转轨时期中国政治权力的改革与发展

转轨时期中国政治权力的改革与发展

摘 要] 我国 25 年来政治领域发生了深刻的变革。在思想观念上，浪漫主义的参与制式的大众民主价值取向转变为现实主义的公民和社会自由价值取向；在政治权力上，“中心权力”逐步被分离弱化，形成权力相对分散的结构体系。今后政治改革与发展基本趋势是进一步限制和规范“公权”——政府权力，实现“全能政府”向“有限政府”的转变。 [关键词] 转轨时期；中国；政治权力；改革与发展

美国著名政治学家亨廷顿教授在《变革社会中的政治秩序》一书中对发展中国家的政治发展过程进行了系统论述，他认为政治改革与发展的重要内容和标志是结构分化、角色专业化和权威理性化。其实，我国的情况又何尝不是如此。我国在从 1978年至今 25 年来的政治体制改革与发展过程中，政治权力结构的分化是通过国家中心权力的逐步分离、权力中心的逐步位移而实现的。所谓中心权力分离，是指传统核心权力体系衰微和与此同时次级

权力体系不同程度摆脱传统权力影响和束缚而争取更大独立空间的过程，它包涵两层含义：一是指传统权力结构关系中权力日益分化、传统的核心权力在整个社会体系中的功能逐步弱化、传统权力作用逐渐衰微淡化的过程；二是指传统权力结构中次级体系独立自主性的增强。我国的权力架构中，国家权力一直是中心权力，而中国共产党则是权力体系的核心。中心权力分离是 1978 年以来我国政治体制改革与发展的重要标志。

一、我国 25 年来政治权力结构的变革与发展走向

有目共睹，我国 25 年来社会发展成就是巨大的，国内外的专家学者对此也评价很高。但是，对于 25 年我国政治改革与发展的评价，赞誉不多。人们所持的基本判断是，25 年我国在政治发展方面所获得的进步不大，与人们所预期的改革目标相距甚远。客观而言，这样的评价也不是完全没有道理。因为，与社会经济文化的重大变化相比，政治生活的变化毕竟还不明显，不那么引人注目。但是，这样的评价也有失公允，因为有许多变化只是由于我们认识问题的角度不同而没有给以关注，或者没有意识到这一点。我们认为，人们之所以对 25年来我国政治改革与发展作出如此评估和判定，大体上有两个方面的原因：

一方面，人们从历史的角度立足于我国政治环境而对我国政治发展的考察和关注不够，因而对其每一细微变化的意义领会不深。我国改革开放 25年，社会各个方面的确变化很大。国内外学者从经济、文化和社会等方面总结和考察这些变化的工作已经做了不少，执政党和政府对此所做的宣传也比较充分。然而，从政治改革与发展的角度总结和考察这些变化的工作相对较少。当然，这是由一些客观原因造成的，比如，相对于其社会层面的变革而言，25 年改革在国家政治生活层面上所带来的变化远不如其他方面突出；另外，由于政治的敏感性等原因，束缚了人们的思想，使许多政治问题成为我国学者忌讳触及的问题。而对于那些国外学者来说，他们所做的研究要么受资料所限，要么缺乏对我国政治历史和现实的理解，无法从我国的实际情况出发，确定实事求是地衡量和评价我国政治发展的基本标准，也无法从一个长远的历史过程中领会政治变革的细微意义。

另一方面，有些人们往往运用“通用的标准”和“主流的发展模式”来评价我国的政治改革与发展。从不同的角度观察问题，自然会得出截然不同的结论。从“通用的标准”和“主流的发展模式”看，民主化是政治改革与发展的首要内容和目标。如果以民主化为标准来评

价我国政治改革与发展进程，我国改革在此方面所取得的进步与人们的普遍预期显然还相去甚远。其实，许多研究，包括美国政治学家派伊、亨廷顿的研究与论述，都表明民主化并不是政治发展的唯一标准和内容，对于后发展国家来说，其他的价值在发展的某一阶段或许更具优先性。所以，如果换一种角度，或者一种标准看问题，25 年我国的政治变化也未必不值得关注。

