农业财政专项资金设立 - 分配和管理的约束规范 - 基于浙江政府农业投入机制调查的对策研

农业财政专项资金设立、分配和

管理的约束规范

———基于浙江政府农业投入机制调查的对策研究

王奎泉

提要“:九五”以来,政府农业投入资金总量不断增加,对总量达25亿之巨的浙江农业财政资金,究竟应设立哪些专项、这些专项应如何分配、使用与管理,才能既有利于提高财政资金的使用效率,又有利于农业增效与农民增收。基于以上考虑,本文提出了农业财政专项资金设立、分配和管理的约束规范。

关键词:　农业财政专项　　设立　分配　使用与管理　　约束规范作者王奎泉,男,1964年生,浙江财经学院科研处副处长、副教授。

(杭州　310012)

地区得到了优先发展,2001年广东GDP超过1万亿人

一、农业财政专项资金设立的约束规范

(一)农业专项设立的理论依据———公共财政框架

民币的事实表明,我国沿海地区的发展速度令人瞩目;但广东GDP是西藏的72倍的事实也表明,我国东西部发展的差距正在拉大,为此中央在世纪之交提出了西部开发战略。这种区域经济均衡发展有利于经济增长的科学论断,对一个地区同样适用。

3、农产品消费的收入弹性理论。农产品消费的收

下的政府农业投资理论

1、公共财政理论。在我国农业政府干预的政策领

域,仍然存在着一个以公共财政理论来规范政府干预农业行为的问题。农业基础设施投资的私人无力和私人不愿,农业科研及其成果的推广的外部效应,农产品市场信息的不充分,农产品价格的“蛛网市场”特征等,都表明市场机制在这些领域有缺陷,它为政府介入提供了空间,政府必须也只能在这些领域对农业实施必要的干预。

2、区域经济均衡发展理论。20世纪八十年代,中

入弹性,指人们收入水平变化对农产品消费量变化的影响。在人均GDP达到一定水平以后,人们对农产品消费的价格弹性几乎为零。因此,要实现农业增效与农民增收,必须着力于扩大初级农产品的转化和加工。不论是以发展畜牧业和水产养殖业为主的农产品的转化,还是以发展初级农产品加工为主的农产品的转化,都离不开农业龙头企业,财政对农业龙头企业的扶持,在理论上是对农产品消费的收入弹性低的一种矫正,在实践上则是直接促进了农业增效与农民增收。

央政府给予沿海部分省(市)以体制先发优势,使这些

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农业财政专项资金设立、分配和管理的约束规范

4、有条件转移支付的一般规律。转移支付可分为

施高于国际标准、唯一指南和建议的措施。因此,农业协议关于动植物检疫的规定,往往成为农产品自由贸易的技术壁垒。

有条件的与无条件的。实施无条件转移支付的“条件”大致相同,不外乎解决纵向(或横向)公平、公共服务均等化、地方公共产品效益外溢等问题;实施有条件转移支付的“条件”却极具不确定性,但有一条可以明确,那就是有条件转移支付的“条件”一旦消失,这种转移支付也同时应取消。农业专项是一种较为典型的有条件转移支付,因此它应“有始有终”。

(二)农业专项设立的国际规范———世贸组织的农

二、农业财政专项资金分配的约束规范

(一)农业专项“分配”方式的约束规范

1、制定农业专项的总体规划。以公共财政理论、

世贸组织农业框架、政府农业发展战略为依据制定的农业专项规划,应解决以下三个方面的问题:①明确重点,农口各部门资金预算的编制必须围绕政府的投入重点来进行。②整合力量,体制上政府职能的交叉,造成了各职能部门对农业多头投入的局面,除了农林水气和海洋渔业等农口部门外,计委、经贸委、科委、国土资源、财政及农业综合开发办等部门都从各自不同的角度,从事着对农业的投入;这当然体现了政府对农业的重视,但同时也产生了政府对农业投资的财力分散、资金重复、诱导项目单位多头争取资金等问题。为了提高财政资金的使用效率,对农业专项支出的力量整合就成为关键。为此,建议政府成立由本级各有关部门参加的类似于“农业支持决策委员会”或“农业支持决策联席会议”这样的议事机构或制度,由政府负责农业的领导挂帅,对农业专项的使用按项目进行力量整合与集中决策。③分清层次。农业公共产品的层次性决定了提供主体的分级性,省域范围内的如标准海塘建设、大江大湖的治理和大中型水利枢纽等,省政府应加大投入力度;县(市)域范围内的如小农水、小水电

