我国公共政策评估现状及对策分析

我国公共政策评估现状及对策分析

曾敏 21005010

（中南民族大学公共管理学院，武汉 430074）

摘要：公共政策评估是政策过程的一个重要环节，在公共政策系统中发挥着很重要的作用。只有通过政策评估,才能判断一项政策是否收到了预期效果,从而决定这项政策应该继续、调整还是终结,科学的政策评估可以实现政策的价值化和民主化。当前我国公共政策评估工作中仍存在着一些问题，因此需要积极研究对策，确保政策评估的有效性,政策评估主体必须提高对评估工作重要性认识,建立独立专业的评估组织,运用科学的评估方法,确立有效的评估标准,使评估制度化。 关键词：公共政策 评估 科学性

公共政策评估指的是依据一定的标准和程序,对公共政策的效益、效果和价值进行判断的一种行为。它是政策分析的重要方面,是一种具有特定标准、方法和程序的专门研究活动。[1]目的是为了对政策变化、政策改进和制定新政策提供依据。而目前我国在公共政策评估方面的研究刚刚起步,存在一些问题与困难,表现在评估体系不规范、不完善，而且受到较多人为因素的影响。

一、公共政策评估的意义

首先，公共政策评估是检验公共政策效益和效果的基本途径。任何一项公共政策的评估是检验公共政策执行及其结果的唯一标准，公共政策评估是建立在大量收集公共政策执行效果和效益信息的基础上，运用民主的科学方式来分析判断该项政策是否实现了预期的公共目标，在多大程度上实现了预期的公共政策目标，公共政策所产生了多大的效果和效益。而且效果和效应与行政机关的勤政作风以及行政工作人员的工作作风和奉献精神密切相关。

其次，公共政策评估是公共政策修订、调整、继续或终止以及制定新的公共政策的依据。公共政策在执行过程中，由于主客观条件的变化，往往需要公共政策也做出相应的改变，公共政策修订、调整、继续或终止，都依赖公共政策评估提供的信息。[2]一项新公共政策的制定往往是决策者依据以前公共政策的评估信息，依据自己和公共组织

的伦理取向。因此，必须根据公共政策实际执行状况的评估来决定该项政策的调整或废止。

再次，公共政策评估是改善执行、提高行政效率的重要保障，也是公正、合理、有效分配公共利益的基础。增加公共政策的执行力度，提高公共政策执行效率是有效实现公共目标的重要保证。[3]只有对公共政策执行过程进行有效的评估，及时发现公共政策执行中存在的问题，才能在有关部门的监督下，使公共政策执行部门对错误迅速加以纠正，保证政策的正确贯彻执行，推进公共政策执行效率的提高。而公共政策执行效率的提高，是公共政策目标有效实现的前提，也是有效分配社会公共利益的基础。而且，纠错是与对行政机关和行政人员的惩戒相联系的。

最后，要达到公共政策制定的科学化、民主化也离不开公共政策评估。公共政策制定的科学化要求相关的专家学者参与科学论证，分析政策的可行性以及有效性；公共政策制定的民主化则要求广大民众的广泛参与决策，让他们的利益和意志尽可能得到全面充分的表达。[4]公共政策评估是评估公共政策是否科学化和民主化的重要手段。尤其对民主而言，它是重要的伦理规范和伦理价值取向。

二、我国公共政策评估的方式

我国的公共政策根据层次分类，可以分为总政策、基本政策、一般政策、具体政策。我国的公共政策评估由于政策类型与政策主体的不同，评估方式也不同。通常需要进行评估的政策主要是由党政两大方面制定的各类政策，具体表现为以下几方面。