实际上，与轰轰烈烈的经济改革相比，中国政治领域发生的是一场无声的变革。主要表现在三个方面：

第一，一种无声的变革发生在政治思想领域：浪漫主义的参与制式的大众民主价值取向，向现实主义的公民和社会自由价值取向转变。在 1992 年邓小平“南巡”之前，我国民众以民主为理想目标，追求对国家政治生活的积极参与，以期通过改善国家政治环境来实现自己作为“国家主人”的民主权利。这种理念实际上是多年来我国民众的普遍追求，并具有不同的表现形式。从 90 年代初期开始，随着社会主义市场经济体制的深入发展，这种理念正在发生变化。不论是由于什么原因，也不论是出于何种考虑，人们对政治生活的理解更加趋于现实。对此，不同的人有不同的认识和评价。但无论如何，到今天，公众更加注重自我管理、自我服务的价值取向和体制性安排，更加注重争取自由生活的空间和珍惜个人生活的价值。发生在政治思想领域的这种转变，无疑为现代政治所赖以构建的尊重个人权利、尊重公众选择、顾客导向等民主政治观念的确立奠定了基础。

第二，一种无声的变革发生在国家和社会、政府与公民个人的关系上。人们可能不会否认，我国25 年来经济领域的变化最大。比如，就经济模式而言，从计划经济，到有限的商品经济，再到计划经济为主、市场调节为辅，再到计划与市场相结合，最后到市场经济的确立，经济模式转变的轨迹鲜明清晰，而每一次经济模式的变化，都意味着权力结构的重大调整。就非公经济成份的地位而言，从“资本主义残渣余孽”，到“社会主义公有制的必要补充”，再到它索性就是社会主义经济的重要内容，中途虽有波折，但它在国民经济中的地位越来越重要，而今天甚至是官方也不得不承认它是大陆经济成份中最具活力的因素。实际上，了解中国传统政经合一体制特点的人士都不能否认，这些变化并不只是经济性的。在经济学家看来的这些纯粹的经济变化，本身就具有深刻的政治意义。我们不能否认，经济模式的变化本身就意味着政治权力结构、政治资源分配和政治控制方式的变化。我们也不能否认，经济成份的变化，本身就意味着政治社会结构的变化，而“中间阶级”的理论是每一个社会政治学者所熟知的。我们同样也不能否认，随着经济改革的深入，社会资源越来越多样化，社会资源的分配方式也越来越多样化了。这就意味着我国公民能够享有实实在在的自由越来越多了。

第三，在政治领域发生的另外一种无声的变革那就是执政党和国家领导制度层面的变革：终身制变成了任期制；党政不分变成了党政分开；干部制变成了国家公务员制；基层人事任命制变成了民主选举制，实行了领导干部竞争上岗等等。尽管这些机制的变革还十分有限，而且具有明显的“中国特色”，但它所确立的方向和原则理念已包含了现代民主政治的核心内容，并推动着中国社会的不断发展。

二、25 年来我国政治权力改革取得的成就分析

25 年中国政治改革与发展的重大进步可以概括为“中心权力分离”，即传统政治体系中

核心权力结构所掌控的实际权力逐步被分化，从而形成权力相对分散的结构体系。这实际上也是我国体制创新的主要方面，因而，也是 25 年来改革成就的重要来源和保障。

众所周知，25 年前我国传统的政治架构是按照产品经济的设想组建起来的、与集中管理的计划经济体制相适应的党、政、军、经济、文化高度合一的中央集权体制。这种体制以社会政治经济文化高度统一的结构为基础，以中国共产党为领导核心，以中央集权和计划管理为模式。在这种传统政治体制中，核心权力结构及其特点主要表现在以下四个时期：（1）建立国家与“市民社会”关系、公共权力与私人关系的权力结构时期，核心权力以党为代表的国家机关，即国家执行机关和党的各级组织构成，实施全面的高度的政治控制。（2）建立政治权力与非政治权力关系的权力结构时期，核心权力以党政权力部门构成，实现政治挂帅的集中管理。（3）建立中央权力与地方权力关系的权力结构时期，核心权力由中央政府和机关构成，保证中央政府的权威和计划管理。（4）建立政党权力与政府权力关系的权力结构时期，核心权力由各级党委和机关构成，保障中国共产党对国家与社会的全面领导和控制。

上述这些传统集权主义权力结构的特点可以概括为国家全能主义、政治中心主义、中央主义和政党中心主义，即在国家与社会、政府与非政府的关系中，国家（政府权力）处于至高的核心地位；在政治权力与社会经济文化权力的关系中，政治权力处于社会生活的核心地位；在中央与地方的关系中，中央权力处于核心位置；在政党与政府和社会的关系中，中国共产党处于核心地位。在实际运行过程中，中国共产党（最终是党的领袖）始终是权力的核心，因此政治角逐的主要舞台在中国共产党内，而非党外的其他权力结构。

