农民负担问题的原因与对策研究

农民负担问题的原因与对策研究(一)

所谓农民负担，是指农民在生产经营活动和收益分配过程中，所承担的向国家、集体及社会有关部门缴纳税费、财物、提供劳务的总称。从理论上讲，农民负担的实质是如何处理国家、集体、农民个人三者之间的经济利益关系问题，是农民创造的价值如何在国家、集体、农民个人三者之间的分配和再分配的问题。农民负担尽管表现在农民身上，但它是农业和农村经济关系的反映，是国家、集体和农民个人三者之间的经济利益关系的集中反映。近年来随着社会的发展，农民负担过重的问题日益显露，农民负担过重不仅是一个经济问题，也是一个社会问题和政治问题。农民负担过重影响农民的生产和生活，阻碍农村社会的发展，进而影响着整个国民经济的顺利发展时。所以处理农民负担过重的问题实际上是解决国家、集体和农民个人三者之间的经济利益关系的问题。目前我国正快速地迈入工业化国家，随着工业的快速发展和城乡差距的扩大，处于社会低层的农民收入与高收入阶层的差距也不断扩大。不断扩大的收支不平衡凸现出农民负担过重的问题，解决农民负担过重，提高农民收入稳定农村的局势稳定成为当前急需解决的主要矛盾。

1．农民负担的种类及现状

1.1 农民负担的分类

农民负担的分类没有固定的划分方法，不同的角度有不同的划分方法，但从农民负担的支付对象来划分，可以有以下几种划分方法。

支付给国家的负担。是指农民依照法律、法规和政策的规定，向国家提供的经济和劳务负担。如农业税收，上交农副产品定购任务，由不合理交换关系承担的“价格负担”等等。这些负担一般是通过法律的方式规定负担种类与负担额度，一般会成为透明的显性负担。

支付给集体的负担。是指农民依照法律、法规和政策的规定，以及集体经济组织的内部章程、制度、决议，向乡村集体提供的经济和劳务负担。包括村提留、乡统筹费和劳动用工等。这种支付方式通常是按照地方政府所规定的具体标准和负担种类进行支付，不同的地方政府可能有不同的实施细则，故这种负担一般较难控制，会存在乱收费现象的合法化。

支付给社会的负担。是指除上述两项负担之外，社会各方通过行政事业性收费、罚款、基金、集资、摊派等形式，要农民承担的经济和劳务负担。这种收费手段是最容易造成乱收费的现象，通常会成为农民负担过重的重要原因。这种收费方式一日不取消，农民的根本利益就得不到保证。

1.2 农民负担过重的表现

衡量农民负担是否过重，从经济上讲一般有三个标准：(1)不得超过承受能力的上限。我国农民生活水平还不高，承受能力有限，所以负担的上限就是指农民维持物质和人口简单再生产的全部结余，也就是要保证农民能够维持正常的生产生活需求。否则，就要实行减、免、缓的政策。(2)农民负担的增加不得超过生

产和收入的增长幅度。(3)负担额应考虑区域发展水平和农民收入的差别，实行差额负担。因此，影响农民负担合理性的因素有三个：人均维持正常生活消费支出、人均负担总额和农民人均纯收入。

广义上的农民负担，不仅是物质上的，也有精神上的。就目前而言，农民负担过重主要体现在以下三个方面：

1）.物质上。中国农村人口占总人数的2/3，到现在为止仍生活在贫困线上的人口2千万，绝大多数的人口总量却占有着微薄的物质财富。付出最多的劳动却过着简单、原始的生活，劳动几乎成为他们生活的全部，微薄的收入却换来相对较少的工业品，物质需求满足的负担是农民负担的主要部分。

2）.精神上。文化素养较低思想意识较为封闭，农民有积极提高文化修养的迫切需求，视成为文化人作为远大目标并努力培养下一代成为有文化的人，他们穷毕生精力努力挤身于有文化的队伍中去。精神上对文化的迫切需求成为农们负担的重要部分

