国内外政府运用财政科技资金引导企业增加研发投入的模式分析及经

国内外政府运用财政科技资金引导企业增加研发投入的模式分析及经验借鉴

当前，无论是发达国家、新兴国家还是发展中国家，都十分重视科学技术事业，不断加大科技投入力度。在全社会科技投入中，政府科技投入是主导，企业科技投入是主体。如何发挥政府科技投入的主导作用，通过政府投入机制的创新和运用，有效引导企业增加研发投入，使其真正成为科技投入的主体，是各国政府普遍关注和探索的问题。国内外学术界对这一问题已有较多研究。如卡布鲁(capron，1997)的研究表明，在G7(西方七国集团)中，政府长期资助的领域(如个人计算机、通信技术等)对企业的研发有明显的刺激作用；多米尼奇和布鲁诺（Dominique，Bruno，2000）对17个OECD国家（1981-1996年）政府科技投入对企业R&D支出的影响(杠杆效应和挤出效应)进行了系统的研究，认为政府对企业R&D活动进行财政资助和提供税收优惠政策将刺激企业增加其R&D支出，政府资助企业研发1美元，企业将增加0.7美元的研发支出；许治、师萍(2005)对我国1990-2000年政府科技投入对企业R&D支出的影响进行实证检验，认为在样本期内政府科技投入对企业R&D支出有明显的促进作用，但政府对高校研发的资助将会对企业R&D支出产生挤出效应；杨洵、施萍(2006)分析了1991-2003年我国政府科技投入对企业研发支出的影响，认为政府科技投入的杠杆作用要大于挤出效应，但政府向高校提供研发资助可能会挤出企业研发支出，这主要是由于对高校研发投入结构不合理、基础研究经费比例偏低所导致的；程华等（2008）对我国大中型工业企业从1996年到2005年来自《中国科技统计年鉴》的数据进行了实证研究，得出政府科技投入对企业研发投入具有显著促进作用。从具体实践来看，国内外政府在运用财政科技资金引导企业增加研发投入方面已经积累了许多的做法和经验，值得我们借鉴。

（一）国外政府的经验

国外政府特别是发达国家的研发经费来源以企业资金为主，如2004年美国企业资金占全部研发投入的63.7%，日本为74.8%，韩国为75%，德国为67.1%，芬兰为70%。如此高的企业研发投入与其财政科技投入的引导作用是密切相关的。

1.美国经验

美国历来高度重视财政科技投入，并采取各种措施使其保持稳定增长的趋势。从投向来看，美国政府财政科技资金的主要投向是政府研究机构、大学、其它非营利研究机构和产业界。实证研究表明，财政科技资金过多地投入高校的应用研究和试验与发展领域将会产生对企业研发投入的挤出效应，因此，近年来，美国财政科技投入不断向具有较强正外部效应的基础研究倾斜，从而提高了向大学的研发投

入，向产业界的研发投入则有所下降。美国政府对基础研究的经费投入占政府研发投入的比例已从上世纪50年代的7%上升到了2007年的38.6%。美国对于高校研发的主要需求和期望，并不是要它取代企业直接介入经济建设，而是要它源源不断地提供出色的基础研究成果以及受过良好训练和富有创造力的科学家和工程师，因此，美国高校的主要精力更多地放在承担联邦政府的基础研发和公益性研发课题上。基础研究经费在美国高校研发经费中的比重一直在2／3以上，应用研究经费占到l／5～1／4，试验发展经费的比重基本保持在7％～8％左右。以2000年为例，联邦政府对高校研发经费的投入，73.6％用于基础研究，l8.6％用于应用研究，7.8％用于试验与发展。