在今天看来，上述权力结构体系所造成的弊端是显而易见的。国家全能主义的集中管理造成“强国家—弱社会”的模式，严重抑制了个人和社会的自由发展，从而使整个社会缺乏活力和创造力；政治经济高度一体化和政治挂帅的权力安排和集权管理体制，带有明显的“建构主义”特点，严重背离经济规律，中央高度集权的人财物自上而下的计划管理模式，使地方、集体、组织和个人缺乏自主性，限制了地方政府的积极性，严重影响政府决策的正确性和整个政治体系的办事效率；党政不分以及党的大权独揽使党凌驾于国家权力机关之上，造成党的各级组织的国家化和行政化，而各级国家权力机关和行政机关徒有虚名，这种状况不仅严重背离政治权威的理性化，而且极大地制约了其他政治权力结构功能的有效发挥。

1978 年以后，我国经过以下六个阶段的改革，对传统的权力结构进行了调整：第一阶段：1978年 12 月党的十一届三中全会到 1980 年 8 月邓小平《党和国家领导制度的改革》讲话发表。这一阶段的主要目标和任务是实现政治上的拔乱反正；实行权力下放，确立国家统一计划指导下的地方和企业管理自主权。主要成果是实现工作重心由阶段斗争向经济建设转移；废除领导干部终身制；恢复“文革”前中央到地方国家各级权力结构和机制。其意义体现在权力中心向非政治领域转移。第二阶段：1980 年 8 月邓小平讲话到 1987 年党的十三大召开。这一阶段的主要目标和任务是下放权力，政企分开；全面推广新的自主经营管理模式。主要成果是确立了家庭联产承包责任制和企业厂长责任制；探索政治改革思路。其意义体现在社会和个人开始活化；权力重心开始下移。第三阶段：1987年党的十三大到 1992 年党的十四大召开。这一阶段的主要目标和任务是党政分开；进一步下放权力；精简机构；改革干部人事制度；建立社会协商对话渠道；加强民主和完善法制。主要成果是明确提出了政治体制改革的目标和内容。第四阶段:1992 年10月党的十四大召开到 1997 年党的十五大召开。这一阶段的主要目标和任务是转变政府职能的机构改革；合理划分中央和地方权限。主要成果是推行国家公务员制度；精简机构。其意义体现在社会和个人进一步活化。第五阶

段：1997 年党的15 大召开到 2002 年党的十六大召开。这一阶段的主要目标和任务是机构改革和国企改革。主要成果是明确非公经济的地位；精简机构。其意义体现在民营经济争得了合法地位；合理划分中央与地方权限的探索。第六阶段：2002 年党的十六大至现在。这一阶段的主要目标和任务是发展社会主义民主政治，推进民主政治改革，建立社会主义政治文明；深化机构改革和国企改革；全面建设小康社会。

在 25 年我国社会转轨的过程中，政治权力结构的调整过程，也正是中心权力被分离弱化的过程。在此过程中，我们注意到传统核心权力逐渐得到弱化，而社会权力则逐渐得到强化，不断增强公民和社会的自我管理、自我服务和自我调节能力；社会权力结构也日益多元化，社会自主权限不断扩大，地方适度分权和政务公开原则基本形成。严格说来，25 年我国改革的过程也就是突破传统全能主义集权管理体制的种种束缚和制约，探索新的发展路径的过程。因此，在某种程度上，25 年我国政治体制改革与发展的过程，也就是传统权力结构被分离弱化、新生权力结构要素，包括个人和社会自主权利、地方和企业的自主权力成长壮大的过程。这正适应了社会发展的趋势，由“强政府、弱社会”逐步走向“小政府、强社会”。

在现代化社会中，“政治权力”和“经济权力”都是社会权力，而非国家权力。“政治权力”是社会对国家的领导权，其权力实体是政党、社会阶级阶层组织、社会政治团体和公民个人，它反映了社会对国家公共权力的制约能力；“经济权力”是企业等经济实体，以其法人财产权为基础而具有的生产经营权、财产支配权、利润分配权、劳动人事权等支配控制的权力。“国家权力”则指由国家立法、司法和行政机关所实施的法律权力和行政权力。在我国传统的政治体制中，国家与社会没有明确的界限，国家掌控一切，权力结构单一。25 年来我国改革虽然没有自觉划分上述几种权力结构，但在实际过程中，恰恰实现了“政治权力”、“经济权力”和“国家权力”的适度分离。

25 年我国的整个改革体现了制度主义的思想理论体系。以权力结构重心位移为核心标志内容的体制创新，造就了我国改革的成就和社会的发展。毫无疑问，继续推进 25 年来的改革进程，进一步实现社会主义市场经济体制和民主政治发展要求的“有限政府”、“有作为政府”和服务型政府的建设与发展，并为我国社会的可持续发展注入了新的活力。