3）.社会地位。曾经农民阶层是最有战斗力最能培育出先进人物的一个受人尊敬的社会阶层，和工人阶级一样曾经被视为革命队伍的中坚力量，然而随着人们对物质利益的不断追求，农们阶级和工人阶级一起成为人们不齿与漠视的阶层，成为脏乱差不讲卫生素质低下的代名词，农民也沦为社会的最低层，社会地位的迫切提高也是农民负担的重要组成部分。

中国农民是最大度也最任劳任怨的阶层，十几年来默默地为中国迈向工业化国家而努力着。在中国向工业化国家起步以及迈向工业化国家的过去十几年里，中国农民不仅承担着国家发展资金的积累，也承担着地方政府的运营开支。中央政府在过去十几年来所制定的一系列法律法规很少能惠及农民的，相反却不断使地方的乱收费乱摊派现象合法化，进一步使农民走向受苦受难的深渊。可以说九十年代初到现在的这段时间里，刚刚稍有起色的农民以及农业几乎到了崩溃的边缘。农业的落魄导致广大农民工背井离乡，忍受着常人无法想象的困难，由此而生得农民工终究只是一个社会现象，但这却充分说明了农份负担过重所存在的问题。

2、农民负担过重的原因

建设现代农业，繁荣农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务，这是立足于我国国情和农村实际作出的一个重大判断。然而，由于种种因素的影响，我国农民的收人在近年来增幅却在明显减小，成为当前国民经济发展中的紧迫问题。造成农民收人增长缓慢的原因之一是农民负担过重．这已成为影响当前我国农村经济发展和社会稳定的一个重要因素。 农民负担过重的问题不是孤立出现的，它既涉及到农村改革和发展中的诸多问题，也涉及到农村基层组织软弱涣散、领导乏力、服务意识淡薄、带领农民致富能力差等问题。因此，农民负担过重是诸多因素共同作用的结果，其负面影响是不可低估的。

2.1农民收入增长缓慢，难以从根本上缓解农民负担过重问题。

现实的国情国力，难以在短时期内改变我国农业的薄弱地位。农村与城市相比，农村地理位置较为偏远，交通不发达，信息闭塞，因而农业生产和发展存在先天

性的不足。再加上农业的粗放经营方式、农业生产的科技含量低等因素，固化了农业的薄弱地位，难以充分挖掘农业资源的潜力。对于依靠农业生产获得主要收人的农民来说，这是最致命的问题。

农民增收渠道狭窄。农业生产收入是农民的主要收入来源。但是，由于农业自身的特点以及乡镇企业的土崩瓦解，使得农民不仅不可能从农业生产中得到持续增长的收益，也不可能从终端农产品中获得附加值。

农村市场体系及社会化服务体系不健全，阻碍了农村经济的发展和农民增收的实现。从农村市场体系建设上看，由于国家投资、集体筹资和社会融资的力度不够，加之农民个人认识问题水平的局限，以及农村现实存在的诸多问题，致使农村市场体系建设严重滞后于农村经济发展的需要，从而影响农民增收的实现。从农村社会化服务体系建设来看，目前一些乡村已经建立了不同形式的中介机构或服务组织，对农村经济发展和农民增收起到了一定的积极作用。但从总体上讲，农村的社会化服务尚处于一种初始状态，一些组织的服务功能还不健全，服务意识还不够强，尚不能较好地适应农村经济发展的需要。尤其是在市场经济条件下，一些组织受经济利益的驱使，社会服务职能发生了扭曲，严重损害了农民的利益。 九十年代初农业的发展如火如荼，工业生产比较落后，中央推出农业发展全面支持工业的大方向，也是农民负担加重的重要原因。从九十年代初期，随着农民税收的不断增加，地方政府借机乱摊派乱收费现象也日益严重，农民不堪重负，大大挫伤了农民的劳动积极性，很多地方的农民背井离乡加入打工的行列。地方政府的权力的极度膨胀导致了政府与农民的对立，不断导致双方矛盾的增加，严重地扰乱了正常的政治秩序。出现了大批农民抛地经商、农田荒废的局面，广大农村长期的重负与积弱，导致生态严重破坏，基础设施落后，抗风险能力差。