从拨付的机制上看，由于美国的科技资金大部分通过非竞争性方式拨付，因此国会明确规定了非竞争性方式拨付资金的用途和使用方法。从流向上看，政府研究机构、大学以及与国防相关的大企业是科研经费非竞争性拨付的主要对象。此外，美国在不断加大通过计划或基金的方式拨付给竞争获胜机构的资金比例，目前，这一比例已达到了35%左右。美国的《中小企业创新发展法》还规定，凡是研究与开发经费超过1亿美元的，联邦政府部门都需要将超额部分按法定比例，用于资助中小企业的技术创新研究。

2.日韩经验

日本政府科技经费中，政府研究机构和民间机构是财政科技投入的主要支持对象，大学获得了总额近一半的政府科技经费。和美国一样，非竞争性资助方式也是日本财政科技投入资金下拨的主要方式。通过这种方式下拨的资金主要用于搞活日本经济的科技研发、巩固研究基础设施等。从20世纪80年代开始，日本政府逐步提高竞争性研究资金的比重，以强化日本科技基础，这部分资金主要用于鼓励研究人员的自由创造能力。进入90年代，竞争性拨付方式的资金增长幅度得到进一步加大，2006年，政府竞争性研究资金比1991年增加了4倍。

日本财政政策中的补贴是政府直接对技术创新项目进行补贴，补助对象是政府和大学的研究机构、企业重大技术创新项目。对企业进行的技术研究、应用研究经费或研究开发所必须的设备费和运转费，其中的一半由政府补助金提供。如战后日本政府先后向企业提供了工矿业重要技术研究开发费补助金、能源技术开发补助金、促进电子计算机技术开发补助金、民间运输机械开发补助金等。又如，针对中小企业，日本政府专门制定了技术开发补助金，对中小企业的技术开发给予50％的资助。日本中央财政每年对中小企业的预算大约占整个财政的0.25％。这些政策措施对企业的研发活动产生了良好的激励和支持作用，调动了企业研发的积极性。

近几年日本政府开始通过多项科技计划，增加大量研究课题和研究经费，积极支持国立研究机构和大学研发活动，改变日本政府对研究与开发投入比例远小于欧美国家的政府投入、对企业的研发活动的资助比例过小等原有局面。将投资重点放在航天、能源、原子能、情报通信、新材料、生命科学等高新技术领域，大力促进高新技术领域相关产业的发展，增强企业自主创新能力。比如，日本将与生命科学相关的产业作为21世纪的“战略产业”加以培育，并将此视为“主战场”与欧美展开争夺，为改变在生命科学领域与欧美差距日益扩大的“危机局面”，日本重点推进生物信息技术、系统生物技术以及纳米生物技术等研究，并以“基因创药”为目标，大力开展与疾病有关的遗传基因及生物蛋白质结构的研究，采取政府出资主导研究、引导企业增加研发投入的战略大力加以推进。

韩国政府资助研发有两个明显的特点：一是由政府来设定研究和开发的方向，对参与企业进行直接补贴；二是采用税收和金融手段优先支持企业的研究和开发活动。其引导企业增加研发投入的财政投入政策主要有面向技术开发的低利率和技术开发资金支援制度。低利率贷款是以低息向企业提供资金支持，用于新产品、新技术的研制、开发和产业化生产等。鼓励银行向中小企业贷款；政府通过创业投资公司和有限合伙基金向创业投资者提供股权资本支持；政府还发展天使投资，进一步加强KOSDAQ对创新企业的支持。这些政策使得韩国企业研发投资近年来一直保持在占国家总研发投资的70％以上，该比例超过了美、日、德等发达国家。如三星集团2004年研发投入达54亿美元，占销售收入的15％，现代汽车每年研发也超过销售收入的5％以上。