三、我国政治改革与发展的基本趋势

一个国家的政治体系是一个非常复杂的系统。如果我们把政治体系分为政府政治体系（即国家制度性体系）和非政府政治体系（即所谓的“市民体系”和政治党派及公民个体）的话，我们所谓的一国政治发展也应包含两个方面的内容，即，一方面，从政府政治体系来说，政治发展主要表现在政府制度化建设以及各种管理和协调能力的提高；另一方面，从非政府政治体系来说，政治发展主要表现为“市民社会”的成长壮大，公民政治责任心的增强，以及自治能力和参政议政能力的提高。中国政治发展也应包括国家（或政府）和社会两个层面的进步。从国家（或政府）这一层面看，推进政治体制改革，为 21 世纪我国社会经济政治的持续发展创造新的动力。

25 年我国改革表明，政府推动的改革路线，为我国社会的全面发展提供了根本动力；25 年中国改革也表明，中心权力分离与弱化是改造传统集权体制、实现传统政治向现代政治转变的主要途径。正是这方面的努力，造就了 25 年举世瞩目的发展进步。在中国以

加入 WTO 为标志的全面纳入国际体系的决策背景下，推进政治体制改革，继续沿着25 年改革开放所遵循的中心权力分离弱化的路径，进一步限制和规范“公权”——政府权力，实现“全能政府”向“有限政府”和服务型政府的转变，坚持以民为本，应该是今后我国政治改革与发展的主要方向。

在限制和规范“公权”方面，我们认为，党的十六大以后，未来 5 到 10 年内，以下五个方面的内容是我国中心权力结构调整所面临的主要任务：一是贯彻“有限政府”原则，继续将“政治权力”从政治国家返还公民社会；二是遵循市场经济原则，彻底实现政企分开，确立企业独立的“经济权力”；三是在社会经济结构中，真正保障民营企业合法的经济权力；四是贯彻分权原则，实现中央与地方以及地方各级政府对“国家权力”的合理分权；五是将国家政治舞台由执政党内转向国家权力机关，并为此探索一条实现顺利转轨的路径。

近期而言，在市场经济的基础上，规范政府的经济管理行为，切断政府与垄断性行业的关系，以加入 WTO 为契机，全面引入竞争与市场机制，实现行业改造；坚决整顿公检法等与公众日常生活密切相关（因而与政府形象直接相关）的部门，这是遏制政府权力商品化的有效措施。

限制“公权”(publicpower)、实现公民权利与国家公共权力的平衡，给公民个人与社会以更多的自治权和更有力的监督权。在限制“公权”的同时，也规范社会与公民个人的行为，创造一个秩序良好的公民社会，这同样是不可忽视的。

在国家与社会的互动关系中，在“公权”不受限制的“强国家”模式下，一定不可能产生一个充满活力、秩序良好、健康发育的公民社会；但是，在“公权”不被重视的“弱国家”模式下，也不一定必然生成一个健全的公民社会。换句话说，在社会转变的过程中，“公权”的收缩和受到限制，并不一定就意味着公民社会的健康发展。相反，在社会和个人行为自我约束机制不健全的国家，“公权”的收缩，则极有可能为社会不良势力留下乘虚而入的机会。

在国家作为历史现象还继续存在的社会条件下，一方面，没有国家公共权力就没有正常的社会秩序，或者已建立的社会秩序也难以维持；另一方面，国家公共权力的行使又要受到公众和社会的监督与制约，使这种权力的行使形成公正、公开等行使方式。特别是在现代信息社会和知识经济的条件下，这种权力的行使还应借助现代科学技术的手段，推进政府机构的调整和行政业务的再造，推行电子政务 (E-government) 和政府在线服务 (gov-ernment services online)。

总而言之，我国在明确界定“公权”范围、减少国家权力对社会和公民个人行为干预的同时，还必须确立规范社会与公民个人行为的各种机制。在这方面，一种公正、有力的法治权威的树立和社会公共责任制的确立无疑具有非常重要的意义，而公正有力的法治权威和社会公共责任机制的确立，有赖于政治体制的进一步改革和完善。

[参考文献]

[1] [美] 亨廷顿. 变革社会中的政治秩序 [M]. 北京: 新华出版 社, 1968. [2] [美] 派伊. 政治发展诸方面 [M]. 上海: 上海三联书店, 1997.

[3] [美] 阿尔蒙德 科尔曼. 发展中地区的政治 [M]. 上海: 上海三联书店, 1960. [4] 施九青, 倪家泰. 当代中国政治运行机制 [M]. 济南: 山东人民出版社, 1993. [5] 谢庆奎. 当代中国政府 [M]. 沈阳: 辽宁人民出版社, 1991. [6] [美] 哈耶克. 自由秩序原理 [M]. 北京: 商务印书馆, 1998.

