美国气候政策制定流程

美国清洁能源法案简介-2nd

美国气候政策制定流程简介 在具体阐述《美国清洁能源和安全法案》的内容之前,该部分将对美国气候政策制定的流程做一简单介绍,以使读者更好地了解美国政府体制在推动气候政策制定方面的作用和特点,以及气候相关法案如何从国...更多>>

解 析 美 国 清 洁 能 源 和 安 全 法 案 （ American Clean Energy and Security, 又称 Waxman-Markey 法案） 法案）世界资源研究所研讨碳配额和交易， 碳补偿， 能源效率及其他构成美国清洁能源法案的要素。 美国气候政策制定流程简介 在具体阐述《美国清洁能源和安全法案》的内容之前，该部分将对美国气候政策制定的流程 做一简单介绍，以使读者更好地了解美国政府体制在推动气候政策制定方面的作用和特点， 以及气候相关法案如何从国会提案转变为正式法律。 通常说来，在美国，一项法案的生成是从美国国会最初的草拟和审议开始的。美国国会由众 议院（435 人）和参议院（100 人）组成。法案先由两院各自独立起草拟定，在此过程中， 除两院的多数派 （尤其是来自同一党派 — 民主党或共和党） 的领导人对法案偶有协商之外， 两院一般不会进行沟通。 具体地， 最初的法案起草由各院在法案议题上具有管辖权的委员会 负责。对于比较复杂的议题如气候政策，可由不止一个委员会参与拟定。这样的流程经常使 得整个立法过程变得异常耗时。 一旦众议院和参议院分别起草出各自的气候法案， 两院议员将分别对各自的议案进行投票以 表决草案是否在该院获得通过。 两院在表决过程的党派规范上也有所不同。 众议院的领导者 （南希·佩洛西，民主党）需要确保法案通过同时又要顾及到议员的投票决定是否会影响到 自己党派的多数地位。而参议院在表决过程中经常面临少数党以“阻挠议事”的策略大大减 缓法案通过进程，因此必须争取到 60 票的赞成票而非名义上的 51 票以最终通过议案。 如果两院均通过各自的议案， 另外一轮协调两院不同法案的流程又将展开。 两院的领导人将 会指派其代表组成一个大会联合委员会以制定最后的整合法案， 精心构思以平衡和协调相互 的竞争利益。目前，众议院推出的《美国清洁能源安全法案》（又称 Waxman-Markey 法 案）已在该院通过，而参议院命名为《美国清洁能源就业和美国电力行动》的法案（又称 Kerry-Boxer 法案）尚待最终表决。如果这两项法案分别在两院通过，大会委员会将对两项 法案进行协调整合， 出台一个最终版本的美国清洁能源法案。 协调委员会的整合法案完成之 后，需最终接受分别来自两院的“支持”或“赞成”表决。 需要注意的是， 法案工作具有时限性。 当前处于国会讨论阶段的气候变化法案仅属于美国第 111 届国会（2009.1.6-2011.1.3）。在该届国会的两年期限内如果两院对同一法案没有达成 共识，那么此项法案将被推到下一届国会，而立法流程又将从头开始。 一项法案在国会两院最终获得通过之后， 该法案则送交总统处由其签署成为法律。 总统只有 两个选择——签署或否决。 国会可以忽略否决， 但仅限于国会两院的赞成票均超过三分之二 的情况，或者国会可以重拟一项新的法案使总统更能够接受。 总统签署法案之后，行政机构（美国联邦政府机构部门）落实此项法律，制定法规细节的过 程开始。如果清洁能源法案被定成法律，将有 50 多项法规需要由美国环境保护署、农业部 及其他联邦部门和机构制定。 一项法规的制定需要多长时间会由法规议题的复杂性和行政机 构解决该问题的速度决定。 日前， 美国环保署已经表示将会优先考虑温室气体减排规章制定。 主要内容日美国众议院通过的气候议案包含哪些核心因素？ 于 2009 年 6 月 26 日美国众议院通过的气候议案包含哪些核心因素？ 该议案包括四要素： ? 对清洁能源的要求。旨在针对当前不同的发电类别设置新标准，并加速清洁能源技术如可再生能源效率及碳捕获与存储（CCS）技术的发展和部署。 ? 对能源效率的要求。 对能源效率的要求。旨在对提高能源效率项目提供资金来源，设置更严格的建筑法规及产品能效标准。 ? 碳配额和交易机制。为美国 87%的主要来自电力，石油和天然气，重工业等产业的