总政策和基本政策的评估是以非正式评估为主流的评估方式。我国从新中国成立以来，出台了大量的公共政策，其中党中央制定的总政策和基本政策基本上是由非正式评估方式决定政策的更替。这两种政策的评估实际上的负责机构为中共中央办公厅。所谓非正式评估是指对评估者、评估程序、评估形式、评估内容等不作严格规定，对评估结论也没有严格的要求，评估者根据自己所掌握的资料自由进行的评估。在总政策和基本政策的评估上，非正式评估是主流。我国总政策和基本政策的非正式评估主要有以下几种类型。1、由我国地方党和政府主要官员，根据对中央政策推行情况的了解和调查，向中央有关部门和国务院反映情况，或者通过中央召集的地方党政主要负责人会议向上反映情况。2、党中央和国务院的主要领导同志到地方调研，亲自体验政策的效果与影响，对政策做出评估。3、大众传播媒介的公开报道和内参反映政策效果。4、群众的来信来访反映政策效果或问题。直到今天，非正式评估手段仍是中共中央评估和了解政策

实施及效果的基本手段。

一般公共政策与具体政策的评估方式主要为内部评估。我国政府的政策，包括一般公共政策和具体政策，如科技、教育、产业政策，普遍实行内部评估方式。中央政府和地方政府一般都有专门的部门负责政策评估，如中央政府的法制局、地方政府的法规处，专门负责政府政策与部门政策的评估。同时政府各部门也都在每年年底对自己的政策进行评估。但地方党组织制定的政策很少评估。内部评估是由行政机关内部的工作人员进行的评估。

新兴的评估方式由独立的第三方进行的外部评估。这是指由政策制定者与执行者之外的人员进行的正式评估。外部评估在国外通常是由受行政机构委托的研究机构及专家进行的评估，由投资或立法机构、中介组织进行的评估。在我国外部评估主要是由学术机构、行业协会、中介组织等通过研究项目的形式进行，集中体现在工程项目领域。由于多种因素的制约，外部评估方式的应用及效果不太明显，在涉及国家政治经济发展的重要政策领域应用方面还存在相当的局限性，还没有上升为主流的评估模式，但随着政府决策科学化需要的增长，已呈逐渐升温的趋势。

三、我国公共政策评估存在的困难和问题

政策评估存在的问题体现在各种类型的政策评估中, 政策评估涉及政策问题的认定是否正确，政策目标是否恰当，政策方案是否可行，政策方案是否不折不扣地得到实施，政策执行资源是否充足，政策执行机构是否健全，政策效果是否明显，政策效益和效率是否满意，政策影响是否较好等方面。因而政策评估是一项复杂和艰巨的任务，受到内部和外部诸多因素的影响，面临诸多困难。

1、政策目标的不确定性。政策评估的一项重要工作是考察政策执行是否完成了预定的目标，而要做到这一点，政策本身就必须有明确的可测定的目标。但是，由于政策问题的复杂性以及政策制定者的一些主观因素, 政策目标常常难以明确。表现在: (1)许多政策目标不可能量化；(2)大多数政策都具有多重目标，有些目标之间还存在着矛盾；(3)在政策执行过程中，政策目标还可能发生变更而被修正；(4)有时，政策制定者和执行者还有意用模糊的不太确定的方式来表达和说明政策目标，以此增加某种应变的能力。所有这些情况，都给衡量和评价政策目标的完成程度，造成很大的困难。

2、政策影响的广泛性。一项政策实施后，其影响往往涉及社会生活的许多方面，往往既包括预期的影响，也包括非预期的影响；既包括政策系统内部的各种变化，也包

括政策系统外部环境的变化；既有积极的影响，也有消极的影响；既包括短期影响，也包括长期影响。另外，在导致这些影响的所有因素中，有些因素难以测定, 甚至根本无法测定；此外，各种影响因素也往往难以用同一个计量标准来衡量，这就给政策评估带来了很大障碍。

3、政策资源的混合和政策行为的重叠。公共政策不是孤立、单独存在的，往往会有许多政策同时被执行，也同时发挥作用。[5]这样一来，无疑就导致了公共政策资源的混合和政策行为的重叠。在评估实践中很难分清某项政策的实际效果和影响力，从而增加了公共政策评估的难度。

