耕地后备资源调查技术方案

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全国耕地后备资源调查评价技术方案

为确保全国耕地后备资源调查评价工作的顺利实施，根据《全国耕地后备资源调查评价工作方案》有关要求，特制定本技术方案。

一、工作背景

耕地后备资源是实施土地整治的重要基础，是实现占补平衡的重要保障。自2003年完成上一轮耕地后备资源调查评价工作以来，经过多年的土地利用与整治开发，全国后备资源已发生了较大的变化，特别是近年来我国加快推进生态文明建设，上一轮调查评价结果已不能全面、客观反映当前我国的耕地后备资源状况，不能满足当前生态文明建设的要求，有必要对当前全国耕地后备资源进行清查和摸底。同时，在第二次全国土地调查（以下简称“二次调查”）中，一些省份按照以土地利用现状认定地类的原则，将林区、草原以及河流湖泊最高洪水位控制范围内和沙化荒漠化的“不稳定耕地”纳入了耕地范围调查统计。另外，二次调查新增耕地面积中还包含了部分农民自行开发，且长期未纳入地方统计的耕地数据。这部分耕地的后续有效利用与科学管理，也急需要

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界定其每一地块的准确位置，并加以标注说明。

二、总体目标

通过开展全国耕地后备资源调查评价工作，全面查清可开垦土地、可复垦采矿用地等耕地后备资源的面积、类型、权属和分布情况；结合耕地后备资源调查评价工作，补充开展二次调查“不稳定耕地”和新增耕地调查，落实到地块，上图入库。建设国家、省、市、县各级调查评价综合数据库，为下一步耕地的开发与利用奠定基础，为科学制定相关耕地保护政策提供决策依据。

三、工作任务

在上一轮耕地后备资源调查评价和二次调查工作基础上，开展新一轮耕地后备资源调查评价工作。通过充分研究，在试点经验的基础上，制定调查评价技术标准和数据库建设标准，建立调查评价技术体系，指导和规范各省（区、市）开展调查评价和数据库建设工作。主要任务包括：耕地后备资源调查评价、二次调查“不稳定耕地”和新增耕地调查。

（一）耕地后备资源调查评价。

以二次调查和2012年度土地变更调查结果为基础，结合土壤普查、农业普查、全国国土规划纲要、土地利用总体规划、土地整治规划、生态环境保护规划等成果和资料信息，综合考虑区位、交通等开发条件，以图斑为单元，调查评价可开垦土地和可复垦采矿用地的宜耕性；以县为统计单位进

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行数据汇总，建立耕地后备资源调查评价数据库，掌握全国耕地后备资源总体状况；分析耕地后备资源开发的经济、生态、社会效益，提出合理开发利用的政策建议。在耕地后备资源调查评价结果基础上，开展可复垦为耕地的历史遗留工矿废弃地潜力规模调查。

（二）二次调查“不稳定耕地”调查。

以二次调查标准时点数据库为基础，以二次调查中各省报送的“不稳定耕地”面积作为参考，经实地核定位置、范围、质量等级、利用状况等，形成“不稳定耕地”调查结果，实现“不稳定耕地”的上图入库。对“不稳定耕地”后续利用条件进行分析，提出政策建议。

（三）二次调查新增耕地调查。

以二次调查标准时点数据库为基础，对比二次调查与1998年度土地变更调查结果，确定耕地增加的省份。对二次调查增加的耕地，经实地核定位置、范围、质量等级等，形成单位和个人自行开垦的新增加耕地面积调查结果，实现对这部分新增耕地的上图入库。并对二次调查新增耕地利用条件进行分析，提出政策建议。

四、技术路线

（一）耕地后备资源调查评价。

围绕耕地后备资源调查评价目标和任务，依据统一的调查评价技术标准，充分利用二次调查、2012年度变更调查和

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新一轮国土资源大调查耕地后备资源调查评价成果，结合土壤普查、农业普查、土地利用总体规划、土地整治规划、生态环境保护规划等成果，按照内业为主、外业为辅的原则，以2012年度土地调查数据库为基础，采取“限制性因子”评价法，调查评价耕地后备资源的宜耕性，形成县级耕地后备资源调查评价成果，经逐级检查、核实和汇总，形成国家、省、市、县各级调查评价成果。