[7] [美] 林毓生. 论自由与权威的关系 [M]. 上海: 上海三联书店, 1998.

[8] 夏书章, 王乐夫, 陈瑞莲. 行政管理学 (第二版) [M]. 广州:中山大学出版社, 1998. [9] 郭小聪. 政府经济职能与宏观管理 (第二版) [M]. 广州: 中山大学出版社, 1999. [10] 蔡立辉. 政府法制论——转轨时期中国政府法制建设研究[M]. 北京: 中国社会科学出版社, 2002.

[11] 连玉明. 中国决策白皮书 [M]. 北京: 中国时代经济出版社,2002.

[12] 蔡立辉. 电子政务: 因特网在政府提供公共服务中的作用 [J].政治学研究, 2003. [来源:论文天下论文网 lunwentianxia.com]

论文天下 http://www.lunwentianxia.com/

基层、基层民主制度与当代中国政治发展

论文天下 http://www.lunwentianxia.com/

基层民主制度是社会主义民主制度的重要组成部分。基层民主制度建设是我国社会主义民主与法制建设和社会主义政治体制改革的一项重要内容，是社会主义现代化建设的一个重要环节和重要保证。在我国社会主义民主建设过程中，从民主主体的范围看，发扬基层民主，保证基层组织和成员直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践；从民主建设的目的和途径看，发扬社会主义民主，是为了让人民群众当家作主，调动人民群众的积极性。而要实现这个目的，除了让人民群众有权选举和监督国家权力机关的代表，参与对国家事务的管理外，更重要的一个途径就是加强基层民主制度建设，让人民群众对基层的公共事务进行管理，并逐步使这种管理规范化、制度化。因此，基层民主制度对当代我国社会主义民主的发展，具有十分重要的意义。

一、基层概念的阐释

从表面上看，基层是为人们所熟悉且经常使用的一个概念，然而在内涵的把握上，却普遍存在着偏差。从纵向来说，有相当多的人把“基层”等同于乡镇；从横向而言，不少人把“基层组织”等同于“基层政权”。这就是颇有代表性的片面的基层现。这种基层现大大缩小了有广阔天地的

“基层”的范围与内容，妨碍着基层民主制度的建设。因此，有必要让我们的论述从探讨基层概念入手。

总的来说，基层的概念是指最低的层次。实行直接性管理，是它最突出的特点，即直接面对人民群众，直接接受人民群众的监督，其一切管理活动都具有直接性而没有什么中间环节。从纵向上看，基层并不能简单地等同于乡镇。因为除了乡镇而外，还有群众性自治组织——村民委员会和居民

委员会；也还有县、城市的区、不设区的市。正如邓小平同志在1987年6月12日在

《改革的步子要加快》一文中所说：“调动积极性是最大的民主。至于各种民主形式怎么搞法，要看实际情况。比如说普选，现在我们在基层，就是在乡、县两级和城市区一级、不设区的市一级搞直接选举，省、自治区、设区的市和中央是间接选举。”很明显，在这里小平同志将县、城市的区和不设区的市明确界定为基层。从横向上看，基层并不简单地等于政权。因为除政权组织外，还有基层的党组织、其他国家机构、社会团体以及伦事业单位等①。总的来说，县、城市的区、不设区的市的党组织、国家机构和社会团体、企（事）业单位以及村民委员会和居民委员会都具有管理活动的直接性。因而，理所当然均应属于基层的范畴。

根据这些基层单位在我国政治运行机制中所处的地位和所起的作用的不同，我们可以把它们归纳为三个不同的层面：政党、国家机构和社会团体的基层组织；企业、事业单位的基层组织和城乡群众性自治组织。

关于中国共产党的基层组织，根据《中国共产党党章》第五章“党的基层组织”的规定，“党的基层党组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础”。“企业、农村、机关、学校、科研院所、街道、人民解放军连队和其他基层单位，凡是有正式党员三人以上的，都应当成立党的基层组织”。由此不难看出，党的基层组织，包括除众所周知的街道、乡、镇党的基层委员会和村党支部外，企业、事业单位中的党的组织，人民解放军连队的党的基层组织，还包括以上基层涵义范围内的国家机构中党的组织。

关于国家机构的基层，根据我国宪法和地方各级人民政府组织法的规定，乡、民族乡、镇是处于我国行政区划层级体系最底层次的行政区划单位，这个层次的国家机构是我国的基层国家机构。不仅包括乡镇的国家机构，还包括县、城市的区和不设区的市的国家机构。