等,应以县(市)政府提供为主;由于部分县(市)域农业公共产品具有一定的外溢效应,省财政可以适当给予补助。

2、完善“项目管理”制度。农业专项的项目管理,

业框架

农业协议为世贸组织成员国建立了一个公平的以市场为导向的农产品贸易体制,是农产品国际贸易的纪律与规则。它规范了各成员方的政府与市场两种农业资源配置机制的配置份额问题。我们在讨论农业专项设立的客观依据时,必须接受这一国际规范的约束。

1、以“比较优势”为基础,培植“竞争优势”。比较

优势指不同国家生产不同产品存在着劳动生产率的差异,为了获得比较利益,各国应专门生产并出口其劳动成本较低的产品,进口其劳动成本较高的产品。竞争优势指产品质量价格及营销绩效等综合体现的市场竞争力,有市场竞争力的产品,即被认为有竞争优势。竞争优势一定程度上以比较优势为基础,因为价格的竞争是市场竞争的基本形态,而价格竞争本质上是成本竞争;比较优势是潜在的,要使它转化为现实的竞争优势,除成本因素外,还有产品的科技含量、质量、汇率变动、关税、补贴、贸易配额等诸多非价格竞争因素。政府应在以下方面加大财政支持力度:①品种改良;②发展有机、绿色至少是无公害食品;③农产品商标保护与优质农产品品牌的培育;④农产品贮运、保鲜等基础设施建设等。

2“、绿箱政策”的充分运用。2002年5月美国总统

布什签署了《2002年农业安全与农业投资法》。该法案在未来6年的补贴总额高达800亿美元。美国的农业法每隔几年就会进行修改,内容包括农作物补贴、消除饥饿、土地管理、农村发展及农产品出口,每年的总额达到几百亿美元。根据WTO农业协议规定的“绿箱政策”和“黄箱政策”以及我国“综合支持量”不超过农业产值8.5%的承诺,我国政府在农业科研、农民培训、农业社会化服务、农业生产条件的改善,生态环境建设、农业结构调整等方面的投入力度还需加大。

3、动植物卫生检疫规定的沉着应对。尽管农业协

指专项资金的投入与管理要以项目为载体,实现资金管理和项目管理的有机结合,在确保资金专款专用的基础上,提高资金的使用效益。规范的农业财政专项资金的项目管理大体应包括项目申报、专家评审、组织实施和绩效评价四个方面的管理内容。项目申报是项目管理前期工作,上级财政部门或主管部门应按照申报工作透明、公平与规范的要求,编制并颁布“项目指南”,将农业专项资金的用途、补助标准、项目申报条件及其他要求都在项目指南中予以公告。项目单位在申报时,不论是社会效益、生态效益还是经济效益项目,都要进行可行性研究,编制统一的专项资金申报标准文本,或提交项目可行性研究报告。项目单位所在地的财政部门或主管部门(简称申报部门)按分级负责原

议要求各成员国设立的检疫措施应是无歧视的,所采用的检验措施和依据应以国际标准、准则和建议为基础;但协议同样允许在以科学为依据的基础上,各国实

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浙江学刊　2003年第6期

则,应对上报项目的经济可行性、文件合规性和项目的真实性负责,杜绝资金争取和使用的随意性。专家评审是项目管理的中心环节,按照主管部门管项目、财政部门管资金的原则,各级财政和主管部门对上报的项目文件和农业专项资金标准文本应组织有关专家或委托评审机构进行评审,财政部门或主管部门依据评审报告进行决策。组织实施是项目管理的关键。在项目的组织实施过程中,应推行项目法人负责制、项目工程招投标制度和大宗材料政府采购制度等符合市场规律的规范的管理制度与运作方式。绩效评价是项目管理不可或缺的后续工作。

