取防范和纠正措施。一般情况下，现场

检查间隔时间较长，在此期间可能发生一些变化和问题，监督机构可以通过非现场监督，依靠经办机构和有关机构报送的报表数据，进行多方面的分析、测算并加以管制。非现场监督的目的主要是：发现那些目前管理运营状况尚好，但在短期或中期可能会出现问题的机构，防患于未然；密切监视已经发现问题的机构，不断获得管理运营信息，掌握改进情况，防止进一步恶化；评估整个基金管理运营系统的动态，通过对有关报表和报告的综合研究，分析基金管理运营的轨迹和趋势，为制定切实有效的基金政策和监督措施提供依据。把事后监督向前倾移。

三、社会保险基金监管中存在的主要问题

（一）立法层次低，制度不健全

我国社会保障立法在市场经济法治体系中相对落后。在基金监管上基本是以部门和地方规章为主，立法层次低，增加了监管的难度。如：《劳动法》中明确“社会保险基金监督机构依照法律规定，对社会保险基金的收支、管理和运营实施监督。”劳动保障部成立后，单独或会同有关部门制定了一些政策规定。如《社会保险基金行政监督办法》、《社会保险基金财务制度》、《社会保险基金现场监督规则》、《社会保险基金监督举报工作管理办法》、《社会保险稽核办法》、《关于加强企业职工社会保险基金投资管理的暂行规定》等等。但总的来看，这些文件和规定都停留在部委一级，层次

不高，特别是不能设定处罚权，缺乏对违规行为的有效制约，以致于监管不严造成社保基金被挪用和流失，妨碍了社会保险制度的有序运行。制定专门的社会保险监管条例，进一步强化社保基金管理和使用的监督机制，防范风险是十分紧迫的。

（二）统筹层次太低，是社保基金最大的风险源头

目前，我省乃至全国大部地区社会保险仍然实行市、县级统筹。在市县级统筹体制下，地方政府既是社保运行的执行主体，又是社保资金的违规主体。在横向上存在2000多个统筹主体的同时，纵向管理还形成了中央、省、市地、县市的四层级结构，中央政府监管部门对实际资金统筹单位十分遥远，鞭长莫及。这种四层级的纵向结构和过度分散管理的横向碎片体制，必将导致地方政府对其干预的权力绝对化、隐蔽化和政治化。在现行的社保基金监管制度框架下，中央政府对地方政府和劳动保障部门只具有业务指导权而无管辖权，对地方上以政府的名义违规动用社保基金的行为无能为力，甚至中央政府根本就无从知晓。（例如我省2006年社保基金审计报告中反映的“没有实行财政专户存储”占违规资金总额的73.67％，就是因为地方政府干预，在多家银行多头开户造成的，这就是统筹层次低造成的后果。）（三）社保基金管理透明度低，信息披露不充分

在政府主导型的社保基金监管体制下，既没有透明化的信息披露，也没有市场化的监督制衡，更无受益人对于委托人的自由选择权，导致企业年金运营黑箱作业，效率低下，违规投资、腐败受贿也就接踵而至。以上海为例，有全国最大的地方官办年金中心，隶属上海市劳动保障局，掌握着100多亿元的巨额资金。在2004年5月中央四部委联合发文明确中国未来年金管理市场化方向后，该局并未从市场退出，而是继续进行着违规投资的危险游戏。在上海社保基金案中，年金基金是通过委托贷款进入房地产和股市，并委托证券公司做国债回购、协议委托理财等方式被挪用的。整个过程中，上海市劳动保障局几乎没有向年金利益相关者披霹任何信息，参保人员的利益被完全漠视了。

（四）社保基金的投资回报率低

1996年4月12日国务院办公厅颁发的《关于一些地区挤占挪用社会保险基金等问题的通报》（国办发明电[1996]6号）明文规定，“社会保险基金结余主要用于购买国家债券,购买国家债券后仍有结余的应按规定存入银行账户，不得用于其他任何形式的投资。”在此之前，《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发[1995]6号）和财政部、劳动部《关于加强企业职工社会保险基金投资管理的暂行规定》（[1994]财社字第59号）也都曾发布过类似的规定。但是，十几年过去了，资金规模、市场环境等外部

条件均已发生了重大变化，这样的投资规定和回报率早已不适应社保制度的要求。按十几年前制定的这个投资规定，协议存款和购买国债这两个渠道的投资政策存在两个重大问题：一是收益率太低，仅有2-3%左右，严重地压抑了增值的本性；过低的收益率既不能抵消通货膨胀，远不能赶上近两位数的社会平均工资增长率。二是这两条投资渠道尽管收益率太低，但也是非常不畅的：以前购买国债更是需要各级领导层层出面“求人”才能买到，近年来已没有国债可买。