3.欧盟国家经验

欧盟于2002年发布了旨在要求各成员国到2010年将研发投入增加到GNP的3%的《关于使研发经费占GNP3%的行动计划》。英国于2004年发布了旨在确保财政科技投入的增幅高于GDP增长速度的《10年（2004-2014）科学与创新投入框架》，从而以法律形式将对科学和技术的投入臵于优先位臵。英国政府要求相关职能部门的科技经费占GDP的比重从2004年的1.9%增加到2014年的2.5%。从资金流向及比例来看，英国政府科技经费支出主要用于基础研究、应用研究和试验开发，三者所占比例大致相当。各大学和科研机构是基础研究的主体，同时也是基础研究类科研经费的主要支持对象；应用研究的科技经费则通过政府各民用部门予以支持；而国防科技经费的使用主要集中在试验开发。早在1996年，英国政府就推出了一项投资4.2亿英镑资助产学研合作的“联系计划”，该政策规定：凡是高校、科研机构所选的并得到企业界资助的研究项目，政府将拨给该项目同样数量

的科研经费，即政府企业按l：1出资扶持的科技政策。这一措施有效地促使高校和研究机构主动面向企业去寻求结合生产实际和市场实际的科研课题，引导企业增加研发投入，推动企业与大学等科研机构的合作。

德国政府财政科技投入大力支持科技型中小企业。中小企业对风险的承受能力有限，因此德国政府积极为高科技中小企业发展提供一定的财政资助，并且引导全社会多渠道、多层次增加科技投入，形成以财政投入为引导、企业投入为主体、银行贷款为支撑、社会集资和引进外资为补充、优惠政策作扶持的全社会科技投入体系。如巴州政府于1974年颁布了德国第一部中小企业立法《巴州中小企业促进法》。巴州政府还为资助科技型中小企业设立了相关的资助计划，比如中小企业贷款计划（MKP），提供贷款和补助、通过提供担保和免除责任减轻企业风险。德国各州也通过技术咨询、推荐科技人员、提供科研津贴等促进中小企业的技术革新。从资助机制上看，德国政府主要通过非竞争性资助方式来中长期地资助国家研究机构，通过竞争性方式来资助项目，实现政府研发资金的分配。

芬兰政府科技资金对技术开发、技术转移和转化的支持一般不采取财政直接拨付的形式，而是通过某个机构、某项基金或者某个计划，以拨付或贷款的形式下发。政府的绝大部分科技资金通过主管科学的教育部和主管技术的贸工部进行安排。2009年芬兰政府研发预算支出达18.997亿欧元，拨款教育部占44.1%，贸工部占38.1%。教育部研发预算主要拨到大学和芬兰科学院。贸工部用于科技发展的资金有75%左右拨给芬兰国家技术局（TEKES），其余拨给国家技术研究中心（VTT）等机构。TEKES是芬兰政府资助技术开发的资金分配单位，安排用于应用技术研发和技术转移的支出，资助并推进具有竞争力和挑战性的研发项目，促进芬兰产业竞争力提升。TEKES在资金投入方式上采取了基金补贴和基金贷款、资本贷款、企业贷款以及组合使用等多种模式，在资助主体上，给予企业的资助多于科研机构和高校。2009年TEKES安排了政府科技资金的30.3%。VTT致力于科学基础上的创新，关注“从研究到商业的无缝连接”，在技术转移和转化、知识产权服务等方面给予企业较好支撑，这些服务一般按照成本收取一定费用，以达到收支平衡。

（二）国内发达省市的经验 1.北京市经验

二十一世纪以来，北京市政府和财政不断加大了科技方面的投入，取得了较为显著的成效。北京市政府财政科技投入的特点主要体现为：一是政府企业双主型的科技融资模式。北京的科技活动经费来源渠道多元，但来自政府的资金比重一直稳居在40%～50%之间。然