3、对欠发达地区实施有条件转移支付。中央和省

以奖代补投入方式,它是以业主为依托,以农业项目的实绩为考核对象来组织实施的。业主只有真正在农业项目上拿出“看得见摸得着”的实绩后,才能拿到财政的奖励;它不仅对业主提高实绩有一定的促进作用,而且也提高了财政资金的使用效益。但这种操作上简便易行的方法一般只适用于几万元或几十万元的小额补助项目。从我们对萧山区、绍兴市和绍兴县等地的调研情况看,村庄整理、农产品品牌的创建、农产品展销、以带动基地农户确已产生实绩为前提的农业龙头企业的技改项目等等均可实施该方式。

补助方式也是财政支出的主要方式之一。它适用于具有效益“外溢”效应的地方性农业项目。补助方式的局限性在于受被补助项目不确定性因素的影响,而使以该方式补助的财政专项资金的使用效益也具不确定性。

财政贴息的特点是既弥补了农业财政资金的不足,又发挥了农业信贷资金的优势。它主要适用于扶持投入金额大、经济效益比较明显的农业龙头企业与设施农业等农业项目。

实施配套投入方式的初衷,是为了改变由于农业比较收益率低,一些地方政府、农村集体和农民不愿增加农业投入的农业社会投入不足的现状而设立。如国家立项的农业综合开发项目资金,它要求地方财政原则上按与中央财政资金1:1的比例配套投入,农村集体和群众自筹资金(包括实物、现金)应达到中央财政资金的50%以上。配套投入方式对调动地方政府增加农业投入的积极性,在中央政府与地方政府之间变异向思维为同向思维;尤其是综合经济实力较强的县

(市),可以调动更多资金投资于农业等方面有一定的

级政府设立的农业专项,运用项目管理办法进行项目申报和资金分配,它实现了资金使用的“效率”,但有失“公平”。欠发达地区大多都是农业县,它们资金总量小,抵御自然灾害能力差;欠帐多,基础设施相对落后;自然环境差,对人口的承载能力弱。尤其是加入世贸组织后,它们在国际化的大潮中往往处于劣势。因此,不论是从协调“效率”与“公平”的角度出发,还是从对区域经济均衡发展有利于经济增长规律的正确认识角度出发,或是从弥补项目管理办法存在的体制缺陷的角度出发,对欠发达地区还应加大有条件的转移支付力度。

(二)农业专项“投入”方式的约束规范

农业专项按照项目管理的要求确定了支出项目以后,资金如何投入到这些项目中去呢?直接投资、补助、以奖代补、配套投入、贴息等诸多的投入方式究竟应当选择哪一种更科学合理?这不仅仅涉及财政政策工具如何运用的问题,也不仅仅涉及财政资金使用效益的提高问题,而且还涉及农业投入机制的优化问题。农业部门投资回报率偏低,导致社会对农业投入不足的客观现实,要求政府建立科学的农业投入机制来吸引包括银行信贷、工商业资本及农民个人积累等资金在内的社会资金投资于农业,增加对农业的投入。

财政直接投资是财政支出的主要形式。农业公共产品的投资量大、投资期长,投资的成本与效益的关系不十分明显,投资后所产生的效益不易分割等导致市场失灵的特点,决定了它必须由政府直接投资。事实上,大多数国家也都是由政府财政来负担这些项目的费用。如美国的大型灌溉设施都是由联邦和州政府投资的,中小型灌溉设施虽由农场主个人或联合投资,但农业部门也会给予一定的补助。我省各级政府在浙东标准海塘、钱塘江干提加固、治太工程、城防工程、渔港建设等等方面,也基本采用直接投资方式。

积极意义。但对欠发达地区要求层层配套,客观有加重农业县(市)财政负担。

(三)农业财政专项资金“拨付”方式的约束规范1、传统农业专项拨付方式的缺陷。农业专项资金

在分配规范、投入方式科学的前提下,还有一个资金如何拨付的问题。传统拨付方式的弊端主要体现在:①资金拨付环节过多,拉长了财政资金的“在途时间”,降低了拨付效率。②部门和单位多头开户,在理论上就有了专项资金被挤占、截留、挪用的可能。③由于上下级政府“支出偏好”排序不一致和县(市)财政困难的现实交织在一起,拨付环节过多使专项资金被挪用就成为“现实”。上级政府设立农业专项资金的目的,是为了改善农业领域公共产品的供给,而按下级政府的支出排序则通常是工资性支出、行政管理费支出及地方政府认可的经济建设项目支出等等;一旦县(市)财政