关于我国基层组织的社会团体，它们是中国共产党领导下的群众组织。它们既要通过各自的组织活动，直接带领群众为社会主义建设事业努力奋斗，同时，它们又是各方面群众利益的代表，应当维护和反映自己所联系的那部分群众的正当要求和权益。正是从这个意义上说，社会团体也属于我国基层组织的范畴。如我国的工会、青年团、妇女联合会等就属于这类基层组织。

企业、事业单位都是以本单位的组织及其成员为直接管理对象。企业以直接从事工农业生产、交通运输、城乡建设和商品流通等为主要活动内容；事业单位以从事非物质生产、为社会提供精神产品和劳务服务为主要内容。企业以商品生产的价值规律和社会基本经济规律为自己活动的基本依据；事业单位主要以自己所特有的科技、教育、文化、艺术、新闻、体育、卫生等各项事业的发展运行规律为其活动的基本依据。企业的目的是为社会提供物质财富和赢利，兼顾社会效益、经济效益，强调经济效益；事业单位不以赢利为存在的基本条件，目的在于向社会有偿提供精神财富，以社会效益为目的。随着社会主义市场经济体制的确立和发展，企业逐步摆脱政府附属物的地位而成为自我管理、自负盈亏、自我约束、自我发展的实体。国家事业单位也实行所有权、经营权与管理权相分离，走政事分开的新路，有更多自主权。总之，企业、事业单位无疑地也应属于我国基层组织的范畴。

城乡群众性自治组织，在我国城市就是居民委员会，在农村则是村民委员会。群众性自治组织既是基层政权的基础，又是党和国家联系人民群众的桥梁和纽带。群众性自治组织

直接地、经常地接触城乡社会，是党和国家联系城乡社会最直接、最广泛、最经常的基层组织，亦是国家在城乡的落脚点。可以通过群众性自治组织贯彻执行国家的政策、法律，群众也可以通过自治组织向国家机关反映自己的意见和建议；同时，群众性自治组织本身又有自己的固有事务，其中有直接与当地人民福利有关的社会事务和按法律规定的自治团体应有的事务，如办理本居住地区的公共事务和公益事业、调解民间纠纷、协助维护社会治安等。因此，城乡群众性自治组织理所当然也属于我国的基层组织。

二、基层民主制度

对基层概念的纵横向所作的全面阐释，是我们合理理解和建设基层民主制度的出发点和前提。基层概念的纵横向范围和内容，已经向人们昭示基层民主制度亦具有丰富、广泛而复杂的内容。基层民主制度并不能简单地等同于乡镇基层政权制度或村（市）民自治制度。

笔者认为，也像“基层”有广泛而丰富的含义一样，E“基层民主制度”也有广泛而丰富的内容。基层民主制度就；是表现为基层的政党、国家机构和社会团体，企、事业单位基层组织，城乡群众性自治组织等直接行使管理权力的制度。它对于政党来说就是党建制度和党政关系制度；对于国家机构来说就是中央国家机构、地方国家机构与县、城市的区、不设区的市以及乡镇之间的权力分配制度，也是对宏观事务管理的集权制度和对一般事务管理的分权制度；对于社会团体来说，就是社会团体在法制范围内的自主管理制度；对于企事业单位来说就是职工代表大会制度；对于城市居民和农村农民来讲，就是群众性自治制度。基层民主制度的建设与发展，就是要有效地保证人民群众直接参加国家和社会事务的管理，在社会基层有关领域的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的制度。

为了便于对基层民主制度有更加深入的认识和理解，在此，我们可以把它概括为基层的党组织与政府、社会团体。企事业单位、群众自治组织的关系制度；中央人民政府、地方人民政府与县、城市的区、不设区的市以及乡镇的政府之间的权力分配关系制度；政府与社会团体、企事业单位、群众自治组织的关系制度；党和政府同群众自治组织之间的关系制度。这几种关系构成了基层民主制度的最基本的内容，建立和发展基层民主制度，主要是围绕这几种关系而展开，主要表现为处理这几种关系的措施、办法与规定。