（二）二次调查“不稳定耕地”调查。

二次调查中上报“不稳定耕地”的有关省份，以二次调查上报的“不稳定耕地”面积作为参考，以二次调查标准时点数据库为基础，经实地核定类型、位置、范围、质量等级、利用状况等，形成调查结果。对与二次调查上报“不稳定耕地”面积不一致的，必须单独标注，并征求省级二次调查办公室意见后，由省厅以专报报部审核。国家对地方成果进行核实确认，形成国家、省、市、县各级“不稳定耕地”调查成果。

（三）二次调查新增耕地调查。

二次调查与一次调查耕地面积对比增加的省份，以1998年度土地变更调查结果为基准，以二次调查标准时点数据库中的耕地图斑为控制范围，依据国家下发的参考面积，将属于单位和个人自行开垦的且符合一定条件（未在1999年以来历年变更调查中反映且标注的耕地，未纳入1999年以来土地开发整理项目库的耕地，不属于调查精度提升、耕地系数调

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整、国家停征农业税等释放出来的耕地，以下略）的新增耕地，形成单位和个人自行开垦的新增耕地面积；经实地核定位置、范围、质量等级等，形成调查结果。国家对地方成果进行核实确认，形成国家、省、市、县各级新增耕地调查成果。

五、调查评价对象

（一）耕地后备资源调查评价。

包括可开垦土地和可复垦采矿用地两大类。

可开垦土地主要是指自然形成的尚未开垦的未利用地，也包含因生产建设或自然灾害损毁等造成的废弃的未利用地。包括土地调查数据库中的其他草地（043）、沿海滩涂（115）、内陆滩涂（116）、盐碱地（124）、沼泽地（125）、沙地（126）和裸地（127）7个二级地类。

可复垦采矿用地是指废弃的采矿、采石、采砂（沙）场，盐田，砖瓦窑等地面生产用地及尾矿堆放地，土地调查数据库中的采矿用地（204）。

（二）二次调查“不稳定耕地”。

二次调查成果中，处于林区、草原以及河流湖泊最高洪水位控制范围内和受沙化、荒漠化等因素影响的耕地。

（三）二次调查新增耕地。

根据《国土资源部办公厅关于完善第二次全国土地调查中耕地增加或减少有关政策的通知》（国土资厅发〔2009〕

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70号）要求，属于1999年1月1日《土地管理法》修订施行后，由单位和个人自行开垦且符合一定条件的新增耕地。

六、程序与方法

（一）准备工作。

为保证全国顺利完成耕地后备资源调查评价工作，在工作方案、技术方案的基础上，制定耕地后备资源调查评价技术规定、耕地后备资源调查评价综合数据库标准（建议稿）、耕地后备资源调查评价综合数据库建设规范、成果提交办法等相关技术标准，规范耕地后备资源调查评价工作，保证调查评价成果的科学性和统一性。通过试点完善相关技术标准，并对各地进行技术培训。

（二）耕地后备资源调查评价。

1.划分评价区。

参照《农用地分等规程》全国标准耕作制度分区，将全国耕地后备资源划分为12个一级区，分别为I.东北区、II.黄淮海区、III.长江中下游区、IV.江南区、V.华南区、VI内蒙古高原及长城沿线区、VII.黄土高原区、VIII.四川盆地、IX.云贵高原区、X.横断山区、XI.西北区、XII.青藏高原区。

2.设定评价指标。

评价指标涉及生态环境、立地条件、气候条件、区位指标等4个方面，具体包括：生态条件、年积温、年降水量

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和灌溉条件、土壤污染状况、排水条件、土层厚度和母质条件、地形坡度、盐渍化程度、土壤质地、土壤pH值、耕作便利度等评价指标。根据各评价区耕作特点，采用不同的评价指标。