温室气体排放设定强制性配额。 ? 缓冲向低碳型经济过渡的方式方法。通过对受碳配额制度影响的产业，劳力及低收入家庭提供协助；同时也包括对国际气候项目的支持。 具体地，在清洁能源方面涉及哪些内容？ 具体地，在清洁能源方面涉及哪些内容？ 涉及哪些内容 比较突出的是在煤炭方面有关碳捕集和存储（CCS）技术的规定，具体内容如下： 碳捕集和存储（ 碳捕集和存储 ） 关于碳捕 和存储（ 关于碳捕集和存储（CCS）的立法和规章问题需要能够确认有关 CCS 的商业化开展所面临的立法和规章障碍的多部门报告。报告必须包 括向总统和国会提出关于新立法和规章的建议，以解决障碍（法案第 56 页，111 节） 。一项 任务性研究计划旨在设计碳地下存储点法定框架已被确立（第 60 页，113 节） 。 关于二氧化碳地下存储点的规章：通过修订清洁空气法案和安全饮水法案确立标准（第 57 页，813 节） 。标准必须包括有关注入的二氧化碳的财务责任规范，监控、记录保存、公众 参与等规则及认证规则。 规则必须减少清洁空气法案和安全饮水法案间重复多余的内容。 经 认证和未经认证的地质存储点是在给定的碳配额交易机制下的实体（参见上述规则要点） 。 R&D 和早期 CCS 工作开展 碳存储研究公司：监管和指导碳捕获和存储技术的 R&D，可由赠款或财政资助建立。该项 目与 Rep. Rick Boucher（D-VA）的建议相似（第 63 页，114 节） 。 资金：在今后 10 年以内，通过评估在全国范围内来自化石燃料的公共电力销售情况，确保 每年不超过 10 亿美元的资金。 财政援助适用：支持技术和燃料多样化，由私人、公众、院校和非盈利组织承担的，旨在强 调技术和燃料多样化的商用项目具有该资格。 （第 70 页，114 节） 。 其他与管治、政府监督、信息共享和知识产权保护有关的条款。 CCS 商业开展的激励和标准 激励：对以吨计的二氧化碳捕获设施提供固定的报酬（第 87 页，786 节） 。每吨的报酬按照 它的捕获比例及在商业范围内已开展的总量而逐级增减。 对最高的碳捕获比例， 最开始的报 酬可以高达每吨 90 美元。在 CCS 开展达到 60 亿瓦之后，将通过一个反向的拍卖程序发放 奖金红利。关于资格获取，电力设备须至少 50%或以上时间由煤炭或石油提供动力，达到 前面 812 节设定的排放上限；或者一个具有 200MW 或以上的额定功率的发电单元，或作为 一个工业排放源每年有超过 5 万吨未被捕获的二氧化碳排放量，均有资格获得激励措施。 执行标准：修订空气清洁法案以要求煤电企业达到新的排放执行标准（第 104 页，812 节） 。 管理者必须依据商业上可应用技术的状况重新检查并严格标准。具体包括： 标准适用于最初于 2009 年 1 月 1 日后被批准的发电企业，要求这些企业燃料比例中至 少 30%为煤炭或石油成分。标准的变更基于企业被批准的年份及其他一些因素。 从 2009 年到 2019 年间最初被授予许可的企业须根据商业 CCS 技术开展量， 2025 年， 至 每年须排放不超过 50%（与该年份未采用 CCS 技术的水平相比）的温室气体。 2020 年后开始许可的企业须每年排放不超过 65%（与该年份未采用 CCS 技术的水平相 比）的温室气体。 