而，北京市一直很注重激活企业科技投入的动力，推动企业成为技术创新的主体。2008年，全市R&D经费内部支出为620亿元，来自政府的资金为300.7亿元，占比48.5%；来自企业资金为254.4亿元，占比41%。此外，北京极其重视对中小企业的开发与扶持，为其提供了贷款担保、上市育成、专项资金、风险投资等融资平台，解决中小企业融资难的问题，促进中小企业的成长。二是科研机构和企业主体型的科技投资模式。从R&D经费支出的执行主体来看，2008年，北京全市R&D经费内部支出中，科研机构占42.1%，高等院校8.9%，企业47.1%，其他机构1.9%。科研机构R&D经费占R&D总经费的比重从2000年的55.4%下降到2008年的42.1%，减少了13.3个百分点，而同期企业R&D经费所占比重从31.1%升至47.1%，增加了16个百分点。三是基于地方公共财政的财政科技投入模式。一方面，政府充分发挥财政引导作用。北京市政府充分发挥政府资金的杠杆作用，通过财政、金融及收入分配政策等，选择有公益性质的科技作为公共财政投入的重点，引导企业强化科技投入。另一方面，政府科技投入方式多元化。以直接拨款、税收支出、政府采购和政策性金融支持等多种方式参与科技投入，而非简单的以直接拨款为主的科技三项费用模式。

2.浙江省经验

近年来，浙江省科技事业发展迅速，科技实力明显增强，并已形成了具有浙江特色的比较优势。为了支持企业自主创新活动，浙江省颁布了一系列办法和方案：《浙江省科技计划与项目管理暂行办法》、《浙江省星火计划管理办法》、《浙江省建设先进制造业基地财政专项资金管理暂行办法》、《浙江省科技型中小企业技术创新资金管理办法》、《浙江省重点科技企业孵化器建设资金使用办法》、《浙江省科技发展基金管理办法(试行)》、《浙江省重大科技专项计划管理（试行）办法》和《浙江省自然科学基金资助项目管理办法(试行)》等。这些办法方案很好地发挥了浙江省财政科技资金对企业研发投入的引导作用。如《浙江省重大科技专项计划管理（试行）办法》规定：浙江省将对由企业为主承担、项目经费以企业自有资金投入为主、预期可取得直接经济效益的省级科技项目，给予事后补助。项目实施成功后，政府给予奖励，奖励金额一般不超过项目研发投入的15%；项目因不可抗拒因素或无法克服的特殊技术困难而失败，经严格审核后给予风险补偿，补偿金额一般不超过项目研发投入的30%。通过对失败科研项目给予一定的风险补偿，有利于发挥财政科技经费“四两拨千斤”和杠杆放大的作用，减少企业创新的后顾之忧，引导企业加大科技投入。根据浙江省财政科技投入的法律法规和政策规定，到2010年，浙江省各级财政科技投入超过100亿元，2020年将超过200亿元。

浙江省财政科技投入的侧重是对企业研发经费的补贴。在科技创

新活动中，R&D活动处于最基本的核心位臵，R&D经费是衡量科技资金投入的主要指标。为发挥财政资金对企业技术创新的引导作用，鼓励和支持企业加大研发投入，提高企业研发的积极性。对项目的补贴以不大于研发经费的15%为限。财政补贴方式多样化。浙江省已有的对技术创新的财政补贴政策包括以奖代补、风险补偿的事后补助制度以及贷款贴息制度等，以事后奖励和补助为主。政府科技投入的方向对产业结构调整和技术升级能起到重要的引导作用，如在重大科技专项和优先主题计划的申报确立了26个重大科技专项，30个优先主题，因此申报项目要围绕已经确定的科技发展重点领域和目标进行申报。

3.江苏省经验

科技发展和自主创新，需要大量资金投入，既离不开政府的“真金白银”，更要借助政策引导和机制作用，特别是要靠企业主体作用和社会综合力量。江苏省各级财政大力调整支出结构，积极筹措资金，强化科技投入，同时积极运用税收优惠、贷款贴息、风险补偿等政策，充分发挥财政的杠杆作用，鼓励企业主动投入，引导社会资金广泛参与，初步形成了多元化、多渠道的科技投入体系。2009年，江苏区域创新能力首次跃居全国第一，2010年保持全国第一，科技综合实力迈上新台阶。江苏省财政科技投入的经验做法主要有以下几点：