耕地后备资源的不宜耕评价指标表

3.制作调查评价底图。

国家组织队伍，在2012年度土地调查数据库中提取其

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他草地（043）、沿海滩涂（115）、内陆滩涂（116）、盐碱地（124）、沼泽地（125）、沙地（126）、裸地（127）、工矿用地（204）等地类图斑，作为调查对象图层。

评价指标中，年积温、年降水量相关资料由国家收集，与调查对象图层叠加，标注不满足年积温和年降水量要求的图斑，制作调查评价底图。

4.收集资料和整理。

地方收集土壤普查、农业普查、土地利用总体规划、土地整治规划、生态保护区规划等成果和资料，获取生态环境、地形地貌、气象、水文、土壤等耕地后备资源宜耕性评价指标数据。对有数字化条件的评价指标进行数字化，并根据2012年正射遥感影像图或土地调查数据库进行纠正，建立评价指标图层。

5.补充调查。

若现有资料不能满足地方调查评价工作要求，包括资料不足、不实、不详、陈旧等，应进行外业补充调查，补充、修正评价指标数据。

6.宜耕性评价。

通过内外业调查，将每一评价指标信息填注到评价对象图斑属性信息表中。如评价对象图斑某一指标评价结果不同，则需要进一步细分图斑，保证图斑属性相对均一，形成评价单元。

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采取“限制性因子”评价法，对评价单元进行评价。评价单元参评指标中，有任何指标项不符合宜耕条件的，划分为不宜耕，其余为耕地后备资源。

7.评价结果属性信息标注。

将评价过程中耕地后备资源调查评价结果标注在评价单元属性信息表中。依据耕地后备资源调查评价结果，建立耕地后备资源调查评价图层“HB T C”，分类型对图斑属性进行标注。不宜耕土地标注为“FHB”，宜耕土地标注为“GDHB”。可复垦为耕地的历史遗留工矿废弃地标注为“LSYL”。

所有评价单元的属性信息，应包含综合评价结果，以及所有单项指标评价结果。

（三）二次调查中“不稳定耕地”调查。

1. 调查省份及参考面积。

二次调查中，上报“不稳定耕地”的河北、内蒙、辽宁、吉林、黑龙江、浙江、江西、山东、河南、湖北、湖南、海南、重庆、云南、甘肃、青海、宁夏、新疆等18个省（区、市），以上报面积作为参考开展调查（见附表1）。

2．资料收集和整理。

地方准备二次调查标准时点数据库，收集有关法律法规，收集基本农田保护相关资料、土地开发整理项目资料、全国农用地质量等级更新调查评价与监测成果资料、2009

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年以来变更调查资料、土地整治规划、生态保护区规划成果和资料等，为二次调查“不稳定耕地”调查做好资料准备。

3.调查核实。

在二次调查数据库中提取耕地图斑，扣除基本农田保护区、土地开发整理项目区内的图斑，确定“不稳定耕地”图斑范围。

结合遥感影像、土地整治规划、生态保护区规划成果和资料、2009年以来变更调查资料等，调查“不稳定耕地”数量，确定“不稳定耕地”类型和利用状况，区分二次调查上报的“不稳定耕地”和新增加的“不稳定耕地”。