管理者可以加强标准而不应该放松要求。 对能源效率有哪些要求？ 对能源效率有哪些要求？ 建筑能源效率要求政府每三年更新民居和商业建筑的国家标准，以符合既定的能源效率目标（第 320 页， 201-205 节） 。 1. 为国家以及地方政府提供补助形式的鼓励办法，以减少温室气体排放（标题三） ，使建 筑标准得到贯彻和执行。 2. 建立能源与环境影响作用改进（REEP）项目，以促进民居及其他建筑能源利用率的改 进。 3. 对 1976 年前建房的房屋所有者购买使用星级（Energy Star）节能房屋给予折扣。对民 居和商用建筑市场设立一套节能标定(Labeling)程序。 4. 要求国家能源部和环保署所用建筑须应用该节能标定程序。 5. 为与植树组织合作的电力零售商建立一个资助项目， 以帮助住宅及小型办公建筑实现目 标植树计划项目。 6. 在住房和城市发展部的领导下，建立金额达 25 亿美元的街区居住能源效率规划许可项 目（第 630 页，123 节） 。 照明和设施能源效率规定一系列新的设施和照明能源效率标准， 并在标准制定的程序上作相应的改进。 通过国家 环保署建立一个水流感知系统，以鉴别并提高用水器具、建筑物以及景观用水效率。同时建 立提高水资源使用效率的相应条件、折扣以及标签程序方案（第 421

页，211-219 节） 。 交通能源效率 1. 2. 机动车执行（性能）标准：对重载汽车及其他排气机动车制定新的执行标准。更多详细 资料参见“与环保署（美）互动”部分。 州立计划标准： 各州必须建立交通运输气体排放减少一体化的政策目标， 如综合新公共 3. 交通、土地利用和分区等的政策（第 510 页，841 节） 。 “轻便之路”运输效率计划 （Smartway） 测量并指明 ： （授予） 节能、 低温室气体排放的“轻 便之路”技术和策略。提供激励措施以鼓励采用“轻便之路”技术（第 519 页，822 节） 。 工业能源效率计划要求能源部建立工业企业能源效率合格认证标准。对电、热节能给予奖励。对高能效的工业 电机给予折扣优惠。建立借贷基金规划项目，对风力、太阳能以及蓄电池等清洁能源技术生 产提供帮助（第 524 段，241 节） 。 碳配额和交易机制有哪些相关规定？ 碳配额和交易机制有哪些相关规定？ 碳抵消（ 碳抵消（carbon offset）规定该议案指定每年可达 20 亿吨的碳抵消（carbon offset）总量，份额（50/50）由本土和国际间 活动均摊。本土抵消可来自没有被分配碳排放上限的碳排放源，如森林和农田的碳捕获。国 际补偿可由在发展中国家减少森林损失， 采用部门信用机制及类似的项目实现。 所有抵消的 认证权将由美国国家环保署的相关部门管理。 但是， 美国农业部会监督归属于本土的森林和 农业碳补偿项目。 一旦经由相关部门审批， 这些碳抵消份额会在本土和国际市场上用来交易， 被规定碳排放上 限的碳排放源可购买这些份额，用于达标其被规定的排放上限。 （如果管理部门发现在任何一年本土的碳补偿量都不足 10 亿吨， 50/50 的分成率可调整以增 加国际碳补偿份额 – 比率可调至 25/75） 。 国际抵消 国际抵消排放管理。管理者通过咨询国务卿和美国国际开发署（USAID）行政官，可以对目标为避 免、 减少和消除发展中国家温室气态排放的诸项目发放国际碳抵消信贷。 该制度必须从其制 定之日起两年内发布（第 805 页，743 节） 。 ? 规章制度。国际抵消信贷在下列情况发行：1）在有美国参与的双边或多边协议中， 该协议也包括补偿项目所属的国家 2）该国家必须是一个发展中国家，3）该协议需 满足所有立法申请的需求，并提供适合的补偿部署（第 805 页，743 节） 。 ? 