一是大力支持基础研究。省财政大幅度增加自然科学基金，提高原始创新能力，省自然科学基金规模从2005年的2500万元增加到2010年1亿元，累计投入31500万元，资助基础科研项目2370项，培养97名创新学者、387名企业博士。

二是大力支持科技支撑和基础设施建设。省财政共安排专项经费22.4亿元，重点支持工业、农业、社会发展等领域共性、关键和公益性技术的研究开发和应用示范，实现技术跨越。仅2010年一年立项资助547个项目，引导项目总投资32亿元，预计年新增产值290亿元、利税73亿元。

三是积极支持改善科技型中小企业融资环境。制定《江苏省银行贷款增长风险补偿奖励资金管理办法》，对科技贷款年递增20%以上的银行，由省财政每年按新增科技贷款余额的1%给予风险补贴奖励；2010年新增安排省级新兴产业创投引导基金10亿元，总额达到30亿元，引导科技风险资金投入。

四是大力支持重大科技成果转化。2004年，江苏省在全国率先设立了省级重大科技成果转化专项资金。省财政不断加大力度，2010年省级重大科技成果转化专项资金规模扩大到10亿元，五年累计安排48亿元，立项支持实施重大科技成果转化项目596个，引导企业和社会资金投入650多亿元，财政资金的杠杆作用得到充分发挥。

五是积极落实国家科技重大专项配套资金。2009年，江苏省在

全国率先设立国家科技重大专项省级配套资金，支持国家科技重大专项在江苏省顺利实施，合力培育江苏省战略性新兴产业。两年来，省财政共计安排近2亿元，支持其中涉及产业化项目33个，引导项目总投资近20亿元。

（三）国内外政府运用财政科技资金引导企业增加研发投入的经验借鉴

1.强化财政科技资金引导企业增加研发投入的体制机制建设。国内外经验表明，政府支持企业研发创新的各项财税政策机制，对企业的引导作用巨大。因此，需要通过法律手段实现财政直接支持科技创新的机制化和制度化。发达国家和地区通过立法的形式确立财政直接支持科技创新的规模、增长速度、保证机制，加强了财政直接支持科技创新的政策操作性。

2.合理调整政府科技投入结构、方向和领域。政府财政科技资金应侧重于基础性、公益性科技投入和科研基础设施建设。在基础研究、应用研究和试验发展三种投入类型中，基础研究的风险最高，而且一般也不直接产生经济利益，外部性最大，最需要政府的资助和扶持。基础研究将成为经济发展的坚强后盾，但不能依靠企业来运作，政府应对这类研究和研究工作的基础设施加大投入力度，利用基础研究“技术外溢”的特性减少企业研发成本，缩小其研发私人收益和社会收益之间的差距，以充分发挥政府科技投入引导企业增加研发投入的杠杆作用。从实现机制上看，对于存在严重市场失灵的攻关研究、长期研究领域，科技投入资金主要以非竞争性方式拨付，而对于项目研究，则更多地借助市场机制（即竞争性方式）来完成拨付。

3.发挥政府引导作用，建立企业持续稳定的科技投入机制。以企业资金为主是发达国家研发活动的普遍特征。同时还应看到，大部分发达国家政府科技投入比重基本上都在20%以上，财政科技资金仍是研发经费的重要来源，对引导企业增加研发投入、推动国家科技发展仍然起着非常重要的作用。财政科技投入应当以引导人才、技术、资本、管理等创新要素向企业集聚作为重要原则，鼓励企业与大学、科研院所开展各种形式的产学研合作；逐步将对企业的直接支持转向间接激励，将指令性、计划性的科技资助转向引导和激励社会资金的多元化投入；充分引入市场竞争机制，使企业自觉加大科技投入，加快研发的步伐，使其成为科技的投融资主体，营造有利于企业自主创新的环境，建立起以政府财政投入为主导、以企业投入为主体的投入机制。

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