4、有关人员的抵制。政策评估虽然是对政策的价值判断，但由于任何政策都是由人来制定并执行的，所以政策评估也是对有关人员行为的一种价值判断。[6]实际上任何类型的政策评估，都包括了对政策制定过程和执行过程的优劣功过的评判。政策评估本身就具有一种批判性，因为政策评估的目的就是要从政策实践活动中发现问题，找出差距，提高政策活动的水平。因此与政策有关的人员往往对政策评估产生一种抵触心理，只提供对他们有利的信息，因而更增加了评估的难度。

5、评估资料和经费欠缺。资料和信息是进行政策评估的基础。如果没有足够的与政策相关的统计资料和其他多方面的政策信息，政策评估就很难进行。我国目前对公共政策的信息管理还不够重视，政策信息管理体制和机制还不够健全，对政策信息管理不够规范，资料不完整，统计数据不准确，使得公共政策评估者难以用精确的信息分析政策的运行过程及其结果。另外，公共政策评估需要投入相当的经费、设备、时间与人力，但目前我国要从公共政策的决策机关或执行机关获得评估经费是相当困难的，因此评估活动也就难以开展了。

6、政策行动和环境改变的因果关系不易确定。我们在评估一项政策时，总希望能在政策行动与实际社会情况的改变间建立一种因果关系, 即实际社会情况的改变会受到政策行动的影响。但是实际社会情况的改变往往同时受到政策以外的其他因素的影响，政策往往缺乏相对的独立性，这一点在我国表现得尤为明显。

7、政策评估的方法不够科学。目前常用的评估方法主要有前后对比法、对象评定法、专家判断法和自我评定法。前后对比法为评估活动提供了基本的理论框架，对象评定法扩大了政策评估的范围，专家判断法提高了评估活动的客观性，自我评定法使得政策评估活动经常化。[7]然而，各种评估方法也各有不足。在我国，有些地区统计数字的真实性值得怀疑，有些领导干部热衷于搞形式主义，把评估作为炫耀工作绩效的手段，

无论政策的实际效果如何，评估的结果总是“成果辉煌，政绩卓著”。对象评定法由于参与评估的政策对象可能不完全了解政策对自己的影响，而从当下获得的积极利益或自我利益是否受损来判断政策的好坏，使政策评估与客观实际之间产生一定的分离。专家判断法的实施在很大程度上依赖于专家的专业素质和职业道德，中国社会的人文环境和人际关系的特点对专家判断法的客观性、准确性造成一定的负面影响。自我评定法的不足之处显而易见，政策执行人员参与政策过程，政策效果的好坏直接影响其声誉和工作，因而不免会出现文过饰非、掩弊扬利的情况。

8、缺乏判断评估价值和优缺点的标准。政策有好坏之别，同样政策的评估也有优劣之分，本质上就是对政策评估所做出的价值判断。价值判断的理论基础中所包含的公平、正义、平等、效率、效益等复杂关系交叉在一起，很难有一个明晰的标准。政策评估的优劣得失仅仅停留于一般的理论分析，较少有深入的理论建构和量化的数学模型，实践中政策评估还主要表现为经验总结、工作汇报、座谈研讨等形式，与真正的科学意义上的政策评估还有相当的距离。

除了上述政策评估的困难以外，我国公共政策评估目前还存在许多问题，致使公共政策评估的作用远未发挥出来。具体来讲，公共政策评估中存在的问题突出表现在以下几个方面:

1、缺乏对政策评估的科学认知和认真态度。由于目前我国还没有形成科学的政策评估机制，而且人们在思想上对政策评估的意义认识不足等原因，使得评估工作主观随意性的因素较大，决策主体往往视政策评估为可有可无的工作，能不评估的尽量不评估，对迫于需要进行评估的，又往往缺乏科学的态度和方法，甚至经常夹杂着种种不良的动机，有意识地夸大或缩小、掩盖或曲解评估中的某些事实，以求实现某种利益性的目的。这样不仅不利于认识政策的优劣和成效，补充、修正和完善后续政策，而且还会造成政策资源的大量浪费。