2．2现行体制不完善，加重了农民负担

我国虽然对农村体制及法制进行了多次修改，但仍不完善，表现在多方面。 首先是财政体制的不完善。1994年我国实行了分税制，规范了中央和地方以及地方各级政府之间的财政分配关系，充分调动了各级地方政府的积极性。但是，从发展农村经济与社会各项事业和提高农民生活水平角度讲，我国现行的财政体制还不完善，直接或间接地加重了农民的税外负担。在现行财政体制下，乡镇财政成为我国财政体系中的最基层环节，乡镇开始有了自己的收支活动。但是，从财权来看，乡镇财政只享受着范围极其狭小的财力分配权，却在履行着占全国人口62％的广大农村的社会各项事业发展以及对经济进行必要的宏观调控的职责。乡镇政府的事权大于财权，全国90%的乡镇都存在着巨大的财政缺口，为弥补这个缺口，乡镇政府借助种种名义向农民伸手，将其中的一部分支出转嫁给农民。另外，财政对农民投资比重下降及一些政策性因意，在一定程度上影响了农民人均纯收入持续增长，使农民的负担能力减弱。

其次农村经济体制改革不彻底。为适应农村家庭承包经营制的推行，我国建立了乡镇一级政府，并在乡级政府下设立村民委员会和村民小组。但是到目前为止，一些地方的政社分设并不彻底。不少地区在村一级还是“两块牌子，一套人马”，即村委会和集体经济组织的丁作均由一班人承担。有的地方虽由乡镇政府替代了人民公社，但实际上，乡镇政府各部门承担着农村集体经济所有者的职能，名正言顺地以政代杜，进行行政干预。政府对集体经济和家庭经济的过多干预，强化了农民对政府的依赖，束缚了农民的生产积极性。再加上农产品收益不稳定，

而乡镇企业效益滑坡，使农民人均纯收入增长速度明显下降，造成农民的税费负担能力下降。

再次管理与监督体制的不完善。由于资金管理范围不明晰、资金管理制度不健全、监督检查不严等情况的存在，不但导致了资金的浪费，加大了乡镇财政的收支矛盾，而且也增加了农民负担，助长了腐败的产生和发展。

2.3 随着社会的新发展，带来农民负担的新问题

从九十年代初，随着我国经济的快速发展，通货膨胀现象日益凸现，物价不断飙升，货币购买力不断下降，原本农民所挣的存在银行的钱变得不再具有同等的购买力。持有的货币大大贬值阻碍了广大农民作为最有潜力的消费者的消费欲望，广大农民对未来充满了迷惘，由此在一些地方滋生了得过且过的思想以及不良陋习，使农村的农业生产陷入恶性循环中。

教育产业化的兴起，成了农民发展致富的新负担。在很长一段时间里，农民都把成为文化人作为平生最大目标，再苦不能苦孩子再穷不能穷教育也在农民中产生了根深蒂固的影响，农民把考大学升大学看作是比结婚生子都光宗耀祖的事，所以也穷其力想让下一代成为大学生，这与过去很长一段时间以来考上大学就有了铁饭碗的思想有着很深的渊源。然而，随着教育改革的深入，随着教育产业化的兴起，大学学费以及名目繁多的杂费成为考上大学的农民孩子及家长心头上的一座大山，高昂的学费成为阻挡大学梦的绊脚石，很多付不起学费的穷人孩子因而与大学无缘。即使平全家所有力量勉强读完大学，但严峻的就业形势也在考验着这些大学生。投入与产出能成正比吗，上大学花的钱能在什么时候挣回来呢，这一切的一切，都无不正在折磨着穷苦农民以及农民的孩子，也终将不但加大农村孩子与城市孩子之间的差距。