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农业财政专项资金设立、分配和管理的约束规范

“保吃饭”的预算管理目标受阻,资金被挪用问题的产生将不可避免。

2、规范的农业专项资金拨付方式———国库集中支

争中能够发挥比较优势。因此,农业专项的绩效考核指标应当定位在如何使我国农产品的比较优势变成为竞争优势上。

上述关于农业专项绩效评价指标的表述是粗线条的,在具体考虑过程中,还应当区分公益性项目与非公益性项目进行分门别类,有针对性地进行;考核指标体系也应当尽可能的使用量化指标。

(二)农业财政专项资金的监督管理

付制度。国库集中支付制度是市场体制国家加强财政支出管理的通行做法,是解决财政资金分散支付所存在弊端的国际通用方式,国际上通称国库单一帐户或国库集中支付制度。农业专项资金的拨付应与其他预算资金的拨付方式改革同步。首先,设立国库单一账户;其次,农业财政专项资金实施集中支付,即将专项资金从国库或国库在商业银行开设的专户直接拨付到项目单位或商品与劳务的供应商手中,在减少了资金拨付环节的同时,也堵住了专项资金被挤占、截留或挪用的口子。

农业专项的绩效评价是以专项资金及时,足额地支持了农业发展为前提的。事实上,这种假设要完全实现是有一定难度的,这就使对农业专项资金监督成为必要。农业专项的监督分为资金监督与项目监督两个层面:资金监督有审计监督、财政监督等等。审计监督由专门机构组织实施。财政监督属财政部门的内部监督,它由二个层面的监督组成,首先是农业专项的管理办法,它属于制度监督的内容;其次是财政系统内设的监督机构的监督,包括财政部门监督局的监督和财政专员办的监督。项目监督主要由主管部门负责,主管部门在项目完成后应当进行验收,有的项目在正式验收前还要经过严格的审计,在确保项目资金专款专用的前提下,实现项目的预期效益。项目监督方式的发展趋势是委托社会中介机构来组织实施,以充分发挥中介机构的公正、中立及专业化的功能,同时,也可使主管部门和财政部门从具体事务中解脱出来,集中精力抓大事。当然,项目监督也是社会公众的权利,为了发挥社会公众对项目的监督作用可实施项目公示制,即农业项目立项后在大众媒体上进行公布,包括该项目立项资助的资金总量,资金拨给了谁,项目由谁来完成等等内容。项目公示后,既可以接受新闻媒体的监督,又可以直接接受群众监督。

(三)农业财政专项资金奖惩机制的建立

三、农业财政专项资金监督管理的约束规范

(一)农业财政专项资金的绩效评价

农业专项为实现政府农业发展目标而设立,在目标明确的前提下,所采取手段的效果如何,对农业专项进行绩效评价成为必要。

农业专项绩效评价的指标,因政府农业发展目标的不同而有所区别。中国是个人口数量巨大的国家,人均耕地仅为0.1公顷,1995年我国粮食进口达到创纪录的2081万吨,由此再次引发了以美国华盛顿世界观察所的莱斯特?布朗先生为代表的关于“21世纪谁来养活中国”的担忧。在这种经济大环境下,政府农业发展的目标是保证粮食供给,农业专项绩效评价指标也是单一的———粮食产量的增长状况。1995年后由于政府采取了一系列包括延长并长期稳定农民承包经营的土地、提高粮食收购价格等在内的促进农业尤其是粮食生产的措施,我国粮食已连续5年获得了好收成,使粮食的生产能力稳定地达到5亿吨的水平,单从数量上看,粮食自给有余。在这一经济大背景下,政府农业发展的目标就由“农业增产”转向了“农业增效与农民增收”上,农业专项的绩效评价指标也相应的向农业增效与农民增收转移。2001年11月,我国正式加入世贸组织,按照该组织农业协议的要求,农产品市场应对外开放,农产品的国际化要求我国农产品在参与国际竞

对农业专项进行绩效评价与实施监督的目的,当然是为了提高农业财政专项资金的使用效益。但通过绩效评价与监督后的另一个必然结果是奖惩,从某种意义上说,奖惩制度的建立是绩效评价与监督机制得以正常运作的体制保证。

责任编辑:毛　伟

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