2、缺乏对政策评估的系统理论指导。公共政策评估产生于20 世纪50 年代，在世界范围内的研究还不十分普遍，而在我国，更是从 20 世纪80 年代才起步。因此还远远没有建立起系统的、完备的、适宜的理论指导，导致了现阶段我国为数不多的政策评估在实践中具有很大的盲目性：不清楚评估的最终目的、不明确评估的现实标准、不确定评估的具体内容、不肯定评估结论的实际作用。因而对公共政策的优劣得失仅仅停留于一般的理论分析，评估形式也与真正科学意义上的政策评估有相当距离。

3、缺乏独立的政策评估组织。政策评估组织一般包括官方政策评估组织和非官方政策评估组织。我国从中央到地方各级政府内部均设有相关的政策评估组织，但在实际运行中，这些机构往往摆脱不了对政府的依赖，处于附属地位。尤其在地方上，公共政策仍然是由领导者凭个人价值偏好在一组可供选择的方案中择一而为之，然后由咨询机构、专家学者从理论上进行可行性论证，而不管政策实际执行结果如何。非官方政策评估组织主要是民间政策研究组织和社会中介评估组织，在我国仍然相当缺乏。

4、评估过程中不同参与主体的信息不对称。公共政策评估中双方掌握的信息如果是不对称的，缺乏信息的一方会处于弱势地位，不利于该方的利益表达，这会使政策更偏向于掌握更多信息的一方。有些政府部门在公共政策评估的过程中，会基于本位的利益而提供虚假信息或者有意歪曲实际效果以及提供一些误导的信息，不利于做出科学、客观的判断。

四、推进我国政策评估的对策

1、政策评估者应提高对政策评估工作的重要性认识

首先，政府部门要充分认识到政策评估的意义。这需要加强政策科学的研究和传播，使人们认识到政策评估对于政策过程而言不是无关痛痒、可有可无的环节，而是必不可少的一环。它不仅有助于政府部门认识政策的特点、优劣和成效，监督政策的执行过程，补充和完善政策，而且有助于开发政策资源，增强政策效益，从而在思想上予以重视并采取相应的行动。

其次，必须端正政策评估的指导思想，改变视评估为“评优”、“歌功颂德”的错误观念，正视评估的“批判性”功能，本着发现问题、解决问题、提高决策质量的评估态度，坚持全面客观、公正公平的态度去开展评估工作，以求最大限度的发挥评估的建设性功能，为实现决策的科学化和民主化服务。

再次,要认识到评估工作的改进与发展是一个循序渐进的探索过程，推进我国政策评估事业的发展既不能裹足不前也不能鲁莽激进。

2、明确政策目标、精选政策对象

政策分析者在评估一项政策的成败之前必先诊断有无任何社会问题的存在以及界定各项目标，用以指出如何进行或采取何种行动来改善存在的问题。评估者在评估政策之前必须了解此项政策制定的初衷是为了解决什么问题，它的预期目标又是什么，否则

政策评估将失去“参照物”，评估者将无所适从，评估的结论更谈不上有效性。因此，任何一项政策都要尽可能的明确目标。

另一方面,还应精选评估对象。理论上说任何一项政策都应得到评估，现实中由于人力、物力、财力的有限性，以及政策本身的因素，不是每一项政策都可以得到评估。因此,评估者必须审慎、精选评估对象。