依据“全国耕地质量等级更新调查评价”成果资料，确定“不稳定耕地”的质量等级。

以二次调查标准时点数据库为基础，将“不稳定耕地”调查核实成果上图入库。

4.上图标注。

根据“不稳定耕地”调查核实结果，建立“不稳定耕地”图层“BWTC”。按照不稳定耕地类型、质量等级、利用状况等，对“不稳定耕地”调查结果进行标注。

（1）“不稳定耕地”类型标注如下：

①二次调查上报的“不稳定耕地”。

位于河道防洪泄洪区内的标注为“HD BW1”；

位于湖泊防洪泄洪区内的标注为“HP BW1”；

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林区内林业职工自行开垦的标注为“LQ BW1”；

草原过度开垦的标注为“CY BW1”；

受土地荒漠化、沙化及其他因素影响的标注为“HS BW1”。

②新增加的“不稳定耕地”。

位于河道防洪泄洪区内的标注为“HDBW2”；

位于湖泊防洪泄洪区内的标注为“HPBW2”；

林区内林业职工自行开垦的标注为“LQBW2”；

草原过度开垦的标注为“CYBW2”；

受土地荒漠化、沙化及其他因素影响的标注为“HSBW2”。

（2）质量等级按照“全国耕地质量等级更新调查评价”成果标注。

（3）利用状况标注如下：

对于不符合相关法律法规，但耕地质量较好、并连续多年保持稳产高产的标注为“WG”；

对于要经过一定工程措施改造后能达到常年稳定收获的标注为“GZ”；

对于继续耕种会影响生态环境或难以保证稳定收获的标注为“BW”。

5.上图标注要求。

（1）标注图斑在二次调查标准时点数据库中必须为耕

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地。

（2）此次标注的“不稳定耕地”不包含坡度25度以上的耕地。在标注时，不能标注在坡度为25度以上的图斑。

（3）标注为河道和湖泊防洪泄洪区内的应在河道和湖泊防洪泄洪区内。

（4）标注为林区内林业职工自行开垦的应在林区内。

（5）标注为草原过度开垦的应在草场内。

（6）标注为受土地荒漠化、沙化影响的应在生态脆弱区域内。

（7）不能标注在基本农田保护区内。

（8）不能标注在土地开发整理项目区内。

（9）“不稳定耕地”标注时可分割原有图斑。

（四）二次调查新增耕地调查。

1.确定耕地增加省份。

二次调查比一次调查耕地面积增加且耕地和基本农田保有量不低于《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020）》规定指标的省（区）有14个，具体包括：内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、江西、河南、湖北、湖南、广西、四川、西藏、甘肃、宁夏、新疆。

2.确定耕地增加参考面积。

以二次调查和1998年末土地变更调查耕地面积差值作为省级新增耕地参考面积，以省为单位下发（见附表2）。相

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关省（区）依据国家下发的新增耕地参考面积，以1998年末土地变更调查耕地面积为基准分解到各县，作为县级新增耕地参考面积，并上报国家备案。

3.资料收集和整理。

地方准备二次调查标准时点数据库，收集基本农田保护相关资料、土地开发整理项目资料、全国农用地质量等级更新调查评价与监测成果资料、1998年以来变更调查资料等，为二次调查新增耕地调查做好资料准备。

4.调查核实。

在二次调查标准时点数据库中提取耕地图斑，结合1998年以来变更调查资料，扣除二次调查前已纳入变更调查的耕地图斑及基本农田保护区、土地开发整理项目区内的图斑等，确定单位和个人自行开垦的新增耕地图斑范围。

依据参考面积和耕地图斑范围，对属于单位和个人自行开垦的且符合一定条件的新增耕地，实地核定位置、范围。

依据“全国耕地质量等级更新调查评价”成果资料，确定新增耕地的质量等级。

以二次调查标准时点数据库为基础，将新增耕地调查核实成果上图入库。

5.上图标注。

根据新增耕地调查核实结果，建立新增耕地图层“XZTC”。按照新增耕地类型、质量等级，对新增耕地调

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查结果进行标注。

（1）新增耕地类型标注：

对于单位自行开垦的新增耕地标注为“DW XZ”；

对于个人自行开垦的新增耕地标注为“GR XZ”。

（2）质量等级按照“全国耕地质量等级更新调查评价”成果标注。

6.上图标注要求。

（1）标注图斑在二次调查标准时点数据库中必须为耕地。

（2）二次调查新增耕地只标注属于单位和个人自行开垦的且未在1999年以来历年变更调查中反映的耕地。对于二次调查前已纳入耕地统计范围、或在相关图件上标示过的耕地，不能作为新增耕地。

