新中国60年城镇住房保障发展的历程及启示

新中国60年城镇住房保障发展的历程及启示

摘 要：新中国成立以来，我国城镇住房保障制度的发展历程是曲折的，以改革作为转折点，大体可分为传统住房保障阶段和住房保障的改革与发展阶段。中间经历了低租金、实物配给式、具有福利性质的住房分配制度，到20世纪70年代末改革后的补贴出售、优惠出售、提租补贴、公积金制度与经济适用房、廉租房建设等的演变过程。回顾60年来我国城镇住房保障的发展历程，总结其中的经验教训，对于我们更好地解决住房问题有着重大意义。 关键词：住房保障；中低收入家庭；廉租房；经济适用房 中图分类号:d669.3文献标志码:a文章编号：1002-7408（2012）02-0029-04

作者简介：汪洁（1979-），女，河南信阳人，海南师范大学经济与管理学院副教授，研究方向：公共管理。 一、引言

住房保障是由政府和社会负担起给所有社会成员提供最基本居住条件的责任而举办的社会保障项目，是由政府作为责任主体，以解决国民住房困难和改善住房条件为目的，具有经济福利性的国民居住保障系统。[1]新中国成立后，保障公民享有一定的住房条件就成了政府的主要职责之一。计划经济时期，我国在城镇住房领域主要实行的是福利制度，由国家（单位）保障职工享有基本的居住条件。随着我国经济体制改革的推进和住房政策改革的不断深入，

中低收入家庭的住房问题日益凸显。为解决中低收入家庭的住房困难，我国政府从上世纪90年代起逐步建立起以经济适用房、廉租房、住房公积金等制度为主要内容的住房保障体系。总体来看，新中国成立后至今，我国城镇住房保障的发展大体经历了两个大的阶段：传统住房保障阶段和住房保障的改革与发展阶段。这一曲折的历程对今后我国城镇住房保障工作具有重要的启示。 二、我国城镇住房保障的发展历程

（一）传统住房保障阶段（1949～1978年）

1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》，根据《共同纲领》，国家对属于地主、官僚资本家、反革命、战犯、汉奸及国民党政府的房产分别执行了接管、没收、征收、征用的政策，这些房产形成了建国后我国最初的公有住房。1956年1月，中共中央批转中央书记处第二办公室《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》，对城市私人房屋通过采用国家经租、公私合营等方式，对城市房屋占有者用类似赎买的办法，即在一定时期内给以固定的租金，来逐步地改变它们的所有制。政府对私有房产进行的社会主义改造，构成了新中国最初公有住房的另一来源。 从1950年至1957年这一时期，政府在大量投资工业、能源、交通重点建设的同时，还投入了较多资金用于住房建设。投资占基本建设投资的比重平均每年达9.83%，有时达12.5%。[2]

1959～1961年“三年困难时期”，由于指导思想的失误，片面强调生产，忽视了居民生活，住房投资的数量大大减少，占基本建设投资的比重迅速降低。

1962年5月，中央讨论通过了中央财经领导小组提出的《关于讨论一九六二年调整计划的报告》，主要内容是：大力精简职工，减少城市人口；压缩基本建设规模，停建缓建大批基本建设项目；缩短工业战线，实行必要的关、停、并、转。到1963年上半年国民经济形势开始全面好转。这一时期，政府出台了一系列对私房改造的政策性文件，如《关于加速城市私人出租房屋社会主义改造工作的联合通知》（1961）、《关于对华侨出租房屋进行社会主义改造问题的报告》（1963）、《关于私有出租房屋社会主义改造问题的报告》（1964）、《关于对港澳同胞出租房屋进行社会主义改造问题的报告》（1964）及《关于私房改造中处理典当房屋问题的意见》（1965）等。由于国家对国民经济结构调整，基本建设投资中的比重略有上升，但住房投资的绝对量大大减少，低于“一五”时期的水平。 十年“文革”期间，由于片面强调“先治坡、后治窝”，住房投资占基本建设投资的比重进一步下降，大部分年份在5%以下，1970年只占到2.6%，是历史上的最低点。受极“左”思潮的影响，城市房地产管理也处于极度混乱之中，许多城市私房被非法接管、没收，公房被强占、破坏。在相当长的一段时间里，房地产立法陷于停顿状态，不仅没有建立新的房地产管理制度，原有的管理制度也遭到

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