农民文化水平低，农村创新意识差，自我保护意识差。据调查，我国大部分农村地区由于农民自身水平及见识的局限，在地方政府的高压政策下过着逆来顺受的生活，甚至在一些地方存在着严重的封建主义色彩。曾经在农村地区如火如荼的村办企业由于交通不便，分布零散，资源整合力度差和地方政府的严重剥削，基本都消失殆尽，这给渴望发家致富的农民以沉重打击。目前，广大落后地区的农村自给自足的小农经济长期存在。

工业快速发展，城市的迅猛扩张，农田占用，农民安置不力。在城市规模快速发展的今天，原先处于城郊的农民赖以生存的土地被征用，一般这些地方的农民会获得相应得补偿如提供住房和补贴等，然而这些补偿只有很少一部分会直接由农民得到，除此之外，即使有相应补贴的农民失去了他们赖以生存的土地，它们的未来将何去何从呢。

3．农民负担问题的对策

不同时期解决农民问题有不同的政策，这也是我党和政府在不同的历史条件下采取的不同的政策。在当前的历史条件下，农民收入低和农村与城市贫富差距大是当前我国农民负担加重的主要问题。切实增加农民收入，减小城乡之间的差距也是我国十一五计划的重点。综合前文的分析，我觉得解决农民负担的问题主要有以下几点：

3.1中央应出台积极财政倾斜政策。

九十年代初，为配合我国改革开放的发展，中央集中精力为沿海开放城市和经济开放区一路绿灯，加强内陆城市和农村的税收，集全国之力重点发展沿海城市，而后不断向内陆城市延伸。随后进行了一系列的国有体制改革，效果是明显的，城市的经济及国有大中型企业得到了大力发展，城市建设如火如荼，其中，我国的广大农村和农民都为经济改革默默贡献着。随着我国沿海城市和国有大中型企业改革的顺利完成，农业及农村体制改革也被提上了日程。对农村积极财政政策的支持我觉得可以从以下几个方面来考虑：

1．就我国目前的国有大中型企业来说，它们对所在地的财政贡献基本没有或很少，而地方所属的国有企业、集体企业也大多存在生存困难问题，非公有制经济又没能及时发展起来，因此地方缺乏新的经济增长点，县乡财政没有新财源只能靠转嫁负担来弥补基层公共开支的不足。当前我国工业已经发展到相当的水平，农业税收只占我国民生产总值很少的一部分，到了工业反哺农业的时候了。及时调整农村政策，是农民减负和缓解基层财政重负的唯一途径。

2．全面取消农业税，建立高效精简的基层农村组织。农村的基层组织应采取并村并社的政策，减少农村冗余的组织机构，建立廉洁高效的新型基层组织。国家和地方政府应全面负责基层组织的日常运营费用和人员工资，农业生产和农民生活问题由基层组织统一统筹安排。

3．全面取消农村九年义务教育收费政策，所有费用由中央全额承担。既然是义务教育，费用由国家承担，全面提高农村文化教育的低水平，扫除文盲。以法律的形式强制义务教育的实施和履行。搞好学校的基础设施建设及师资力量培训，扩大吸收正规院校毕业生充实师资力量，一改往日农村学校中忙时种地闲时上课的低水平师资力量。中央财政与地方财政密切配合，共同搞好农村地区的办学。

4．加强农村地区的基础设施建设，完善农村地区激励措施。广大农村交通不便是农民收入过低的重要原因。政策倾斜大力开发农村地区的交通状况，对我国大部分农村做到交通的村村通工程，为农民提供一个良好的交通平台和物流平台

5．中央政府必须加强督查，严惩增加农民负担的行为。以前农民负担过重的一个重要原因就是某些村（乡、镇）干部，为了谋求个人或部门的狭隘利益，置党和国家的政策法规于不顾，巧立名目乱收费，视农民为砧板上的肉，任意宰割。鉴于以前农民负担反弹的教训，中央政府必须加大暗访督查力度，采取严厉的惩罚性措施制裁向农民收取任何款项的行为。