（3）位于基本农田保护区内的新增耕地，不能作为单位和个人自行开垦耕地标注。

（4）位于土地开发整理项目区内的新增耕地，不能作为单位和个人自行开垦耕地标注。

（5）新增耕地标注可分割原有耕地图斑。

（6）“不稳定耕地”可以标注为新增耕地。

（五）数据库建设。

县级国土资源管理部门组织队伍，整理调查成果，利用数据库建库软件，按照耕地后备资源调查评价综合数据库建

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设规范要求，建设符合数据库标准的县级耕地后备资源调查评价综合数据库。建设完成后，利用国家下发的质量检查软件进行检查，通过后按照成果上报要求逐级上报。数据库成果通过国家核查及最终质量检查后，由国家组织建设国家级耕地后备资源调查评价综合数据库。

（六）成果质量检查

1.内业核查。

（1）耕地后备资源调查评价。

国家对地方上报的耕地后备资源调查评价成果进行内业核查。

①成果齐全性检查。

检查耕地后备资源图层、各评价指标图层是否齐全，属性信息是否完整，外业补充材料是否齐全。

②范围检查。

检查耕地后备资源图斑是否在国家下发底图图斑范围内。不在范围内的是否有说明材料，说明的原因是否合理。

③地类一致性检查。

将被评价为耕地后备资源图斑的地类信息与变更调查数据库该图斑地类对比，不一致的提为疑问图斑，交地方复核确认。

④属性内容检查。

对照评价图斑属性表，检查属性是否完整、规范，是否

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对应评价区指标要求。

（2）二次调查“不稳定耕地”调查。

①面积合理性审查。

检查各地标注的二次调查上报的“不稳定耕地”总面积和分类面积，是否等于参考面积。

新增或减少的“不稳定耕地”面积是否与省厅专报面积一致。

②类型合理性审查。

检查标注的图斑是否在二次调查标准时点数据库中为耕地；检查标注的图斑是否在基本农田保护区和土地开发整理项目区内。

参考周边地类，对上报标注的“不稳定耕地”的位置进行审查，位于河道和湖泊防洪泄洪区内的“不稳定耕地”应在河道和湖泊防洪泄洪区内，林区内林业职工自行开垦的“不稳定耕地”应在林区内，草原过度开垦的“不稳定耕地”应在草场内，受土地荒漠化、沙化影响的“不稳定耕地”应在生态脆弱区域内。

（3）二次调查新增耕地调查。

①面积检查。

检查各地标注的新增耕地面积，是否小于或等于参考面积。

②合理性审查。

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检查是否标注在耕地图斑上；检查标注图斑是否在基本农田保护区和土地开发整理项目区内；检查标注图斑是否已在1999年以来变更调查相关图件上标示为耕地。

2.外业核查。

对耕地后备资源调查评价、二次调查“不稳定耕地”和新增耕地调查成果，以县为单位进行外业抽查。根据内业核查结果，选取有疑问的图斑，针对问题，对其调查评价结果进行实地验证和检测，填写外业检查情况记录表。

3.数据库质量检查。

国家制定统一的数据库质检细则，开发统一的质检软件，确保数据库成果全国统一。耕地后备资源数据库的质量检查主要包括：数据完整性、逻辑一致性、空间定位准确度、属性数据准确性、数据成果现势性五个方面，具体包括成果完整性检查、元数据检查、矢量数据检查、权属单位代码表检查、汇总表格检查五个部分，其中矢量数据检查包括属性、图形、逻辑一致性检查等内容。

（1）成果完整性检查。

主要检查数据成果目录及文件规范性，具体包括：

①检查成果数据是否符合要求。

②检查成果数据是否满足国家标准对目录和文件的命名要求。

③检查成果数据是否能正常打开，是否能导入数据质量

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检查软件。

④检查上报数据中的图层要素代码是否为耕地后备资源数据库标准中规定的图层要素代码。

（2）元数据检查。

主要检查数据成果中的元数据内容是否符合《国土资源信息核心元数据标准》（TD/T1016-2003）要求，是否符合耕地后备资源数据库元数据成果要求。

（3）矢量数据检查。

具体包含：图层数据完整性检查、数学基础检查、属性数据结构符合性检查、属性数据值符合性检查、属性值正确性检查、面积正确性检查、汇总表格检查、图形拓扑关系检查、碎图斑检查、逻辑一致性检查等内容。