额外的信贷需求。从 2018 年开始，被要求的组织单位需以 1.25 倍的抵消信贷来替 代 1 份国际抵消补偿。 项目来源。第 733 节（sec.）中的管理者对项目进行确认，并通过被认可的国际机构、部门 信贷机制、减少森林采伐立法发布抵消信贷（第 805 页，743 节） 。 ? 部门信贷：批准基于部门信贷机制的抵消信贷保险，这些部门信贷机制主要针对具 有如下特点的国家及其部门 1）相对具有较高的温室气体排放量或经济发展水平， 或者 2）位于美国并具有在 722 节中提到的从属职责。部门信贷同时也概括了如国 内生产总值、温室气体排放、国际竞争、泄漏风险等应考虑因素。 （第 806 页，743 节） 。 ? 认识其它项目：管理者可以发行信贷用以兑换由联合国气候变化框架公约 ? （UNFCCC）建立的国际机构所发行的信贷，也可以兑换基于某公约的条例或者条 约所发行的信贷，只要发行信贷的项目能够确保平等或更大地保证美国环境项目的 公正性。2016 年 1 月 1 日以后，如果一个国家和部门已隶属于某项部门信贷协定， 信贷发行在该国家或部门将不再被允许。 源于减少森林采伐的抵消：国际抵消信贷只有在通过管理者确认的国家才能够被准 许发行，管理者须依据该法案建立的具体标准确认该国家具有参与此抵消信贷项目 的能力。信贷可以向相关的国家、国家地区或基础活动（特定情况下）发行（第 811 页，743 节） 。 其他相关碳抵消 碳抵消条款 其他相关碳抵消条款农业激励计划。 一部分津贴预留给农业部门 （提供激励） 用于减排温室气体及碳捕获等活动。 这些活动是：1）不满足法案规定的信贷抵消标准的温室气体的减排和禁排项目；2）鼓励适 应气候变化的行为，或者 3）阻止由土地利用变化导致碳排放增长的活动， （这些包括抵消 或补充土地转化影响的活动） （第 938 页，788 节） 。 交换早期抵消信贷。在早期抵消规定（740 节）中经由管理者准许的抵消计划下发行的信贷 可以兑换津贴。 交换价将由 2006 年 1 月 1 日到 2009 年 1 月 1 日期间平均的信贷货币价格决 定。 只有在 2001 年 1 月 1 日至 2009 年 1 月 1 日期间发行并且没有退出

的信贷才可以得到津 贴补助。 缓冲向低碳经济过渡对工业界和消费者影响的方式方法有哪些？ 缓冲向低碳经济过渡对工业界和消费者影响的方式方法有哪些？ 对工业界和消费者影响的方式方法有哪些 规定的碳排放配额的大部分（约 76%）于 2012 – 2025 年，将被直接用于援助消费者与其他 公共利益相关事业。 例如，将用于公共利益事业的最大配额比例 – 2012 至 2015 年的 39%会具体应用到电力事 业，同时要求相关部门所获利益必须用于消费者以减缓潜在的能源价格上涨。同样地， 配 额也将被指定分配给天然气，取暖油及丙烷的消费者。同时各州也会获得一定的配额，具体 用于发展清洁能源技术等有关项目。2012 至 2025 年，至少 18%的配额将被拍卖。拍卖收益 会被用于援助低收入能源消费群体， 并支持其它为适应向低碳经济过渡， 资助工人和减轻赤 字的各类国家项目。 拍卖收入也会提供一部分补贴给机动车产业， 助其重新运转工厂以生产 新型清洁机动车型，如插电混合动力车。另外，2012 至 2015 年达 19%的配额将免费分放给 炼油厂，某些发电厂和贸易行业，帮助其调整以适应碳制约经济。 法案涉及到哪些国际问题？ 法案涉及到哪些国际问题？ 森林由减少森林采伐产生的补充性减排：通过在发展中国家开展森林项目，于 2020 年至少实现 7.2 亿吨的补充性减排 （至 2025 年累计减排量达 60 亿） 。对国际森林信贷机制及具有国际 渗漏风险的现存森林碳股市加强能力建设 （751 节，826 页） 。 