3.2增加农民收入。

农民收入问题不仅是经济问题，而且更是重要的政治问题。农民收入问题解决不好，久而久之绝对影响全国政局的稳定及其它方方面面的关系。因此增加农民收入不应仅是一句响亮的口号、一条醒目的标语、一组注水的统计数字。 在增加农民收入方面：

1、完全免除农民负担。随着国家农业税的取消，农民负担相对减轻，但光“减轻”还不行，必须彻底免除农民所有税费负担，农民不要向任何部门或任何个人交纳任何集资款或强制性劳务。对地方需要的劳务必须依照当地劳务市场的价格给农民补贴，而且采取自愿的原则。

2、中央政府必须加强督查，严惩增加农民负担的行为。以前农民负担过重的一个重要原因就是某些村（乡、镇）干部，为了谋求个人或部门的狭隘利益，

置党和国家的政策法规于不顾，巧立名目乱收费，视农民为砧板上的肉，任意宰割。鉴于以前农民负担反弹的教训，中央政府必须加大暗访督查力度，采取严厉的惩罚性措施制裁向农民收取任何款项的行为。

3、加大政府扶持力度，不做表面文章，实实在在增加对农业的有效投入。继续调整农村产业结构，发展非农产业，帮助农民拓展市场；创造条件，使劳务输出组织化、规模化，做强做大劳务经济，帮助务工人员维护各项权益；加大基础设施建设投入，对农民实行免费培训，提高农民素质，增加农业生产的科技含量；加大对农业的直补力度，做到公开、公正、透明，各级政府都要利用电视、报刊、网络等大众传媒向农民公布具体的补贴数额，严防各种补贴在操作流程中缩水。

3.3 切实让农民富裕起来。

我国幅员辽阔，地区差别极大，中西部、中东部发展极不平衡。切实调整城乡关系、工农关系、东中西部关系已经迫在眉睫了。每年声势浩大的人口大搬迁就是生动的明证。过去，让少数人、少数地方先富起来，现在的主旋律是共同富裕。切实让农民富裕起来，应当做到以下几点：

1．中央应有计划组织高级干部和农民问题专家、学者，深入农村、基层调查研究，统一认识，寻求解决农民负担问题的办法，制定解决问题的政策。进一步“解放”农民，让农民享有同等“国民待遇”。

2．充分发挥农民的积极性与创造性，对对农村发展有贡献的个人应当给予奖励。农民生在农村，对农民的现状和对未来的发展其实最有发言权，要积极调动它们改革的积极性。联产承包、华西模式不都是农民门自己创造的吗。对农村有创造性的生产方式和生产制度有选择性地进行推广，根据不同地方的特点选择不同的生产方式，不搞一刀切。农民的生产积极性与农村生产方式应该存在多方面的。

3．解决农民的住房与生活问题。目前我国农村大部分地方居住分散，村与村之间有相当远的距离，农村大部分地方少有物流设施且较为分散，农民有时为了采购不得不到很远的地方，耗费大量的时间和精力。所以，应该逐步以村为单位建立日常生活和生产资料的交换平台，村村组合建立乡镇一级服务平台，继而建立更高级物流平台以切实有效地满足农民的购销需求。切实搞好农民住房的规划，鼓励农民住房少占地多盖高层建筑，并由政府出资解决部分生活有困难的农民住房条件。

4．大力发展乡镇企业与村办企业。我国广大农村幅员辽阔，人口众多，农村本身就是一个包容万象的经济联合体，农民生产需要消费，农业丰收需要销售自己的所得，所以在农村建立相应的地方企业可以为农业生产搭建良好的产销平台，除此之外农业生产与城市消费又有着千丝万缕的联系，大力发展乡镇企业和村办企业，加强农业生产的深加工，提高农产品的附加值实让农民富裕的重要途径。

