浅论我国非政府组织和政府之间的关系

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浅论我国非政府组织和政府之间的关系

作者：郑国珍

来源：《新农村》2010年第10期

摘要：非政府组织在我国经济和社会发展中发挥了积极的作用，从长远来看，政府和非政府组织之间要建立良性互动的和谐关系。即社会治理中的合作伙伴关系；危机管理中的互补关系；法律框架内政府对非政府组织的指导关系；以及民主政治建设中的相互监督关系。非政府组织和政府之间的合作关系是构建和谐社会的重要内容。 关键词：非政府组织政府合作社会治理

在我国经济和社会发展中，非政府组织的地位和作用越来越重要，大力培育和发展非政府组织，已成为社会共识。民主政治建设要求政府职转变，即从全能政府向有限政府、责任政府过渡。政府要从那些越位的地方退出，不再管那些“既管不好、又管不了”的事情。非政府组织有责任，也有能力做好这方面的工作。当前，构建社会主义和谐社会是党和国家的重要战略方针和社会目标。在实现这个目标的过程中，非政府组织和政府之间的关系要有一个明确的定位，这就是建立一种良性互动合作互信的关系，具体内容就是合作伙伴关系，互补关系，政府指导关系和相关互监督关系。

一、政府社会管理中与非政府组织的关系定位

从某种程度上说，社会的繁荣发展取决于非政府组织存在的多少。在这样的背景下，社会治理必然是多元的。即依靠政府这一种主体和力量是不够的，非政府组织在现代社会中理应是当然的社会治理主体。社会治理主体的多元化，决定了各主体之间必须是相互合作的关系。但应明确指出，各主体之间的关系并不是平行的，以现有的社会组织结构来看，以中国共产党为核心的各种党团组织和政府组织一直主导着中国社会的发展，这一点决定了非政府组织与政府合作的丰富内涵。

1.合作伙伴关系。作为社会治理的主体，非政府组织与政府应当建立起一种密切合作的伙伴关系。非政府组织与政府通过彼此密切的沟通与配合，达到彼此的共同目标，并培养出伙伴之间深层的信任感，才能得以维系长久的伙伴关系。实际上，政府与非政府组织二者之间的高度合作和相互支持是最主要的方面。在关注非政府组织的生存状态时，必须考虑它们与政府的合作关系，而不是理想化地将他们置于“独立”地位。一般而言，建立亲密的伙伴关系应沿着三个基本面发展：一是建立互信。互信的确立是成功伙伴关系的核心；二是共享信息。信息的共享是伙伴关系的基础。现代社会中信息往往是决定性的因素，单一的政府系统不可能捕捉到所有的信息，并且政府的行为包括收集信息本身就具有滞后性。而非政府组织根植于公民社会，发挥他们的能动作用，通过建立政府与非政府组织的信息共享系统，能够更好地发挥社会治理，提供公共产品的职能；三是建立有效的沟通渠道。有效的沟通渠道是维系伙伴关系的必要

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条件。政府与非政府组织形成良好的沟通渠道，建立覆盖全社会的各类御防系统，诸如救助系统，反馈系统等，更好地维护社会的稳定与发展。

2.互补关系。非政府组织的特点非常明显，一是擅长公共事务，并在某一领域有相当的专业训练和管理能力；二是在为社会服务中建立了自己的公信力，有良好的社会协调能力和沟通能力，办事比较节俭；三是在基层的活动时间较长，了解基层的真实情况，对民众有感情；四是有志愿精神，有理想情怀。志愿精神和使命感是非政府组织的精神内核，这决定了它必须想方设法为公众服务，否则，它就失去了存在的意义。

在许多重大事件中，比如危机管理方面，政府的优势是统一指挥，统一调度，但限于机构设置与运行特点，政府很难做到细致入微，面面具到。非政府组织具有独具特色的专业性，灵活性和深入社会深层的能力，因此可以与政府形成优势互补，产生出更有效的公共服务。再如面对国外政府或组织对中国某些类别商品反倾销调查与裁判，国内非政府组织出面组织相关企业进行材料的收集与整理进行反倾销抗辩，已经取得了许多成功的经验。这里非政府组织的作用是显而易见的，甚至是不可替代的。这就避免了那种面对反倾销调查与裁判时相关中国企业集体沉默，或者仅由个别企业单打独斗而无力承担高昂的诉讼成本而被迫放弃抗辩，无奈接受不利裁判的被动局面。这种情况往往会给相关的企业造成严重经济损失，甚至不得不退出相关国家市场。

非政府组织长于做补充性的工作，这个定位对非政府组织来讲，应该是普遍的。因为不论在哪个国家，政府一定是社会服务最大提供者，而非政府组织其实只是针对政府无法顾及到的地方进行拾遣补缺。汶川地震救灾后，民间环保团体“自然之友”执行理事梁燕，对自身角色进行了思考，她认为“其实第一拨紧急救援并不是非政府组织的强项，因为它需要大规模地调动大量救援机械。而后面日常化工作，如心理辅导，情绪调整，抚平心灵创伤，为灾区群众重建家园做准备，组织灾区群众自救行动等，则是非政府组织和志愿者力所能及的工作”。[1]非政府组织的这种拾遣补缺主要体现在一是“软服务”；二是关注政府无暇顾及的细节；三是为政府提供建议和咨询。

3.指导关系。非政府组织虽然具有一定的独立性，但在社会治理中，政府的主导地位是不容置疑的。应该注意的是，政府与非政府组织的关系并非领导与被领导的关系。所谓政府指导，是指政府在其职能职责管辖范围内，为适应复杂多样的经济和社会管理需要，基于国家法律精神和原则，规范与政策，适时灵活地采取指导、劝告、建议等方式，谋求公民或团体同意或协力，以有效地实现一定行政目的的行政行为。行政指导是行政管理的一项重要内容。政府指导的主要特点是其行为不具有国家强制力。

政府对非政府组织的指导不是恣意的，而是在法律框架下的依法指导。政府指导的最大特点就在于它的灵活多样性，能够适应瞬息万变的现代社会，弥补现有法律的不足。因此，要求政府指导行为都须有具体法律依据是不现实的，这样只会大大缩小政府指导这种新型行政管理手段的生存空间，难以充分发挥其作用。但也不能因此便认为政府指导可以不需要任何法律依据，毕竟政府指导是以行政权力为背景的，一旦不受任何法律约束，将会如脱缰的野马，恣意

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