减少的森林采伐所获配额：为了实现 751 节中建议的减排目标， 《美国清洁能源安全法案》 规定于 2012-2025 年，2026-2030 及 2031-2050 年分别可分配 5%，3%及 2%的额度 （781 节，862 页） 。 适应由美国国家政府，国际开发署，国库及国家环保署下设适应气候变化项目。尽管 40%-60% 的资金应分配给满足具体标准的国际性基金 （493 节， 1370 页） 该项目将在 2012-2021 年， 。 2022-2026 年及 2027-2050 年分别获得 1%，2%及 4%的配额。 清洁技术转让建立一个国际技术转让基金框架，该框架由美国政府操控，由能源部，环保署，国际开发署 及国库提供咨询。 发展中国家如隶属于某项有美国参与在内的国际气候协议， 且该国家已经 承担适当的国内减排任务可以获得上述基金的支持。资金必须致力于大型的温室气体减排， 捕获或避免排放活动。国务卿将通过双边援助或根据公约协定的多边资助发放资金 （441 节，1212 页） 。该项目将于 2012-2021 年，2022-2026 年及 2027-2050 年分别获得 1%，2%及 4%的配额（781 节，864 页） 。 竞争/泄漏回扣：依据 Inslee-Doyle OBR 回扣提供模式补偿碳密集型制造业减排成本。如行业达到 5% （或以上）的能源或温室气体强度加 15%的贸易强度，或者仅 20%（或以上）的排放强度， 行业被认定为有资格获取回扣行业。 每个行业所得回扣为该行业直接与间接排放平均成本的 100%。除非总统审核认定其他国家尚未针对减排采取重大行动或渗漏威胁仍存在，回扣政 策会在 2025 年起逐步淘汰 （761 节，1081 页） 。 国际谈判：认识到争竞问题可通过国际谈判协商最为有效地解决。同时在谈判中，应为所有 谈判国设定公正合理的减排目标，考虑到国际渗漏问题以及对解决渗漏机制的接受/采纳 （762 节，1089 页） 。 国际预定配额项目：如果谈判目标至 2018 年尚未实现，总统将建立一个国际预定配额项目 以调节能源密集型产品边境进口价格。 有资格的行业除包括上述提到的有资格获取回扣的产 业，还包括主要由可获取回扣产品构成的制成品行业。边境调节将考虑到通过 OBR 回扣模 式提供的免费配额 （767 节，1116 页） 。 法案在温室气体减排目标和时限上有哪些规划？ 法案在温室气体减排目标和时限上有哪些规划？ 美国政府制定了一个详细的温室气体减排目标和时间计划表，具体如下： 排放上限。 美国清洁能源和安全法案设定了一个非强制性的经济范围内的温室气体减排目标 排放上限。（第 682 段， 702 节） 同时也设定了一个针对目标范围内的温室气体排放的强制性上限 ， （第 682 段，703 节） 。 经济范围内温室气体减排目标是： 2012：低于 2005 年排放水平 3%（高于 1990 年排放水平 12%） 2020：低于 2005 年 20%（低于 1990 年 7%） 2030：低于 2005 年 42%（低于 1990 年 33%） 2050：低于 2005 年 83%（低于 1990 年 80%） 目标范围内温室气体排放上限目标是：

