国际财政支出与我国的比较

财政支出结构的国际比较与我国财政支出结构优化

2006-8-17 10:31 陈颂东 【大 中 小】【打印】【我要纠错】 内容提要：我国现行的财政支出结构应进行战略性调整，着力建立起一个支出合理增长、内部结构有保有压、能够有效的规范支出行为、管理方式符合现代市场经济要求的支出运行机制。

关键词：财政改革 财政支出结构 公共财政

财政是国家的一项重要职能，财政支出结构综合反映一国政府活动的范围和方向。市场经济国家必须建立与市场经册码济相适应的公共财政，当然包括相应的财政支出结构，以体现市场经济对政府职能的要求。 一、市场经济国家的财政支出结构

公共财政是一种与市场经济相适应的一种普遍的财政形式，发达市场经济国家其财政必然是公共财政，以市场失灵为基础，以满足社会公共需要为特征。财政支出范围和结构体现政府的职能范围，并随着市场发育程度的变化而变化。市场经济国家的财政支出结构有如下特点：

（1）各国直接用于经济建设的支出均未达到30%.若将燃料和能源、农林牧渔、矿产制造和建筑、交通通讯四者大致看作经济建设支出，则美国为4.28%，英国为1.49%，印度为9.53%，印尼为7.47%，泰国为16.12%.前二者为工业化国家，市场发育程度较好，政府干预经济弱，经济建设支出所占比重较低。后三者属于发展中国家，市场发育较差，政府干预经济力度较大。（2）各国交通、通讯与其它经济支出相比所占比重较大。泰国最高为9.06%，美国最低为0.86%，反映出各国都注重基础设施建设以促进社会经济发展。（3）在经济建设支出中， 农业所占比重较大，特别是发展中国家，如印度和印度尼西亚农业所占比重超过交通通讯，反映农业在国民经济中的重要性。（4）工业化国家社会保障与福利所占比重一般接近或超过30%，发展中国家不足10%.（5）国防费因各国情况而有所差异，印度最高15.41%，印度尼西亚最低为3.48%.（6）一般公务支出除印度外均不超过15%.（7）工业化国家卫生费较高，发展中国家较低。泰国教育费较高为17.31%，美国最少为1.8%.但无论如何，各国对教育和卫生都较重视。（8）环保和住房都占一定比重，印尼最高为13.56%，英国最低为2.24%.（9）总体而言，这些国家财政支出均显示出公共财政特征，即社会保障、教育、卫生、国防、一般公务支出较高，经济建设支出特别是直接经济支出较少，交通通讯所占比重相对较大。当然，由于各国政治、经济体制、文化传统及经济发展水平不同，就某项支出而言，所占比重也存在差异，如社会保障。 二、我国的财政支出结构

市场经济体制的确立，使我国的财政模式发生了根本性的变化，财政支出结构已作了相应的调整，但与建设有中国特色的公共财政模式相距甚远。表1列示我国1998～2002年财政分费用类别支出（不含国内外债务还本付息支出和用国外借款安排的基本建设支出），以便说明。

表1 我国1998～2002年财政费用类别支出 单位:亿元

经济建设费 支年

出

占总

度 合

计

支出

支出比重

支出

支出比重 占总

支出

支出比重 占总

支出

支出比重 占总

支出

占总支出比重

社会文教费

国防费

行政管理费

其 它

4

1

1079

98.98

18

9.51 7

0.387 1

2

9

9

3

30.

7

78

0

0.271

4.

0.087

1600.27

0.148

1152.92

0.107

5

1

1319

87.99

67

1.46 6

0.384 0

3638.74

0.276

1076.40

0.082

2020.60

0.153

1390.47

0.105

5

2

1580

86.00

50

8.36 4

0.362 7

4384.51

0.276

1207.54

0.076

2768.22

0.174

1777.87

0.112

6

2

1890

02.01

58

2.56 7

0.342 4

5213.23

0.276

1442.04

0.076

3512.49

0.186

2262.26

0.120

200

22053.15

6673.

0.303

5924.

0.269

1707.

0.077

4

36

101.

0.186

45

0.165

.7

2 70 58 78 32 7 资料来源：《中国统计年鉴》（2002年）

从表中可以看出，我国现行的财政支出结构有如下特点：

（1）经济建设费所占比重自1998年以来有所下降，但仍占财政支出的较大比重，超过30%.（2）社会文教费所占比重自1998年以来总体上有所提高，但幅度不大。2000年到2001年保持稳定，2002年略有降低。（3）国防费所占比重下降稳定，2002年略有提高。（4）行政管理费所占比重由降转升，对经济“起飞”极为不利。（5）其它费用所占比重保持在0.10左右，但从2000年起，包括国内外债务付息支出，所占比重有所提高。

以上分析仅就财政管理的资金而言，在我国，政府直接支配的资金还有部分预算外资金和非制度资金，即预算外资金以外的资金。如果将这两部分资金考虑进去，支出结构将发生变化，故予以分析。但考虑到预算外资金以外的资金的使用没有确切的数据，仅分析预算外资金的使用情况。

预算外资金虽然在各单位使用的内容各有差异，但从总体上看，其支出内容在很大程度上基本与预算内支出内容相似，既有行政事业支出，也有基本建设支出。就乡镇统筹支出而言，分为乡村道路修建、民兵训练、优扶、中小学教育费和计划生育，可分别归属于基本建设支出和行政事业经费。预算外支出结构各项支出中，基本建设支出和行政事业支出始终占大头，若不考虑乡镇统筹支出最终归属，1997年二者分别占预算外支出比重的18.6%和47.67%，2000年为13.1%和63.1%.从这些数字中可以看出预算外资金使用方向是与按市场经济要求调整支出结构方向不完全相符的，如果把预算外资金使用结构考虑进去，我国的现行财政支出结构就更加不合理（参见表2）。

表2 预算外资金分项目支出 单位:亿元

经济建设支年出度 合计 占总支出 支出比重 支出 支出比重 占总支出 支出比重 占总支出 支出比重 占总支出 占总支出比重 费 社会文教费 国防费 行政管理费 其 它 411991077998..51 11350.384 8 18 0.387 299330.778 30.276 0 10.082 0.271 4.0.087 1600.27 20.153 0.148 1152.92 10.105 0.107 99

187.