3、建立独立专业的政策评估组织

缺乏专业独立的政策评估组织和政策评估人员是我国公共政策评估实践停滞不前、有名无实的一个主要原因。针对我国政策评估组织的现状，可以考虑从以下三个方面进行建设：

一是规范、健全官方的政策评估组织。目前我国党政部门已存在不少的政策研究组织，必须强化这些机构独立履行职责，使其各司其职、各负其责。

二是大力发展民间的政策评估组织，并使之逐渐成为政策评估的重点。民间的政策评估组织具有专门知识和社会关系广泛两大优势，更容易进行社会沟通，了解民意，因而可以获得官方评估组织无法获得的信息。民间评估人员地位中立，更能够保持公正、客观态度。除了专门性的政策研究机构，报刊、杂志和电视等新闻传媒也应该非常积极地参与公共问题的发掘与公共政策的评估。特别要注意赋予民间评估机构超然、独立的地位，保证其工作免受政府干扰。

三是专业评估人员队伍建设。必须加强对政府人员和评估人员的教育、培训，使其掌握政策评估的科学理论和相关技术方法，尽快从外行转到内行；必须采取有效措施，鼓励和吸引政策分析专业人士到政策评估组织任职工作；加强官方政策评估人员与非官方政策评估人员交流和合作，最大限度地实现信息共享，把理论评估与决策现实有机统一起来。

4、制定科学合理的评估标准

没有标准将无法对一项政策进行正确客观的评估。而且这些标准是所要分析问题的核心所在。在进行政策评估的实践过程中，由于政策涉及面广，参与人数众多，政策过程中的变量因素很多，因此难以设定一个统一的、能被绝大多数学者共同认可的标准，在梳理了中外学者的不同理论后，本人认为，一般而言,政策评估有如下标准——3E(效益、效率、公平)和3P(公众参与、可预测性、正当的诉讼程序) 标准。 5、选取合适有效的评估方法

在确定了评估标准之后，选取合适的评估方法就成为核心问题。常用的有对比分析法、成本效益分析法、统计抽样分析法、定性分析方法，有同行评估、问卷调查、当面访谈、电话采访及案例研究等。值得注意的是，由于各种分析方法都有一定的缺点，适用场合各不相同，故而使用单一方法评估可能会产生非常严重的误导；过分倚重于量化评估方法，忽视必要的定性分析也是不可取的。各种不同方法之间存在互补性，在实践中需要根据具体情况选择一种主要的分析方法，同时结合其它方法分析的结果综合地做出评估结论。

6、政策评估制度化

制度意味着减少弹性，增加规范，这是使政策评估工作真正成为政策过程一部分的必要保障。政策评估的制度化主要包含三个方面内容：

首先，实现政策评估的程序化。把评估列入政策过程之中，通过制度规定除象征性或符号性的公共政策外，每项政策最终都要进行程度不一的评估。

其次，建立政策评估基金，解决评估经费来源问题。政策评估是一项庞大而复杂的系统工程，需要异乎寻常的财政支持，以便组织各方面专门人才，收集大量信息，开展评估工作。

最后，重视评估信息的反馈和评估结论的消化、吸收。政策评估的结论必须与相关人员的奖惩直接联系起来，真正实现政策过程中的责、权、利相统一。

7、建立健全政策评估信息系统

政策评估信息系统需要注意评估信息收集的及时性、准确性、全面性，建立覆盖全社会的、快速的信息反馈网络。政府部门除了法律规定应予保密的信息之外，其它一切有关公共政策制度背景、执行情况、评估结论等信息均应该通过网络及时向社会传播，最大程度地避免信息截留失真。建立信息网络系统可以最大限度地实现决策中心、评估组织和社会公众之间的有效沟通，加快决策的科学化与民主化。

综上所述，公共政策评估是一项涉及面广、操作复杂的系统工程，在我国尚处于起步阶段，需要加以建设、规范、完善和发展的地方还很多。我们既要看到政策评估在整个政策过程中的重要意义，也要认清其所面临的困难和今后的发展方向。因此我国的公共政策评估发展任重而道远，需要社会有关部门和人士广泛支持，在实践中不断探索、不断改进、不懈努力，确保政策评估的科学性和有效性。

参考文献

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