2012：低于 2005 年排放水平 3%（高于 1990 年排放水平 12%） 2020：低于 2005 年 17%（低于 1990 年 4%） 2030：低于 2005 年 42%（低于 1990 年 33%） 2050：低于 2005 年 83%（低于 1990 年 80%） 上限目标将在 2012 到 2016 年中三个阶段覆盖不同的温室气体排放源 （参见条例要点） 。 所有氟氯烃化物（ 所有氟氯烃化物（HCFCs）消费上限。这个上限的确定是通过扩展美国清洁空气法案中第六主题并将其应用于 HCFCs 的限定, 该上限代表了 HCFCs 年最高可消费量。 减少消费量的 目标以美国 2004 年到 2006 年间 HFC 平均消费水平为参照。 （第 963 段，619 节） 。 2012 年：减少 10% 2020 年：减少 33% 2030 年：减少 75% 2032 年之后：减少 85% 科学与项目评审总结。 科学与项目评审总结。美国清洁能源与安全法案要求国家科学院对气象科学、技术选择、美国经济范围内污染减排目标建议综合的推进进行评审总结。 院主席已被授权训练所有法定机 构按照科学院的建议行动并向国会推荐其他可能需要的用以达成美国和世界温室气体减排 许诺的举措（第 684 段，705、706 节） 。 如果该法案顺利实施，温室气体减排状况将如何？ 如果该法案顺利实施，温室气体减排状况将如何？ 碳配额制度的实施将要求来自规定范围内温室气体排放源的排量至 2020 年实现低于 2005 年的 17%，至 2050 年可达到低于 2005 年 83%的水平。至 2020 年，美国全国总温室气体排 放量达到可低于 2005 年的 15%。 该预计超过了奥巴马总统提出的至 2020 年， 排量减至 1990 年水平的目标（约相当于低于 2005 年 14%的水平） 。规定范围内温室气体排放源允许使用 碳补偿机制用于抵消定点减排不足， 以满足总减排要求。 另外， 通过实施美国清洁能源法案， 温室气体减排量将超过单纯控制污染源的污染排放上限所达到的气体排量。 该法案涵盖重要的补充要求， 包括对非配额机制内的碳排放源的控制标准， 及通过在发展中 国家进行森林防护而实现的温室气体控制标准。 如这些因素都被考量在内， 国家温室气体将 于 2020 年达到低于 2005 年 28%的水平，至 2050 年，更可实现低于 2005 年的 75%。该法 案同时包括与国际碳补偿相关的要求—用以配合联邦碳配额交易机制。 纳入前述因素， 有可 能产生比法案预计的减排量更为显著的结果， 2020 年， 至 温室气体可低于 2005 年排放量的 33%；至 2050 年，更可达低于 2005 年排放量 81%的水平。 图表，在 111 届国会上提出的碳配额交易体制下的减排倡议 该法案会引发哪些方面的疑虑？ 该法案会引发哪些方面的疑虑？ 基于不同选民群体的不同兴趣和关注，包括环保团体和重碳工业等， 这些疑虑体现为，但 不局限在以下几方面： 美国农业部的角色：法案赋予了美国农业部特权去管理由本土的农业和森林产生的碳补偿，尽管农业部对支持碳捕获可起到重要作用， 但是农业部与环保署比起来， 相对缺乏管理污染 物的专业知识和经验。 为确保碳配额交易体制下的碳计量的健全运行， 农业部和环保署两个 部门各自的角色有待进一步协调。 贸易条款： 贸易条款：法案的最终版本引进了具有争议性的贸易条约，该条约将促使美国从 2020 年起采用激进的单边手段对从国外进口的某些能源密集型产品征收碳税。 奥巴马总统曾公开表达 他对于条约有可能产生的“贸易保护”倾向的顾虑。 这也是一个有争议的议题。 一些参与代表如各类环保团体认为工业界获得了过多 配额分配： 的资助。 其他代表， 包括含碳密集型产业坚持称其需要更多的援助以减轻向低碳经济过渡的 冲击。 国际社会部分人士同时表示， 用以帮助发展中国家应对气候变化影响和采用清洁能源 技术的配额发放的过少。 法案关于生物质能排放温室气体的计量条款有可能包括可导致温室气体净增 生物质能排放： 长的燃料排放。

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