为此，地方政府便很容易形成投资冲动，“促使”一些地方政府突破对投资规定的限制，采取一定的出借和投资等违规行为。这甚至成为一个“潜规则”和公开的秘密，从2004年广州市“两会”期间人大代表质疑的8亿元社保资金“在外营运”，到上海社保案34.5亿元，再到广州市的10亿元社保基金被挪用，起因都与基金收益率太低有千丝万缕的瓜葛。

（五）基金监管机构、人员匮乏

目前，我省市一级社会保险基金行政监督机构单独设立的很少，一般都是与其他业务合属，由于受行政编制的限制，县一级就没有专门的基金行政监督机构。这样行政监督工作开展较难：一是社会保险基金行政监督、内部审计监督工作难以落到实处，大都流于形式。二是社会监督工作不能正常

开展。三是应该向社会披露的社会保险相关信息，没有及时披露，无法有效地接受社会监督。

（六）现行社会保险基金监督体制已难以适应工作需要目前我国实行的是劳动保障部门的行政监督、财政部门的基金管理运行监督、审计部门的审计监督、经办机构的内部控制和社会团体包括社会组织、舆论机构在内的社会监督。劳动保障行政部门的行政监督按照部颁《社会保险基金行政监督办法》规定，应对社会保险基金收入户、支出户、财政专户以及其他与社会保险基金有关的账户收支和结余情况进行监督，监督的对象包括社会保险费征缴机构、社会保险待遇支付机构、社会保障基金管理和运营机构。但在实际工作中，监督对象却大打折扣，只能够对劳动保障部门所属的社保基金经办机构进行内部监督，对内虽有《社会保险基金行政监督办法》做后盾，对外则无任何“办法”。按照现行的行政管理体制，对下级监督尚可，对平级监督尴尬。监内已不易，监外则更难，地方政府、财政、税务部门在社保基金管理上都有既得利益，如果支持配合还好，不支持、不配合则难以进行。审计监督应是对劳动、财政、税务等部门在社保基金征缴、管理、运行的全面监督，客观上讲，审计监督的作用比行政监督的作用更实在，由于人员少但实际上对财政的监督也是力不从心的，同样是吃财政饭的，怎么敢得罪财政。同时，社会监督中较有影响的舆论监督由于受

到有关部门的制约，也难以发挥应有的监督作用。

（七）社会保险经办机构内部业务和财务管理等基础工作还存在薄弱环节

一是社会保险各项业务的内部控制制度建设还不健全完备。社会保险基金的收支都是通过社保经办机构的各项具体业务来实现的，加强社保基金收支管理，必须从健全完善内部业务运行程序和财务管理制度入手。在这方面，虽然上级有要求、有部署，但仍有部分县区社保经办机构未能根据自身的工作特点，制定切合实际的内部控制管理制度。二是编制紧缺，人少事多，个别业务、财务人员的素质还有待提高。随着社会保险事业的发展，参保职工人数已成倍增加，由于受编制限制，有些社会保险经办机构人员十分缺乏。同时，少数工作人员已不能适应形势的需要，由于业务不熟，责任心不强，屡屡发生差错，影响了社保工作的健康发展。三是社会保险稽核未能形成常态化工作。

四、我市社会保险基本状况

目前，我市城镇职工社会保障体系框架基本形成；在农村社会养老保险制度正在积极探索。随着改革的不断深化，体制转轨和结构调整过程中的突出矛盾基本得到化解，社会保险覆盖范围不断扩大，基金支撑能力逐步增强，待遇水平有所提高，对保障人民群众的基本生活，对维护改革发展稳定的大局发挥了重要的作用。到2009年底，全市参加基本养

老保险的职工人数为34.92万人，离退休人数为14.93万人；参加基本医疗保险的人数为41.85万人(其中：退休人数为14.8万人)；参加失业保险的人数为24.53万人，参加工伤保险的人数为21.33万人，参加生育保险的人数为20.19万人。合计参保人数约143万人次。2009年，五项社会保险基金总收入30.51亿元，总支出28.1亿元，累计结余12.88亿元。离退休人员养老金逐年提高，从1994年月人均养老金174元，到2009年月人均养老金1169元,医疗保险参保人员个人付担比例从启动时的45%降到目前18%。

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