从基层党组织与政府、社会团体、企事业单位、群众自治组织的关系来看，由于各个基层单位情况的不同，相应地党的基层组织的地位与作用也就不同。具体表现为如下的差别：街道、乡镇党和政府的基层组织，其职责是领导本地区的工作，支持和保证社会团体和群众自治组织充分行使民主权力；企业和实行行政领导人负责制的事业单位中党的基层组织，其职责是参与重大问题的决策，发挥政治核心作用，围绕企业生产经营和有关事业单位的业务开展工作，保证。监督党和国家的方针、政策在本企业的贯彻执行，支持领导依法行使职权，积极支持职工代表大会开展工作，领导工会、共青团、妇女联合会等社会团体，领导所在单位的思想政治工作；实行党委领导下的行政领导人负责制的事业单位中党的基层组织，其职责是：对所属组织实行宏观领导，对重大问题按法定程序作出决定，同时保证行政领导人充分行使自己的法定职权；各级党和国家机关中党的基层组织，协助行政负责人完成承担的各项任务，努力做好工作，对包括行政负责人在内的每个党员进行监督，不领导本单位的业务工作。

从中央人民政府、地方人民政府与县、城市的区、不设区的市以及乡镇人民政府之间

的权力分配关系来看，建设和发展基层民主制度必须研究社会的需要和一个国家的国家结构形式这两方面的因素。如果我们从权力现象的角度去观察，就会看到，民主主要表现为一种自下而上运行的权力活动。它是在政治管理系统中处于被管理地位的多数人对于处于管理地位的少数人的制约。正如邓小平同志所说：“调动积极性，权力下放是最主要的内容”。②“把权力下放给基层人民，在农村就是下放给农民，这就是最大的民主。我们讲社会主义民主，这就是一个重要内容”。③根据我国的具体国情，特别是社会发展的需要，随着我国社会主义市场经济体制的确立和发展，一方面要求中央政府具有国民经济宏观调控和维护市场秩序的职能，要求凡是对国民经济进行宏观调控的事务，都应划归中央政府及其在全国各地的分支机构负责，地方政府不得染指；另一方面要求地方政府在中央统一法制规范下，领导与管理本地区的各种经济社会公共事物，主要负责与本地公民生活直接有关的公共事务，为本地公民提供社会公共产品和公共服务。因此，构筑当代中国基层民主制度，必然会存在着既有对一般事务的管理，从集权型走向分权型的趋势，又有对宏观事务的管理，从分权型走向集权型的趋势。

从政府与社会团体、企、事业单位及群众自治组织的关系来看，构筑当代中国基层民主制度，必须转变和调整政府在计划经济体制下拥有而又阻碍社会主义市场经济体制建立的职能；把本来属于社会团体、企事业单位和群众自治组织的权力，毫无保留地、实实在在地归还给这些基层组织；将过去一些属于政府的权力转移给社会中介组织去行使；政府在加强宏观管理的同时，逐步将事业单位的微观管理权还权于社会，扩大和加强各类事业单位的自主权；建立和强化政府对市场经济宏观调控的权力，管理与监督国有资产的权力和社会公共服务的权力，而且必须用法律的形式加以确立。在此基础上，建立和完善职工代表大会制度。职工代表大会是企、事业单位实行民主管理的基本形式，是广大职工行使民主管理权力的机构。职工代表大会制度也就是企、事业单位职工通过民主选举，组成职工代表大会，在企、事业单位内部行使民主管理权力的一种制度。对此邓小平同志有明确的论述，他这样指出，“职工代表大会或职工代表会议有权对本单位的重大问题进行评议，作出决定，有权向上级建议罢免本单位的不称职的行政领导人员，并且逐步实行选举适当范围的领导人。”④

就党和政府同群众自治组织之间的关系来看，应体现为群众参与的民主管理。在人类历史上，作为工人阶级夺取政权和运用政权的首次尝试的巴黎公社的政治运行是通过人民自己实现的，公社“表明通过人民自己实现的人民管理的发展方向。”⑤作为我国基层民主制度中重要内容的群众自治制度，是马克思主义自治理论与我国城乡实际相结合的产物，是社会主义民主在我国基层社会生活中的重要体现，其组织形式就是城市的居民委员会和农村的村民委员会。这种群众性自治组织的建立，就是要让人民群众充分享有民主选举。民主决策、民主管理和民主监督的权利。当代中国基层民主制度，就是要通过这种群众性的自治组织，改变政府包办群众性事务的传统做法，真正让人民群众享有自治自理、当家作主的权利，从而有效地推动我国民主政治向更高层次的发展。

三、基层民主制度对于中国政治发展的意义

基层民主制度所包涵的丰富内容，对于中国政治的发展具有双重的意义。如果根据社会发展的要求来建立、发展和完善基层民主制度，就会有效地促进中国政治的发展；如果基层民主制度违背社会需要和我国的具体国情，就会阻碍中国政治的发展，甚至把中国政治的