061.46 57

638.74 438

0.362

4.51 521

0.342

3.23 592

0.303

4.58

0.269 0.276 0.276

076.40 1207.54 1442.04 1707.78

0.077 0.076 0.076

020.60 2768.22 3512.49 4101.32

0.186 0.186 0.174

390.47 1777.87 2262.26 3645

0.120 0.112

9 67

200

15

488

86.

.36 64

0 50

200

18

790

22.

.56 66

1 58

200

22

705

33.

.70

0.165

2 15

.77 注：从1997年起，预算外资金支出不包括预算内管理的政府性基金（收费）。 三、我国和市场经济国家财政支出结构的对比分析

市场经济国家财政支出口径较大，相比而言，我国没有建立公共财政，现行财政支出口径较小，主要包括预算内支出和部分预算外支出，相当部分的预算外资金、小金库资金、各种摊派等，没有纳入财政支出范围，这不仅不利于收支管理，也不便于国际比较。鉴于此，本文只能用上述不完全可比的资料进行大致的分析对比，从中也可以粗略地看出我国财政支出结构的不合理性。

1.财政负担了市场经济条件下应由市场承担的支出，造成了财政职能的严重越位。（1）我国的经济建设费所占比重超过市场经济国家虽有一定的合理性，但也存在着对竞争性领域的过度介入，违背了公共财政原则。如2000～2002年财政仍增拨企业流动资金71.06亿元22.71亿元和18.97亿元，占同期财政支出的0.45%、0.12%、0.09%.又如2000～2002年财政拨付挖

潜改造和科技三项费用865.24亿元991.56亿元和968.38亿元，占同期财政支出的5.45%、5.25%、和4.39%.（2）价格补贴依然存在。2000～2002年分别为1042.28亿元741.5l亿元和654.01亿元，分别属同期财政支出的6.56%、3.92%和2.92%.（3）一些学会协会，由于种种原因也安排了资金。这种状况不仅使本来就短缺的财政资金更为紧张，使财政工作更为被动，而且导致财政对国家应予以保证的支出项目难以实施更加有效的保障。

2.行政管理费支出增长过快，占财政支出的比重逐年上升。我国行政管理支出占财政支出的比重在1998～2002年均超过14%，高于市场经济国家，近两年又有所上升。造成行政管理费增长的最根本的原因是机构和人员编制急剧膨胀，导致财政支出结构不合理，加重了财政负担。

3.国防费明显偏低。1999年我国国防费占财政支出的比重仅为8.2%，2000～2001年年均降为7.6%，2002年为7.7%，低于美国、印度和泰国。从绝对数来看，我国国防经费列在美国、日本、英国、法国和德国之后仅为146亿美元，只占美国的5%，日本的30%.我国国防经费占GDP比重低于韩国的2.8%、印度的2.7%，只有1.31%，国防费偏低，阻碍了国防现代化建设的进程。

4.社会保障支出不足。1999年我国的抚恤和社会福利救济费为179.88亿元，占财政支出的1.36%；2000年为213.03亿元，占财政支出的1.34%；2001年为266.68亿元，占财政支出的1.41%；2002年为372.97亿元，占财政支出的1.69%，均低于上述市场经济国家。社会保障支出偏低，影响了经济的市场化进程。

5.科教事业投入仍不能满足“科教兴国”战略的需要。1997～2002年国家财政性教育经费占GNP比例分别为2.5%、2.59%、2.79%2.87%、3.19%、3.41%，低于发达国家5%左右的水平。我国1999年政府财政投入研究与开发经费占GNP的比重仅为0.66%（包括企业和高校自筹则为1.36%），低于发达国家3%左右的水平，也低于发展中国家印度的0.73%（1994年）、巴基斯坦0.92%（1987年）、巴西的0.84%（1995年）。我国多年以来要求达到的1.5%左右的水平未能实现。造成这一问题的主要原因是由于财政收入占GDP比重偏低，导致财政支出占GDP比重也大幅度下降。因此，财政对科教事业投入也由于财力不足而受到影响。 6.农业支出增长缓慢。农业支出占财政支出比重从1996年的8.82%上升到1998年的10.69%，仅增加1.87个百分点，这与我国农业大国的地位不相适应。农业投入不足，就不能很好地改善农业生产条件和基础设施，造成农业发展后劲不足。

7.财政环保投入力度不够。“九五”期间，环保投入占GDP比重首次达到0.93%，尚未达到占GDP比重1.5%的目标，影响了可持续发展战略的实施。 8.财政基础设施建设投入不足。根据世界银行有关发展中国家的一项抽样调查表明，财政用于基础建设方面的投资占全社会总投资的比重一般为20%，占GDP比重平均为4%，明显高于2002年我国的3%.这一比重偏低，导致基础设施滞后，产业结构畸形，抑制经济增长。 四、调整政府公共支出范围，建立公共财政

目前，调整公共财政支出结构不仅是加强财政宏观调控和支持全面发展、协调发展和可持续经济发展的需要，也是保持社会政治稳定的需要。优化支出结构的基本思路是：一方面，

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