3.4 切实提高农民的政治地位。

现阶段农民的政治地位每况愈下，农民一词成了落后与愚昧的代名词，农民工更是让人们所不齿的一个职业。尊重农民提高农民政治地位主要从以下几个方面实施：

1．废除现有的农业户口与城镇户口的差别，废除农民进城的一切限制性收费政策。所有国民只有一个身份，那就是中华人民共和国公民。鼓励农民在农闲时进城务工，农忙时回乡务农。 2．切实提高进城务工农民的工资水平和福利待遇，为他们提供必要的人身、医疗等各项社会保险，减小农民工与其他社会阶层的心理差距。在现阶段，这种转变将会是一个长期战争。但是只要我国各地区能够相对均衡发展，这个问题也将会迎刃而解。鼓励农民进城发展，同时也鼓励城里人下乡发展。加快农村与城市的交流，淡化农村与城市的区别与矛盾。

3．加强农民的政治权力如选举权和被选举权。农民生在农村，长在农村，对农村的具体情况和发展方向最有发言权。农村的管理最终还要靠农村自己，所以，重视农村的选举和被选举权，尊重农村的民选权力，积极提拔和培养农村自己的领导干部。

3.5加强农村地区的医疗、卫生及社保体系

大力加强农村地区的基层医疗体系、保险体系与卫生设施。国家要为农村人畜医疗卫生条件的改善、疾病预防体系和生态环境的建设源源不断的输入资金。主要做到以下几点：

1． 在农村建立和城市相对应的医疗体系。在我国广大城市都建立了高效的、分布广泛的社区医院和卫生所，以最大限度的满足社区人员的医疗需求和防病防疫。社区医院和卫生所方便及时，有不可替代的作用。这在农村显得更为重要，农村地区由于交通不便、农民收入有限，在农村建立廉洁高效的乡镇村医院和卫生所势在必行。由于我国城市医疗体制的改革问题，原有的乡镇医院很难生存，而大医院有人满为患，医疗问题日益突出，医患矛盾日益扩大，看病难、看不起病成了我国一段时期以来典型的社会现象，很多农民生病后无钱去医院最后郁郁而终，严重地影响了我广大农村的生活质量，所以在广大农村建立卫生所和乡镇医院成为当前迫切需要解决的问题。

2．在农村建立和城市相对应的社保体系。相当一段时间以来，农村的社保体系处于空白状态，农村人一直都抱着养儿防老的观念，这也成为了我国实行计划生育政策的障碍，然而，农民的这一观念却也是和我国农村的现状分不开的。在我广大农村，没有相应的失业保险、养老保险和医疗保险体系，农民几乎处在保险真空状态，这也是广大农村需求疲软的根本原因。所以在农村建立完善的社保体系和保险体系，建立适合农村自己的生育政策与养老政策，让农民老有所养，解决农民的后顾之忧就显得尤为重要。

我国各地区发展不平衡与贫富差距的扩大是我国社会治安问题的根本所在，城乡收入差别的进一步扩大会使我国永远停留在社会形态的初级阶段。只有解决占我国绝大多数人口的广大农村地区存在的社会问题，缩小城乡之间的贫富差距，充分调动广大人民群众的积极性和创造性，培养富裕阶层的社会责任感和民族自豪感，我国才会得到健康稳定地发展。

令人可喜的是，随着胡锦涛主席和他所领导下的中央政府重视农民疾苦和农村的发展，不断深入农村并进行了一系列大刀阔斧的改革：免收农业税政策，土地补偿政策、九年制义务教育的正式实施等等，这不仅给农村的发展注入了活力，也给农民带来了希望，像久旱的甘露，挽救农民与苦难之中，也把农村经济从破产的边缘挽救出来。这只是农村改革的开始，相信随着我国农村地区的改革不断

深化，随着农村地区的蓬勃发展，一个和谐安定的社会主义新中国将屹立在世界的东方。

胡锦涛领导的中央政府关于取消农业税这一新政实施，有力地给农民以及广大农村带来了新的希望，农民负担也成为人们以及社会关注的话题，减轻农民负担也被提上日程。目前农民一改往日的落魄与失望，经济状况明显好转，广大劳动力又重新回到土地。在胡新政的正确指导与驱动下，农民的新生活将拉开新的帷幕。

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