发展引入歧途。

首先，没有基层民主制度，就不可能有完全的中国的民主政治。基层民主制度是我国社会主义民主制度的重要组成部分，如果基层民主制度建立不起来，整个国家的民主政治就不可能获得有效的发展。在传统的计划经济体制下，国家对社会政治、经济、文化乃至人们的生活，实行高度集权化的管理。在党政体制的关系上，是党政不分、以党代政；在中央和地方权力分配关系上，权力过分集中，基层和下级的权力过分集中于上级领导机关；在政府与企、事业单位的关系上，企、事业单位成为了政府的附属物，政府对企、事业单位微观活动管得很细很死；在党和政府与社会团体的关系上，采用党政工团一揽子式的大而统的领导方式，使社会团体逐渐朝着行政化的方向发展，社会团体实际上成为了政府的一个工作部门，广大群众再也不成其为相应的社会团体的主体，而变成了相应的社会团体的工作对象。凡此种种表明，在高度集权化管理的计划经济体制下，基层民主制度没有得到应有的发育，更谈不上正常发展。

随着社会主义市场经济体制的建立和发展，打破了等级制和人身依附关系，从而奠定了独立人格的经济基础，逐步形成了独立、平等、自由的社会关系。除此而外，市场经济还造就了多元的利益主体和利益结构，从而创造了一种竞争、开放、多变和充满个体创新活力的生产和生活方式。特别是随着基层民主制度的发展，使基层单位首先从高度集权体制的束缚下解放出来，获得了自由的发展。中国现实的社会状况已经表明，随着市场经济体制的确立和完善，以及基层单位的蓬勃发展，为我们进行社会主义民主政治建设开辟了广阔的前景。因此，我们说，没有基层民主制度，就不可能发展中国的民主政治。

其次，没有基层民主制度，就不可能真正实现政府职能的转变。政府职能涉及到行政权力主体与其它行为主体发生的关系，即行政权力主体在行政管理活动过程中，其行政权力行使的职责范围和使用方式。因此，政府职能与行政权力状况密切相关，即必须以一定的行政权力状况为基础。政府职能的转变意味着行政权力结构的改变，主要是解决计划经济体制下形成的权力垄断、权力混淆等问题。而基层民主制度的实质就是要使基层单位的人民群众直接行使民主管理权力，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，实际上也就是要调整权力结构，转变政府职能。理顺政府与执政党的职能关系、政府与人民代表大会的职能关系、政府与社会团体组织的职能关系、政府与企业的职能关系、政府与社会事业单位的职能关系等，是建设基层民主制度的核心内容。因此，基层民主制度建设也是为解决计划经济体制下形成的权力垄断、权力混淆而进行的。正是从这个意义上说，没有基层民主制度的建设，就不可能真正实现政府职能的转变。

政府职能的转变，对当代中国政治的发展具有十分重要的意义。能否根据社会发展的要求转变政府的职能，关系到社会主义市场经济体制在我国能否建立、完善与发展。没有政府职能的转变，我国的机构改革也不可能取得成功，也不可能建立起真正符合社会发展要求的政府行政管理体制。而以上这些转变，也都离不开基层民主制度的建设与发展。

再次，没有基层民主制度，就没有中国的法治政治。就民主与法治的关系而言，民主与法治紧密相联。法治是社会主义民主的基本保障，坚持和完善人民民主专政的国体，坚持和完善人民代表大会的政体，保障人民当家作主的地位，保障公民享有广泛的权利，都离不

开社会主义法治。社会主义法治又是社会主义民主的法律化、制度化。没有社会主义民主，就没有社会主义的法治。就基层民主制度与中国法治政治的关系而言，只有开展基层民主制度建设，才能把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来，从制度上和法律上保证党的领导核心作用；才能使党经过法定程序将自己的政治主张变成国家意志，实现代表人民群众的利益；才能使国家机关和公职人员依法代表人民管理国家的各项事务，而不是以言代法、以权代法、以权压法、以权治民。现代意义的法治，是民主的产物，法治的本质在于它是崇尚体现广大人民群众意志的法律在国家政治、经济和社会生活中的权威。民主政治与法治政治的互动关系也表明，没有民主政治就不可能有法治政治。

注释：

①施九胃、倪家泰著：《当代中国政治运行机制》，山东人民出版社，1993年版，第28页。

②《邓小平文选》，第3卷，人民出版社，1994年版，第242页。

③《邓小平文选》，第3卷，人民出版社，1994年版，第252页。

④《邓小平文选》，第2卷，人民出版社，1994年版，第34O－341页。

⑤《马克思恩格斯选集》，第2卷，人民出版社，1965年版，第382－383页。

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/s2gv.html