（4）相关数据库内容一致性检查。

①检查耕地后备资源数据与土地调查数据库相关内容的一致性。

②检查二次调查“不稳定耕地”数据与土地调查数据库相关内容的一致性。

③检查二次调查新增耕地与土地调查数据库、土地整治项目备案等数据的一致性。

（七）数据库更新。

国家对地方上报二次调查“不稳定”耕地和新增耕地调查成果确认后，地方以2013年度土地调查数据库为基础，对二

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次调查“不稳定耕地”和新增耕地数据库进行更新，更新成果报国家审核。

（八）汇总、分析和归档。

1.成果汇总。

以国家级耕地后备资源调查评价综合数据库为基础，对各类耕地后备资源的面积进行统计汇总；对二次调查“不稳定耕地”和新增耕地进行统计汇总。

2.成果分析。

根据耕地后备资源调查评价的特点，结合其他有关资料，对各类耕地后备资源的面积和分布等进行综合分析，结合社会、经济、人口、生态等情况，提出开发耕地后备资源的合理化建议，编写调查评价报告；对二次调查“不稳定耕地”和新增耕地的类型、分布、特征等因素进行分析，编写数据分析和政策建议报告。

3.成果归档。

对调查评价成果进行整理、归档。

七、主要成果

通过开展全国耕地后备资源调查评价、二次调查“不稳定耕地”和新增耕地调查工作，形成数据、文字报告及相关规定和标准等系列成果。

（一）全国耕地后备资源调查评价、二次调查“不稳定耕地”和新增耕地汇总数据；

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（二）国家级耕地后备资源调查评价综合数据库；

（三）耕地后备资源调查评价技术规定；

（四）耕地后备资源调查评价综合数据库标准（建议稿）；

（五）耕地后备资源调查评价综合数据库建设规范；

（六）全国耕地后备资源调查评价分析报告；

（七）二次调查“不稳定耕地”后续开发利用条件分析报告及政策建议；

（八）二次调查新增耕地开发利用条件分析报告及政策建议；

（九）省、市、县各级耕地后备资源调查评价、二次调查“不稳定耕地”和新增耕地调查成果。

八、工作组织与实施

（一）组织模式。

耕地后备资源调查工作由国家统一部署和组织实施，采用“内业为主、外业为辅”的组织模式。在国家层面，制定统一的调查评价技术标准和数据库建设标准，把握工作关键环节，制定内业层面的关键技术要求，对地方上报成果进行内外业核查；地方组织，按照国家统一的技术标准和工作要求开展调查，对调查成果逐级检查核实，并结合本地区实际情况开展分析评价。

（二）任务分工。

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国家负责，组织制定耕地后备资源调查评价技术规定、数据库建设标准，收集整理调查评价指标中积温和降水量数据，制作调查评价底图，对地方上报的调查评价成果开展质量检查，汇总分析全国耕地后备资源调查评价成果等；确定并下发二次调查“不稳定耕地”和新增耕地的参考面积，负责检查各地调查成果质量。汇总并建立国家级耕地后备资源调查评价综合数据库。

地方负责收集整理评价指标信息，按照国家下发的调查评价底图，进行耕地后备资源调查评价，组织开展本辖区内必要的补充调查，并对调查评价成果逐级检查、核实、汇总和分析；以国家下发的参考面积，负责组织实施二次调查“不稳定耕地”和新增耕地上图入库；建立省、市、县各级耕地后备资源调查评价综合数据库。

耕地后备资源调查评价工作由部统一组织，按照联席会议方式，由地籍司牵头，规划司、耕地司参与，中国土地勘测规划院具体组织实施，承担耕地后备资源调查评价项目具体工作，土地整治中心参与项目相关工作。

（三）实施计划。

4月底前，国家完成调查评价相关方案的编制，发文部署全国耕地后备资源调查评价工作。

5月至7月，完成调查评价试点工作，总结试点工作经验，完善调查评价相关方案和标准规程，开展技术培训。

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